長沙市開展城市環(huán)境保護總體規(guī)劃試點工作的思考

劉 瑜 廖文輝 石廣明

(1.湖南省環(huán)境保護廳，長沙 410014;2.湖南省環(huán)境保護科學研究院環(huán)境規(guī)劃與政策研究所，長沙 410004)

1 引言

湖南省長、株、潭城市群是2007年12月經報請國務院同意，國家發(fā)展和改革委員會批準的資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)，這是中國批準的七個“新特區(qū)”之一。經過6年(2007 至2013年)的發(fā)展，2013年長、株、潭地區(qū)的生產總值為9441.7億元，比2007年增長約50%。然而，在快速的經濟發(fā)展下，該地區(qū)的污染物排放也呈直線上升。據湖南省環(huán)境統計年報2007 至2011，長、株、潭城市群的生活廢水排放量由5.03 億噸，增長至6.35 億噸;工業(yè)廢氣排放量由2694 億立方米，增長至4482.35 億立方米。污染物的大量排放導致區(qū)域內環(huán)境污染問題不斷的加劇，如2012年以來，長、株、潭地區(qū)比較嚴重的區(qū)域復合型空氣污染等，這些問題都由于區(qū)域－城市的工業(yè)結構不合理，導致污染物排放過度所引起的。這些環(huán)境污染問題，嚴重制約了該地區(qū)城市良性的健康發(fā)展，影響了人民群眾的身體健康。環(huán)境保護作為我國的一項基本國策，旨在解決我國突出的環(huán)境問題，促進經濟、社會與環(huán)境協調可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾生產、生活的環(huán)境質量。在當前國內環(huán)境日益惡化的背景下，環(huán)境保護已經成為調整產業(yè)結構、轉變經濟發(fā)展方式的重要手段和改善民生的迫切需要。

環(huán)境規(guī)劃是人們?yōu)闇p少未來生產、生活活動可能產生的環(huán)境影響，對未來生產、生活活動預先作出合理安排的一種方式，其出發(fā)點是緩解或解決未來由于經濟發(fā)展所帶來的環(huán)境問題。但在在實際中，環(huán)境規(guī)劃的各項政策和制度，由于沒有可具體操作的宏觀統一目標、戰(zhàn)略措施及未來發(fā)展準確的判斷，難以找到參與政府社會經濟發(fā)展決策的切入點，在實施過程中措施分散繁多、執(zhí)行力度有限，妨礙了有效作用的發(fā)揮。這一點在城市環(huán)境保護規(guī)劃中尤為突出。

城市環(huán)境保護總體規(guī)劃作為新時期我國環(huán)境規(guī)劃領域的一個新的嘗試，在優(yōu)化配置城市環(huán)境資源和規(guī)避潛在環(huán)境風險，使城市走上可持續(xù)發(fā)展的良性軌道方面的作用凸顯，將在環(huán)境保護工作前移，成為政府綜合決策的重要支撐方面具有重要意義。

2 城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的基本內涵

城市環(huán)境保護總體規(guī)劃具有基礎性、先導性、前置性和制約性的特征，所謂基礎性是指其具有同城市發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃同樣的基礎作用;先導性是指其能夠對從維護環(huán)境安全與生態(tài)系統健康的角度，提出城市環(huán)境戰(zhàn)略定位，環(huán)境保護總體布局、環(huán)境質量要求;前置性是指與傳統的環(huán)境保護規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃相比，其能夠將環(huán)境污染問題進行預先分析后，從前端進行污染控制;制約性是指其涉及城市發(fā)展的紅線(資源保護、環(huán)境保護紅線)，能充分指導城市未來發(fā)展的產業(yè)布局及經濟結構調整。城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的內涵包括以下方面:

第一，對城市環(huán)境功能科學定位。對城市經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略與目標進行科學規(guī)劃，立足城市實際和形勢變化，科學定位城市環(huán)境功能。時間尺度可適當拉大，不能只是五年、十年，要更長一個時間。在對功能定位、發(fā)展目標確定的同時，科學把握城市發(fā)展規(guī)律。

第二，體現城市人文精神。以前，我們總局限于擺項目、上工程，一些城市建設千篇一律，沒有精神、沒有文化。通過環(huán)境總規(guī)可以延伸關于公共服務的問題和公共產品的共享問題，養(yǎng)護城市的環(huán)境要素，維護城市居民的環(huán)境權益。

