基于CIPP模式改進我國艾滋病防治績效評價體系

于宗富，張 朝

(山東理工大學馬克思主義學院，山東淄博255049)

科學評價一項工作有利于工作創新，有利于工作規范化，有利于改進機構自身管理，有利于建立公平的競爭機制，有利于資源的合理有效配置，可以為政府和有關部門制定政策提供參考。[1]32-34科學評價我國艾滋病防治工作的績效，分析工作中存在的問題與不足，科學指導改進工作的方法，促進工作的科學化、有效化、規范化，是艾滋病防治工作的實施者、管理者都不容回避和亟待解決的問題。

一、問題提出

(一)背景

進入21世紀后，艾滋病呈現全球快速蔓延趨勢，2013年7月世界衛生組織(WHO)公布的全球十大死因排序中，艾滋病列第6位。我國政府高度重視艾滋病的防治工作，成立了國務院防治艾滋病工作委員會辦公室，制定了一系列文件，如《中國遏制與防治艾滋病行動計劃(2006～2010年)》(以下簡稱“防艾十一五”)，《中國遏制與防治艾滋病“十二五”行動計劃》(2011～2015)(以下簡稱“防艾十二五”)，《中國艾滋病防治督導與評估框架(試行)》(2007)(以下簡稱《框架》)，《中國艾滋病防治督導與評估框架使用手冊(試用)》(2008)(以下簡稱《手冊》)。聯合國倡導的“三個一”原則在中國已經全面實現，艾滋病的防治工作也取得了舉世矚目的成就。然而，隨著防艾工作的深入開展，如何使該項工作健康、可持續地發展，如何提高工作效率，如何提高有限資源的利用率，成為人們關心的重要問題，這些問題的解決與防艾工作績效評價是密不可分的，所以，對該項工作的績效評價逐漸成為一個研究的熱點。

(二)《框架》存在的問題

目前使用的《框架》由9個核心指標(H1-H9)和8個附加指標(F1-F8)構成，呂柯等人采用定性與定量相結合的方法對指標的應用適宜性進行了研究，他們發現，除了要修改一些指標內容(如H4、H5、H8、F1、F2)、調整一些指標位置(如F6、F7)外，還需要增加反歧視指標、經濟學評價指標、滿意度評價指標。[2]彪巍等人則對艾滋病防治績效的第三方評價作了探討，認為：“第三方評價是艾滋病防治績效評價正確價值取向的需要，是提高評價真實性與準確性的保證，是提升評價質量和水平的途徑。”[3]郭浩巖等人對艾滋病防治績效進行了經濟學評價研究，比較了四種方法(成本分析、成本—效果分析、成本—效用分析、成本—效益分析)的優缺點及其應用范圍，認為要根據不同問題而采取不同的方法。[4]

對一項工作進行績效評價，目的之一是為了證明該項工作的有效性，但這不是評價的最終目的。評價的最終目的是為了更好地開展工作，從而達到預期目標。根據艾滋病防治的目標，我們認為，“強調改進而不是證明(not to prove but to improve)”的“CIPP模式”可能更適用于艾滋病防治工作的評價。

二、CIPP評價模式簡介

1966年，美國俄亥俄州立大學教育評價中心的斯塔弗爾比姆(Stufflebeam D.L.)教授創立了CIPP評價模式。CIPP評價模式由背景評價(Context Evaluation)、輸入評價(Input Evaluation)、過程評價(Process Evaluation)、成果評價(Product Evaluation)四個部分組成，以四個部分的第一個英文字母組合起來命名。21世紀初，Stufflebeam進一步把成果評價分解為影響評價(Impact Evaluation)和有效性評價(Effectiveness Evaluation)，并新增了可持續性評價(Sustainability Evaluation)和可推廣性評價(Transportability Evaluation)兩個部分,[5]31-62這樣，CIPP評價模式就變成了七個組成部分。

