煙花爆竹企業安全生產管理記分制度探討

□文 / 熊海強 長沙市安全生產監督管理局

定義

煙花爆竹企業安全生產管理記分制度是指安全監管部門發現煙花爆竹企業的違法行為后, 除依法給予行政處罰外，還應給予相應記分,當違法行為人在一定期限內，再次違法或多次違法達到某一總記分要求時給予相應處罰的制度。行政處罰記分制以預防、教育為主要功能取向，較好地適應了行政執法方式的民主、溝通、合意、柔性的發展趨勢，對實現行政管理中的日常管理、自我管理和動態管理都有積極的意義。行政處罰記分制是改進行政執法方式、完善行政執法制度的有益嘗試。

可行性探討

法學探討

“記分制度”具有“罰”的本質屬性是毫無疑義的，就本質屬性看，“記分制度”也是“處罰制度”的一種。我國行政處罰實行“處罰法定”原則，行政處罰的設定和實施必須依法進行。《安全生產違法行為行政處罰辦法》第五條安全生產違法行為行政處罰的種類只有9種。考慮記分制以預防、教育為主要功能取向，而是給予一定累計記分,當違法行為人在一定期限內，再次違法或多次違法達到某一總記分要求時才給予相應的處罰，因而可以認定其屬于行政處罰種類中的“警告”。道路交通安全管理的“記分制度”是由公安機關交通管理部門對機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規的行為，除依法給予行政處罰外，還實行累積記分制度。由此可以得到啟迪，如果要將“累積記分制”與行政處罰相結合，要作為行政處罰的種類，就需要修訂相關法律法規，因現有的《安全生產法》等法律中沒有累積記分的規定，依據《行政處罰法》，部門規章也無權創設累積記分的相關行政處罰種類。目前《安全生產法》正在修訂中，應爭取正式確立安全生產違法行為記分管理制度。

其他部門、行業的嘗試與實踐。

越來越多的部門和地區開始在不同的行政執法領域適用記分制。2004年，北海市率先在煙花爆竹行業引入記分制度，頒布了《北海市煙花爆竹企業違法違規行為稽查處罰辦法》。目前已有湖南省、湖北等10省、市引入記分制對醫療機構執業行為進行管理。河南、成都等地對工程建設與建筑業不良行為實行處罰記分制管理。實踐中，這些措施都取得很好的效果，行之有效。

必要性探討

設立行政處罰記分制度的意義

1、有利于提升安全監管工作的科學性。記分制可有效地將企業的相關信息進行整合，以便各級監管部門都能及時掌握相關信息，可以形成強大的監管合力，在全面監管的基礎上牢牢抓住監管重點和主要矛盾，節約監管成本，從而提升安全監管工作的科學性。

2、有利于發揮行政處罰的預防功能。記分制較好地體現了處罰與教育相結合的原則，它克服了一般行政處罰行為“不教而誅”的缺陷，在保持行政處罰的威懾和保障作用的前提下，進行宣傳教育，體現了人性化執法理念，對提升社會的凝聚力、寬容性、和諧度都有積極的意義。

3、有利于促進生產企業的自我管理。記分制對促進企業進行自我約束、自我管理和強化企業主體責任的落實也有積極意義。

實施安全監管工作的新要求

1、安全生產長效機制有待完善。將記分制引入煙花爆竹企業安全監管中去，可通過發揮其預防和教育功能，促進企業進行自我約束和自我管理、強化企業主體責任的落實，從而有利于構建安全生產長效機制。

2、安全監管模式與措施有待創新。將記分制引入安全監管中去，可以改變以住“偏重于事后管理、以罰代管的政府監管模式”向“企業主動管理、政府監督考核模式”轉變。可以增強行政處罰的后繼效應，使對違法行為的查處不因“一罰了之”，同時也為對屢查屢犯者從重處罰提供了有力依據，而這既符合“處罰是手段，教育是目的”的原則，也體現了對一般違法者與屢查屢犯者的不同處罰力度。

3、產業整合提升工作有據可依。現安監總局將進一步推動煙花爆竹企業轉產和整頓關閉工作。現全市共有煙花爆竹生產企業1008家，到2015年底必須控制在724家以內，為落實控制指標工作，瀏陽市已根據年內到期企業總數比照控制比例壓縮企業數量，采取近三年內逐年退出100家的措施并有序地組織實施。推行累積記分制后，企業的合法生產、經營行為的優劣有了更加科學的評定依據，根據企業的記分情況結合相應的行政處罰，淘汰、退出制度將由“逆水推舟”變為“順水行舟”。

記分制度的主要內容

記分標準

累積記分周期為12個月，從每年度的1月1日起計算，至每年度的12月31日止。每個累積記分周期限定分值為12分，依據安全生產違法行為的不同情形和危害程度，每種安全生產違法行為一次記分的分值不同（標準另行擬定）。

記分結果的分析與處理

煙花爆竹企業涉及記分的，根據“屬地監管”的原則，按照“誰發現、誰申報、誰負責”的辦法，由各部門按記分標準填寫記分通知書，經審核并將其錄入記分系統。如一個累積記分周期累計記分達到12分以上的，由相關職能部門依法申請辦理暫扣或者吊銷該企業安全生產許可證等相關資質證照等……記分雖未達到12分，但未按行政處罰決定書內容執行落實的，記分轉入下一記分周期。相關部門、客戶可以登錄記分系統查詢企業年度記分情況，作為對該企業的安全信用、發展評估、相關考核的參考依據。

結果運用

信息公開與共享

通過信息公開與共享，可以將監管部門的監督，行政人之間的相互監督，普通群眾的社會監督有機地結合起來，保證公正性；可以及時掌握相關信息，可以形成強大的監管合力，在全面監管的基礎上牢牢抓住監管重點和主要矛盾，節約監管成本，提高監管成效。

保險費率

通過將工傷保險、安全生產責任險、安全風險抵押金與企業累積記分實行正相關的費率浮動制度，運用經濟手段，提高企業的違法成本，比以前單一用行政手段更能使企業主動加強安全生產管理，預防事故的發生。

信貸利率

通過安監部門和金融管理部門的聯動機制，將企業的安全生產狀況與銀行貸款融資掛起鉤來，與企業累積記分實行正相關的利率浮動和負相關的貨款額度制度，效果同上。

行政許可

可結合安監、工商、國土等相關部門的行政許可、審批依法進行行政處罰，并結合產業發展規劃給予淘汰或是退出。

計劃執法

長期沒有被記分的企業，可以減少對其現場檢查的次數；而對一個記分周期記分分值高的企業應列為重點監管對象和計劃執法對象，增加現場檢查的頻次，從而促進其減少違法行為的發生，改善安全生產條件，做到事前預防。

◎責任編輯/張帆