第三，協調城市生產力與生產關系。區(qū)域格局、城市生態(tài)價值的體現，都要以發(fā)展質量和效益來充分保障，通過環(huán)境總規(guī)協調好生產力、生產關系，布局、構筑和生產力布局相適應的經濟關系和上層建筑，這是必須長期堅持的工作出發(fā)點，是根本動力。

第四，規(guī)范并約束人為活動。用法律性約束，如資源總量、污染警戒線、生態(tài)安全線等，限制那些不符合現實、不符合長遠的行為，要科學劃定一批符合、順應自然的高壓線，違背自然規(guī)律，就要受到懲罰，以保障城市健康的、持續(xù)的、均衡的發(fā)展。

3 開展城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的可行性

3.1 開展城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的部門基礎已基本具備

我國于2012年發(fā)布的《國家十二五環(huán)境保護規(guī)劃》中，明確提出要探索開展城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的編制工作。全國許多地方政府高度重視，紛紛要求開展城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的試點工作。國家環(huán)境保護部于2012年9月19 號印發(fā)了《關于開展城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點工作的通知》(環(huán)辦函［2012］1088 號)，正式在全國范圍內開展了第一批城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的試點編制工作。并且環(huán)境保護部于2013年6月19 號印發(fā)了《關于繼續(xù)開展城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點工作的通知》(環(huán)辦函［2013］670 號)，確定了第二批試點城市。

從以上情況來看，城市環(huán)境總體規(guī)劃將可能發(fā)展成為中國環(huán)境管理的一項基本制度。環(huán)境總體規(guī)劃的核心任務是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展過程中，以資源環(huán)境承載能力為基礎，以自然規(guī)律為準則，以可持續(xù)發(fā)展為目標，為城鎮(zhèn)化在空間布局、經濟結構謀劃等方面提供一個依據。城市環(huán)境總體規(guī)劃將為環(huán)保部門參與城市發(fā)展綜合決策、城市環(huán)境管理戰(zhàn)略轉型提供重要途徑，也將成為規(guī)劃環(huán)評的重要依據。

3.2 長沙市開展城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的經濟基礎已基本具備

多年來，長沙社會經濟快速平穩(wěn)發(fā)展，綜合實力和財力有了明顯增長。2012年實現地區(qū)生產總值6399.91億元，GDP 總量在全省的占比為28.9%，人均GDP 為全省的2.7 倍，經濟總量在長株潭三市中的占比達67.8%?！笆晃濉逼陂g，長沙市經濟總量在全國省會城市中由2005年的第12 位上升到2010年的第7 位，地區(qū)生產總值年均增長15%。在新型工業(yè)化、新型城市化的進程中，長沙經濟結構進一步優(yōu)化，第一、二、三產業(yè)比重由2005年的7.6:44.1:48.3 調整為2010年的4.4:53.6:42.0，第二產業(yè)持續(xù)占據主導地位。隨著國民財富的迅速增加，使得長沙市可以更多地分配環(huán)境保護資金，對重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)、重要江河源頭區(qū)等關系到地區(qū)生態(tài)環(huán)境安全的區(qū)域實施開展生態(tài)環(huán)境保護建設，也具備了更多地向基礎環(huán)境保護事業(yè)投資建設的能力。因此，長沙市目前的經濟發(fā)展狀況為開展并實施城市環(huán)境保護總體規(guī)劃提供了一定的經濟基礎。

4 開展城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的必要性

4.1 兩型社會建設亟需開展城市環(huán)境保護總體規(guī)劃

兩型社會建設內在含義是尋求社會經濟系統和環(huán)境系統的耦合和協調、持續(xù)發(fā)展，貫徹和開展兩型社會建設要求社會經濟系統應采取生態(tài)環(huán)境友好的模式運行。

長沙市自“十一五”以來環(huán)境空氣質量逐年改善。至2010年底，實現二氧化硫減排36063 噸，排放量由2005年的66910 噸下降到2010年的62893 噸，削減比例為6%。城區(qū)環(huán)境空氣質量中，二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物年均值濃度全部達到國家規(guī)定的二級標準要求?？諝馕廴揪C合指數從2005年的3.02 下降到2010年的2.07，酸性降水頻率從2008年的94.7%下降到2010年的78.3%。至2010年底，實現COD 減排34009 噸，排放量由2005年的59125 噸下降到2010年的47768 噸，削減比例為19.2%。城市水環(huán)境功能區(qū)水質達標率由2007年的62.5%提高到2010年的100%。湘江長沙段出境水質優(yōu)于湘潭入境水質，城市水域功能區(qū)水質明顯改善。城市生活垃圾處置率90%以上，醫(yī)療固體廢物和危險固體廢物處理率達到100%。