Stufflebeam指出：“評價最重要的意圖不是為了證明，而是為了改進(The most important purpose of program evaluation is not to prove but to improve)。”[6]283該模式認為，評價就是為管理者、決策者提供有用信息的過程，評價者的任務就是收集、組織、分析和報告有用信息，從而更好地為教育服務。CIPP評價模式是對評價方案從形成、實施到結果的全面評價。與目標評價模式相比，它有三個鮮明的特點與優勢：以決策為導向，重視評價的改進功能，有機地整合了終結性評價、形成性評價、診斷性評價等多種評價。

三、CIPP與我國艾滋病防治評價

艾滋病防治工作涉及的范圍非常廣泛，我國的工作機制是政府組織領導、多部門各負其責、全社會共同參與，實施過程中需要多部門、民間組織、目標人群積極參與，因此對該項工作進行評價所要涉及的范圍也是非常寬泛的。凡是有利于預防、控制艾滋病的發生與流行的，凡是有利于保障和提高目標人群身心健康和生活質量的，都可以成為其內容和主題。

聯合國艾滋病規劃署(UNAIDS)2005年、2010年分別出版了聯合國大會艾滋病特別會議(UNGASS)報告——《監督“艾滋病承諾宣言”的落實：核心指標構建指南》(以下簡稱《指南》)，其最新版也將于2014年出版。我國也相應地制定了《框架》(2007)和《手冊》(2008)，如前所述，《框架》有一些需要改進的地方，特別是隨著2012年“防艾十二五”的發布，對《框架》進行修改已成為當務之急。鑒于CIPP評價模式有鮮明的特點和優勢，在對《框架》進行修改時可以借鑒。

(一)背景評價(Context Evaluation)

背景評價就是在特定的環境下評定其需要、問題、資源、機會。[6]286-287其主要作用是了解方案實施前的各種準備情況，以便于作出決策。

該環節主要回答的問題是：所需服務的背景情況如何；對方案預期的受益人作出界定并評定其需要，滿足這些需要可能遇到的問題和障礙是什么；確定可利用的資源和資助的最佳時機；評定該方案的適用性和清晰度。

1.需要：“需要”是指那些為實現目的所必需的有用的事物。[6]288-289艾滋病疫情、流行形勢每年都在發生著變化，產生著新的需要，比如，性傳播途徑所占比例逐年上升，尤其是男男同性性傳播比例上升明顯；抗病毒治療經過多年實踐，目前已經成為艾滋病防治工作的重點。[7]因此，防治計劃及評價指標也要相應調整，我們建議將《框架》的附加指標F6、F7調整為核心指標。

2.問題：“問題”是指那些在滿足需要時必須克服的障礙。[6]290-291開展艾滋病防治工作一定要解決“沒人做”、“不會做”、“不愿做”、“不真做”四大問題。

一方面，經過近二十年的發展，我國省、市、縣各級政府都設立了專門的艾滋病防治機構，形式上基本解決了“沒人做”的問題，但是呂柯等人的研究卻發現：“省縣兩級從事艾滋病防治工作的人員一半以上是兼職的，基層艾滋病防治人員在數量上嚴重不足。”[8]實際上目前很多縣、鄉沒有專職的艾滋病防治工作人員，在應付上級檢查時臨時由兼職人員拼湊。長期以來，他們的身份性質不明確、職稱評定無歸屬、薪酬待遇不穩定、發展空間無平臺，導致“不愿做”、“不真做”現象泛濫。

另一方面，順利地進行該項工作，要求必須具備相應的技能和能力，而胡虹等人的調查顯示：“我國省縣兩級，尤其是縣級普遍缺乏督導與評估培訓和基本技能，數據分析驗證、利用等技術能力不足，制定計劃、分析和解決問題等管理能力不足。”[9]這種情況致使他們“不會做”。

這些因素是在進行評價時必須要考慮的，建議增加人才隊伍建設、督導與評估培訓機制的指標作為附加指標。

3.資源：“資源”是指在本地可以獲得的專家和服務。[6]292-293進行艾滋病防治時，需要專家傳授專業化的知識、技術和督導，還需要有專門的經費支持。韓孟杰等人的調查顯示：“省級和縣級部門沒有專門的督導與評估人員，都沒有專門的督導和評估經費。”[10]這些因素制約著艾滋病防治工作的順利開展，要解決這些問題，仍然需要增加人才隊伍建設、督導與評估培訓機制兩個指標。

4.機會：“機會”是指滿足需要和解決相關問題的時機。[6]295-296隨著近二十年艾滋病防治工作的開展和實踐的探索，尤其是《框架》《手冊》試行五年多來，我國的艾滋病防治工作已經積累了寶貴的經驗，在此基礎上，“防艾十二五”的發布，將是該項工作的催化劑，我國的艾滋病防治工作面臨著更大的機會和機遇。

(二)輸入評價(Input Evaluation)

輸入評價的實質是對方案的可行性和有效性進行評價，即對完成方案目標所需的條件、資源以及各備選方案的優、缺點進行評價。[6]298-299輸入性評價的目的是努力形成一個最優方案，盡量創造良好的條件，保證該項工作的有效開展，避免失敗和浪費。

該環節主要回答以下問題：比較、選擇了哪些方案？選用該方案的理由是什么？放棄其他方案的原因是什么？該方案的合理性、可行性如何？目標實現的可能性有多大？自身情況是否和人力、物力、財力等相匹配，匹配程度如何？

胡虹等人的研究認為，《框架》能比較全面地反映我國2006～2007年艾滋病防治工作的進展和成效。[11]但我國的《框架》是2007年制定的，包括9個核心指標和8個附加指標，而UNAIDS最新的《指南》則是2010制定的，《指南》的核心指標為25個。僅從核心指標的數量來看，兩者相差懸殊，有必要對《框架》的指標進行調整。如，H8指標與2005年的《指南》中的相應指標一致，但2010版的《指南》則把該指標分解成了兩個獨立的核心指標，因此，我們建議把H8分解為兩個與《指南》一致的核心指標。

(三)過程評價(Process Evaluation)

過程評價是對方案實施過程進行連續地監督、記錄、檢查、反饋，以不斷調整和改進實施的過程。[6]301-303其目的是為決策者、方案制定者提供反饋信息，為修正方案提供指導，為評估方案提供有效信息，為方案留存、推廣提供詳盡的記錄。

該環節主要回答以下問題：實施過程中遇到的阻礙和問題是什么？這些問題和障礙是如何解決的？方案實施的程序及狀況如何？多大程度上達到了階段性目標？方案是否需要調整和改進,如何調整和改進？

應當指出，評價者不能僅僅是政府部門的領導者，還應包括艾滋病防治的實施者、目標受眾以及受益者，而且最為重要的是，要有第三方評價機構。為了保證評價的客觀性、公正性、科學性，使評價專業化、規范化、標準化，獨立于兩方之外的第三方評價機構的介入是非常必要的，我們建議增加第三方評價指標作為附加指標。

(四)影響評價(Impact Evaluation)

影響評價是指對方案影響目標受眾短期利益的程度給出評價。[5]43-44影響性評價注重的是評價對象績效的短期影響，是方案產生長期效果的基礎。

該環節主要回答以下問題：方案是否實現了預期目的？實現程度如何？受益者和實際服務對象是否一致？受眾的滿意度如何？哪些方面效果令人滿意，哪些方面需要改進？

艾滋病防治受眾的核心是HIV感染者，重點是高危人群，基礎是普通人群，也就是說，社會的每一位成員都是艾滋病防治的受眾。但人群不同，防治方案及重點也會不同。《框架》中有針對高危人群HIV年度感染率的核心指標，但對于其他人群則沒有，我們認為，應當參考《指南》，增加年度總人群感染HIV的比例指標為核心指標。

(五)有效性評價(Effectiveness Evaluation)

有效性評價是對方案實施成果的效用性進行評價，強調對受眾長久利益的影響。[5]47-48有效性評價強調的是評價對象績效的長期效益，是檢驗方案科學與否的重要指標。

該環節主要回答以下問題：方案實施后多大程度和范圍內形成了人人重視該項工作的氛圍？與其他同類方案相比，本方案的成效如何？對促進社會成員的身心健康成長，維護社會穩定，促進社會發展的長久影響如何？