上述基于長沙市環(huán)境統計數據描述的生態(tài)環(huán)境形勢全景圖表明長沙市近年來生態(tài)環(huán)境呈現不斷好轉趨勢，但是也應當注意到，這種好轉是基于傳統頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方式進行的，并沒有從全局和整體上看到長沙市未來的環(huán)境保護問題。隨著未來長沙市經濟進一步快速的增長，工業(yè)燃煤的增加，空氣污染問題依然嚴峻;水環(huán)境保護方面，城市污水收集和排放管網沒有完全覆蓋城市建成區(qū);目前僅部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠已經建成，各類污水直接排入江、河、湖、庫現象仍然比較嚴重，湘江長沙段水中糞大腸菌群數超標嚴重。可以看出，環(huán)境污染問題仍然是未來長沙市社會經濟能否實現可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。長久的歷史積淀形成的生態(tài)環(huán)境問題，固然是多要素復雜耦合作用的結果，但與長沙市沒有制定環(huán)境保護底線、城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的長期缺位、環(huán)境保護滯后于經濟發(fā)展是有直接關系的。長沙市自2007年被批準為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)(發(fā)改經體［2007］3428 號)以來，已經堅定不移地要建設“兩型社會”，新形勢下，積極落實科學發(fā)展觀，維護和保障生態(tài)環(huán)境安全，亟需盡快開展城市環(huán)境保護總體規(guī)劃，建立長期的環(huán)境污染底線。

4.2 和諧社會和生態(tài)文明建設要求開展城市環(huán)境總規(guī)編制

人與自然和諧共生以及人與人之間的和諧相處是和諧社會的本質要求，也是生態(tài)文明建設的重要內涵。在當前城市快速擴張的情況下，生態(tài)環(huán)境紅線及環(huán)境承載力等相關環(huán)境紅線沒有強制性規(guī)范，往往導致城市無序擴張，城市環(huán)境持續(xù)破壞，而城市環(huán)境保護總是基于環(huán)境破壞后的保護，沒有從源頭上遏制環(huán)境污染問題。通過城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的編制工作，明確環(huán)境紅線、界定城市發(fā)展的環(huán)境污染底線，來指導城市可持續(xù)發(fā)展、合理布局城市產業(yè)結構，是實現人居環(huán)境安全，構建和諧社會和建設生態(tài)文明的有效措施。

5 城市環(huán)境保護總體規(guī)劃與其他規(guī)劃及相關制度的相互關系

5.1 與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關系

城市環(huán)境保護規(guī)劃將點源治理、區(qū)域治理和宏觀控制相結合，突出了生態(tài)安全體系建設，力求與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃對城市的快速發(fā)展起到同等的指導作用，探索實現城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市環(huán)境保護總體規(guī)劃協調統一的規(guī)劃體系。并且其在指導環(huán)保專項規(guī)劃、治理規(guī)劃的綱領，城市生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃對下一層級的污染防治、生態(tài)保護、資源保護等專項規(guī)劃，將發(fā)揮宏觀引導、綜合統籌、指導約束的作用。

5.2 與環(huán)境功能區(qū)劃的關系

作為環(huán)境保護部的重要職能，環(huán)境功能區(qū)劃的編制和實施將是實現我國環(huán)境保護分類指導、分區(qū)控制，并進一步優(yōu)化國民經濟發(fā)展格局的重要手段。環(huán)境功能區(qū)劃是依據社會經濟發(fā)展需要和不同地區(qū)在環(huán)境結構、環(huán)境狀態(tài)和使用功能上的差異，對區(qū)域進行的合理劃定。其目的是基于區(qū)域空間的資源、環(huán)境承載能力，通過辨析面臨的環(huán)境問題和環(huán)境保護壓力，分區(qū)制定環(huán)境保護目標和明確環(huán)境保護相關政策措施。除了注重空間區(qū)域的自然特征和環(huán)境特征外，還充分考慮了社會經濟活動對生態(tài)系統的干擾和影響，是綜合了社會、經濟、環(huán)境3 個方面，集結構性與功能性為一體的區(qū)劃形式。