艾滋病防治工作不是為了應對評比和檢查，而是為了提高感染者的生存、生活質量，降低高危人群的感染率，杜絕普通人群的感染，即“兩降一升”(降低艾滋病病死率，減少新發艾滋病病毒感染，提高艾滋病病毒感染者和病人的生存質量)。進行艾滋病防治，需要每個人的參與，只有消除歧視，團結一致，才能共同面對挑戰。因此，我們建議增加“兩降一升”及防歧視的指標為核心指標。

(六)可持續性評價(Sustainability Evaluation)

可持續性評價是指判定某一方案是否可以制度化地循環使用。[5]51-52可持續性是政府、公民，特別是方案的實施者、受益者、評價者共同關心的問題，以期不斷完善、改進，形成一套規范化、制度化的活動方案與保障機制。

本環節主要回答以下問題：該方案有哪些成功之處？未來是否可以持續地實施下去？哪些因素制約著方案的可持續性實施？該方案是否可以循環使用？如何修改完善，使之更好地持續性發揮影響和作用？

要使一項方案具有可持續性，一方面，需要有充足的、持續的經費投入，項目資金來源應該多樣化；另一方面，需要有經濟學評價，如成本分析、成本—效益分析、成本—效用分析、成本效果分析，對投入和產出進行量化，便于決策者進行綜合考慮，作出資源配置和優先決策，避免資源浪費。因此，我們建議增加相關的經濟學指標為核心指標。

《框架》中的H1、F1指標只給出了各省、市、縣政府艾滋病防治的年度專項經費絕對值，沒有參考當地的經濟發展水平，建議H1、F1按當地的經濟指標進行修改。另，F2指標只要求了社會團體和民間組織開展項目的數量，沒有質量要求，不能體現其參與和影響程度，建議F2指標增加質量要求。

(七)可推廣性評價(Transportability Evaluation)

可推廣性評價是指在可持續實施的前提下，某方案在何種程度上可以應用于其他地方。[5]55-56如果某方案在多次實踐中取得了良好的效益，就可以證明該方案是科學、有效的，值得大面積推廣。

此環節主要回答以下問題：其他國家、地區對該方案的態度如何？該方案的推廣程度如何？在該方案的關注者中，有多少潛在的采用者？其他國家和地區是否具有實施該方案的所需條件、資源？推廣的時候，需要進行哪些適當的調整？

一個好的艾滋病防治方案應該能適用于多個國家和地區，但要根據自身的特點有條件、有選擇、有變化地選用，不可僵化教條地全盤照搬。一個項目是否具有可推廣性，可以考察該防治項目國際獲獎情況，其他國家對該方案使用情況的滿意度評價等。因此，我們建議增加該項目的獲獎及滿意度指標為附加指標。

四、分析與討論

(一)適應國際、國內形勢變化，及時更新指標

對于艾滋病防治，聯合國提出了“千年目標”。UNGASS的《艾滋病承諾宣言》(2001)和《艾滋病政治宣言》(2006)是全球艾滋病防治工作的綱領性文件，UNAIDS的《指南》(2005、2010)則進一步明確了工作方向。實踐證明，《框架》《手冊》在艾滋病防治工作中的作用無可替代，“防艾十一五”已經完成，“防艾十二五”正在有條不紊地展開。但隨著時間的推移和工作的推進，新問題和新挑戰不斷出現，例如UNAIDS(2010)提出2011～2015年戰略是實現“零”戰略目標，即零新發感染、零艾滋病相關死亡、零歧視，提出到2015年要實現10大目標。[12]

我國的《框架》是基于UNAIDS的2005年《指南》構建的，而《指南》在2010年進行了修改，陳任等人對比了《指南》(2010)和《框架》，發現《指南》(2010)中有7個指標是《框架》所沒有的。[13]“零”戰略目標和10大目標中的一些目標(如“反歧視”)，在《框架》中沒有涉及。因此，根據國際、國內形勢變化，及時更新部分指標，已到了刻不容緩的時候。