從環(huán)境功能區(qū)劃的目的來看，它是作為國內一種新的環(huán)境管理手段，為優(yōu)化社會經濟發(fā)展，并且在經濟發(fā)展的前端進行環(huán)境保護而提出的。與城市環(huán)境保護總體規(guī)劃一樣，其目的都是為了更好的指導區(qū)域環(huán)境保護，優(yōu)化區(qū)域經濟增長。然而，與城市環(huán)境保護總體規(guī)劃所不同的是，城市環(huán)境保護總體規(guī)劃是具體指導城市未來環(huán)境保護，切實提出未來城市發(fā)展具體的工業(yè)布局、產業(yè)布局;分析不同區(qū)域在不同環(huán)境功能區(qū)劃下，現有剩余環(huán)境資源(生態(tài)承載、環(huán)境容量等)，對未來提出進一步發(fā)展部署，從而與環(huán)境功能區(qū)劃、主體功能區(qū)劃相協調和一致的具體方案。因此，環(huán)境功能區(qū)劃應是城市環(huán)境保護總體規(guī)劃編制的基本依據，是城市環(huán)境保護總體規(guī)劃具體編制的基礎，城市環(huán)境保護總體規(guī)劃在編制過程中，應具體按環(huán)境功能區(qū)劃的要求，分區(qū)域對城市未來發(fā)展提出環(huán)境保護的目標，制定相關措施，保障城市未來經濟又好又快的發(fā)展。

5.3 與規(guī)劃環(huán)評的關系

規(guī)劃環(huán)評是指將環(huán)境因素置于重大宏觀經濟決策鏈的前端，通過對環(huán)境資源承載能力的分析，對各類重大開發(fā)、生產力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達到在開發(fā)建設活動源頭預防環(huán)境問題的目的。規(guī)劃環(huán)境影響評價的主要適用于兩大層次兩大類:

(1)國務院有關部門、設區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關部門;其組織編制的下述兩大類的規(guī)劃應進行規(guī)劃環(huán)境影響評價。(A)土地利用的有關規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設、開發(fā)利用規(guī)劃，應當在規(guī)劃編制過程中組織進行環(huán)境影響評價，編寫該規(guī)劃有關環(huán)境影響的篇章或者說明，并作為規(guī)劃草案的組成部分一并報送規(guī)劃審批機關。(B)專項規(guī)劃(如工業(yè)、農業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發(fā)的有關專項規(guī)劃)，應在專項規(guī)劃草案上報審批前，組織進行環(huán)境影響評價，并向審批該專項規(guī)劃的機關提出環(huán)境影響報告書。

(2)省、自治區(qū)、直轄市人民政府;可據本地實際情況，要求對本轄區(qū)縣級人民政府編制的規(guī)劃進行環(huán)境影響評價。

從規(guī)劃環(huán)評的定義和范圍來看，規(guī)劃環(huán)評主要是對區(qū)域、城市經濟發(fā)展的重大項目進行環(huán)境影響評價，并沒有從根本上約束城市的資源總量、污染警戒線、生態(tài)安全線等;沒有約束過度開發(fā)、無序建設，在特定區(qū)域、特定環(huán)境、特定范圍，禁止人為破壞活動，嚴格設定生態(tài)紅線。從這一點上理解，規(guī)劃環(huán)評只是對規(guī)劃的環(huán)境影響進行具體分析，而沒有給出城市發(fā)展的整體約束。這也是規(guī)劃環(huán)評與城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的最大區(qū)別。

6 城市環(huán)境保護總體規(guī)劃需關注的主要內容

基于以往城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃對城市未來發(fā)展環(huán)境保護方面關注的不足，城市環(huán)境保護總體規(guī)劃應結合某一城市經濟發(fā)展的主要方向、可持續(xù)發(fā)展的目標，重點針對城市未來發(fā)展中可能出現的大氣、水、噪聲、土壤、固廢等污染問題進行規(guī)劃。詳細分析未來城市發(fā)展的產業(yè)結構布局可能導致的環(huán)境問題，基于環(huán)境要素對城市發(fā)展可能產生的環(huán)境影響進行預測，最后按環(huán)境要素進行科學規(guī)劃。具體來說城市環(huán)境保護規(guī)劃應著重關注以下幾方面問題。