(二)增加、調整部分指標，力求對防治工作全面評價

評價一項工作的目的不只是為了證明該項工作的效用，更重要的是為了尋找缺陷和漏洞，以便更好地開展工作。CIPP評價模式“強調改進而不是證明”，非常適合艾滋病的防治督導評價。我們在借鑒國內外相關研究的基礎上，依據世界和我國艾滋病防治的最新動向和進展，緊密結合《指南》(2010)，從CIPP評價模式的七個環節對《框架》的修改進行了探討。在背景評價環節，為了提高艾滋病防治人員的能力和素質，應增加人才隊伍建設、督導與評估培訓機制作為附加指標；為適應艾滋病疫情及流行形勢的變化，建議把原來的F6、F7調整為核心指標。在輸入評價環節，鑒于我國《框架》的指標與《指南》(2010)已經不匹配，建議把H8分解為兩個與《指南》(2010)一致的核心指標。在過程評價環節，為增加評價的科學性、公正性、客觀性，建議增加第三方評價指標為附加指標。在影響評價環節，為彌補指標的缺失，應增加年度總人群感染HIV的比例為核心指標。在有效性評價環節，為更好地與工作實際接軌，并與國際防治形勢一致，建議增加“兩降一升”及防歧視為核心指標。在可持續性評價環節，為達到資源最佳配置，建議增加相應的經濟學指標為核心指標，并建議修改H1、F1、F2中的經費指標。在可推廣性評價環節，為考察方案的推廣范圍，建議增加獲獎及滿意度指標為附加指標。

[1]邱均平，文庭孝，等.評價學：理論·方法·實踐[M].北京:科學出版社，2010.

[2]呂柯，陳任，胡志，等.《中國艾滋病防治督導與評估框架(試行)》指標的應用適宜性分析[J].中華疾病控制雜志，2011,(12).

[3]彪巍，胡志，秦俠，等.我國艾滋病防治績效第三方評價探討[J].醫學與社會，2013，(3).

[4]郭浩巖，孫江平.艾滋病防治措施的經濟學評價[J].中國艾滋病性病，2008，(5).

[5]Stufflebeam D.L.TheCIPPmodelforevaluation. Kellaghan T., Stufflebeam D. L.Internationalhandbookofeducationalevaluation. Dordrecht: Kluwer Academic, 2003.

[6]Stufflebeam, D. L., & Madaus, G. F., & Kellaghan, T.EvaluationModels:ViewpointsonEducationalandHumanServicesEvaluation(2nd ed.).Boston:Kluwer Academic Publishers, 2000.

[7]UNAIDS China.2012 China AIDS Response Progress Report[EB/OL]. http://www.unaids.org.cn/cn/index/Document_view.asp?id=775，2012-03-31.

[8]呂柯，石凱，韓孟杰，等.我國省縣兩級艾滋病防治督導與評估工作人員與工作現狀調查分析[J].中華疾病控制雜志，2010,(4).

[9]胡虹，石凱，韓孟杰，等.我國省縣兩級艾滋病防治人員督導與評估知識與需求的調查分析[J].中華疾病控制雜志，2010,(4).

[10]韓孟杰，石凱，胡虹，等.我國省縣兩級艾滋病防治督導與評估體系主要方面的調查與分析[J].中華疾病控制雜志，2010,(4).

[11]胡虹，呂柯，熊燃，等.利用《中國艾滋病防治督導與評估框架(試行)》指標評價中國艾滋病防治工作[J].中國艾滋病性病，2010,(3).

[12]陳任，秦俠，胡志，等.防治環境對《中國艾滋病防治督導與評估框架(試行)》指標體系影響的分析[J]實用預防醫學，2011,(11).

[13]UNAIDS. Getting to zero: 2011-2015 strategy Joint United Nations Programme on HIV/AIDS(UNAIDS)[EB/OL].http://www.unaids.org/en/media/unaids/contentassets/documents/unaidspublication/2010/jc2034_unaids_strategy_en.pdf.