6.1 關注不同區(qū)域間大氣污染物排放引起的空氣污染問題

在大氣環(huán)境保護方面，根據城市的大氣環(huán)境特征、大氣的流場、空氣質量標準劃分城市的大氣環(huán)境敏感區(qū)域，制定具有可操作性與可行性的規(guī)劃目標。城市環(huán)境保護總體規(guī)劃需打破現有就規(guī)劃區(qū)域的大氣污染物排放，分析城市空氣污染問題，從而進行未來城市大氣環(huán)境保護規(guī)劃專題的方式。采用中觀尺度的區(qū)域大氣污染物擴散系統分析方式，詳細的分析周邊地區(qū)污染物排放對城市大氣環(huán)境造成的影響，從而確定所規(guī)劃城市的大氣污染物排放容量，繼而利用污染物減排與空氣質量響應模型，從區(qū)域層面模擬城市污染物減排對緩解城市大氣污染的效果，最后確定城市未來的污染物減排量。

6.2 關注不同流域控制單元下水環(huán)境保護問題

在水環(huán)境保護方面，結合城市水環(huán)境功能區(qū)劃制定未來城市水污染物減排的路徑及水污染防治的目標。城市環(huán)境保護總體規(guī)劃按照劃分流域控制單元的思路，將城市區(qū)域范圍內的所有河流，根據污染物排放現狀，劃分為許多不同的流域污染控制單元，利用水質模擬模型，模擬水污染物排放總量跟環(huán)境質量的響應關系，從各個污染物控制單元出發(fā)，由點到面的建立污染物排放對水體產生的影響關系，分析污染物傳輸、貢獻及控制單元對污染物排放的敏感度，建立城市流域污染分區(qū)防治體系。

6.3 關注生態(tài)環(huán)境紅線問題

在水環(huán)境保護方面，結合城市生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、反規(guī)劃理論等，制定城市未來的生態(tài)環(huán)境保護目標。城市環(huán)境保護總體規(guī)劃按照生態(tài)分級管理體系，即制定生態(tài)紅線，控制城市蔓延擴張。對于法定的禁止開發(fā)區(qū)域、具有重要或特殊服務功能的區(qū)域，劃定生態(tài)紅線，實施嚴格管控;對于沒有納入生態(tài)紅線但對城市或區(qū)域生態(tài)安全具有重要影響的區(qū)域，如河口海岸濕地、重要區(qū)域生態(tài)節(jié)點等，納入生態(tài)安全警戒線，謹慎開發(fā);其他區(qū)域生態(tài)用地、城市綠地系統、綠色開敞空間等劃定生態(tài)控制線，實施保護。

6.4 關注城市未來發(fā)展的環(huán)境風險防范問題

辨析區(qū)域環(huán)境影響與污染物傳輸模式，識別城市建設與產業(yè)發(fā)展的環(huán)境風險，積極主動防范區(qū)域性環(huán)境事件和城市內部突發(fā)性環(huán)境事件識別城市當前和未來主要環(huán)境風險源及影響區(qū)域，劃分環(huán)境風險控制區(qū)(線)。識別城市當前及未來主要敏感受體或重要目標，劃分環(huán)境風險境界區(qū)(線)。識別“棕色地塊”。在城市規(guī)劃中，將高風險區(qū)納入不宜建設區(qū);另一方面，減少風險源或者強化環(huán)境風險控制，降低環(huán)境風險影響區(qū)。

7 結 論

通過本文的分析，本文得出以下結論:

(1)在當前環(huán)保部門大力推行城市環(huán)境保護規(guī)劃的現實背景，和長沙市目前的經濟發(fā)展水平下，在長沙市推行城市環(huán)境保護規(guī)劃試點是可行的;其次推行該規(guī)劃是長沙市兩型社會建設、和諧社會建設及生態(tài)文明建設的具體需求，因此是必要的。

(2)城市環(huán)境保護總體規(guī)劃應當與城市發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃平級，相互依存，相互制約，相互協調;并且其編制的基本依據為環(huán)境功能區(qū)劃、主體功能區(qū)劃;規(guī)劃環(huán)評與城市環(huán)境保護總體規(guī)劃的最大區(qū)別在于，規(guī)劃環(huán)評只是對規(guī)劃的環(huán)境影響進行具體分析，而沒有給出城市發(fā)展的整體約束。

(3)未來長沙市開展城市環(huán)境保護總體規(guī)劃，應當注重不同區(qū)域間大氣污染物排放引起的空氣污染問題;不同流域污染控制單元下水環(huán)境保護問題;生態(tài)紅線的制定;環(huán)境風險防范問題。即規(guī)劃應該較為細致的問題城市發(fā)展中的環(huán)境保護問題，這樣才能為其他規(guī)劃提供參考，才能引導城市空間布局。

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