關于加強我國大氣污染物減排政策建議

任洪巖 張 蕾 肖 紅

(環境保護部環境工程評估中心，北京 100012)

1 大氣污染物減排工作進展

1.1 總懸浮顆粒物污染得以緩解

上世紀70年代以來，我國70%以上的燃料是煤，大氣污染以煤煙型為主，空氣污染防治重點是消煙除塵。1987年，國務院環委會發布《城市煙塵控制區管理辦法》，重點強調控制煙塵。1996年，國務院發布《關于環境保護若干問題的決定》，提出“一控雙達標”，要求所有工業污染源排放污染物要達到國家或地方規定的標準工業粉塵排放達到標準，城市的環境空氣顆粒物濃度達到國家標準。實施綠色中國建設工程、防治治沙和退耕還林工程，使得長期肆虐北方沙塵污染得以緩解。近年來，各地禁煤區的建設和高污染燃料的限制和替代，使得煤煙型污染進入新階段，探索了煤炭總量控制。經過多年的努力，大顆粒物污染物得到一定控制。

1.2 二氧化硫總量控制實現突破

2002年，國務院批復《關于兩控區酸雨和二氧化硫污染防治十五計劃》，開始加強二氧化硫治理。2007年，國務院以《關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》，啟動二氧化硫總量控制，要求“十一五”期間投運脫硫機組3.55 億千瓦，形成削減二氧化硫能力590 萬噸。2010年，我國電力行業二氧化硫排放量從2005年的1350萬噸降低到926 萬噸，減排424 萬噸，下降約31.4%。火電二氧化硫占比從53%下降到42.4%。2011年，國務院辦公廳印發《“十二五”節能減排綜合性工作方案》，現役燃煤機組必須安裝脫硫設施，煙氣脫硫設施要按照規定取消煙氣旁路。將氮氧化物納入總量控制范圍，新建燃煤機組全部安裝脫硫脫硝設施。

1.3 機動車大氣污染防治穩步推進

新機動車排放控制不斷升級，從2000年開始國I 標準開始，經過十幾年，目前我國的機動車已達國V 排放標準水平。機動車排放碳氫化合物和一氧化碳等濃度標準下降70%，確保新機動車數量增量，但污染排放量下降。在用車環保標志管理體系建立，不達標車得到治理，黃標車淘汰速度加快，機動車排放污染物下降。車用燃油品質不斷提高，低硫化水平不斷加強，尤其是京V 汽油開啟清潔燃油時代。加油站油氣回收工程，使得VOCs排放得到控制，排放量下降90%以上。

1.4 健康風險污染物減排取得進步

2000年，國務院發布《關于淘汰含鉛汽油的通知》，實現我國車用汽油的無鉛化，全國每年減少1500 噸大氣鉛的排放，淘汰含鉛汽油不僅減輕了城市空氣污染，也為進一步控制汽車污染排放創造了條件，極大減少鉛對居民特別是兒童的健康影響。國務院批轉《關于加強重金屬污染防治工作的指導意見》，將涉有色冶煉企業的鉛等五種重金屬列為重點防控對象。2011年，國務院批復《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》，計劃到2015年，重點區域鉛等重金屬污染物的排放削減15%。

1.5 消耗臭氧層物質淘汰最為徹底

1999年，國務院批準《中國逐步淘汰消耗臭氧層物質國家方案》，提出分年度的淘汰目標和最終的淘汰目標，加速我國淘汰消耗臭氧層物質的進程。2010年，國務院頒布《消耗臭氧層物質管理條例》，并自2010年6月1日起施行。中國的貢獻及其的示范帶動作用，使得臭氧層保護公約成為迄今為止全球范圍內執行最好的一個國際環境公約。中國在汞公約的談判中體現出一個負責任發展中大國的形象，特別在2011年，環境保護部開展火電廠汞排放控制試點以來，大氣汞污染減排進入新階段。

2 大氣污染物減排工作存在的問題

2.1 總量控制制度急待擴展

二氧化硫總量控制在火電、鋼鐵等重點行業取得成效，但在二氧化硫排放很大的工業鍋爐、有色、化工、煉焦等行業總量控制力度不足，燃煤供暖爐、重油燃燒等行業企業的二氧化硫總量控制制度欠缺。氮氧化物總量控制剛起步，重點集中于火電行業，而排放量很大的水泥行業。機動車行業技術困難很大，需要嚴格實施總量控制的有毒有害氣體和重金屬污染物，其排放總量控制機制和制度體系尚沒有建立，污染物減排管理還不完善。

2.2 排放強度管理不夠完備

控制污染源排放強度的大氣排放標準的實施重視不夠，沒有系統出臺強化排放標準實施的意見，且缺乏排放標準實施效果的評估。《大氣污染排放綜合標準》中規定33 種大氣污染物的排放限值，但污染源排放達標情況不清楚。火電、鋼鐵、水泥、焦化、煤化工、化工等大氣污染防治重點行業，涉及大氣污染防治的62 個排放標準，規定的123 種大氣污染物的排放限值，實現排放達標的底數不清。地方污染排放標準沒有納入國家排放體系綜合考慮，沒有真正發揮其應有的先行先試的作用。企業排放標準尚處探索階段，企業積極主動開展減排，引導行業良性發展力度不夠。特別排放限值體系剛起步，執行效果有待提高。

2.3 無組織源排放量大面廣

城市和農村揚塵污染仍未得以根治，揚塵污染物減排沒有找到有效辦法，特別是總懸浮顆粒物從環境空氣質量標準中刪去后，加重沒有完成的揚塵污染的減排任務。揮發性有機物治理難度極大，石化行業油氣回收任務艱巨。餐飲企業的快速發展帶來的油煙管理疏松，油煙排放對空氣質量影響巨大。家具噴漆業、干洗業等新興行業有機物排放量底數不清，污染減排力度不夠，很多地方都沒有將之納入管理。秸稈焚燒治理力度不足，夏收和秋收期間很多地方四處焚燒。

2.4 污染空間布局很不合理

東部發達地區轉型仍未成功，減排壓力很大，同時西部減排壓力持續增大。重點區域和城市空氣污染減排力度大，但其他地區減排重視不足。農村污染減排沒有給予更多的重視，導致空氣污染從城市擴散到農村，加劇更大范圍的區域空氣污染。缺失差別化的減排政策，空氣質量不達標區沒有更嚴格的污染物排放標準和環境準入政策，對癥下藥的針對性措施缺失，導致不達標地區空氣質量長期不能達到標準，空氣質量達標地區也不能采取有力措施而持續改善。

2.5 環境安全意識有待提高

臭氧和PM2.5等二次污染問題不斷加重，灰霾、光化學煙霧等復合型大氣污染物問題日益突出，居民健康受影響的人數、范圍和頻次增多，發生污染光化學煙霧事件的可能一直存在。有毒氣體危害風險大，氯氣、氨氣、氟化物等有毒氣體風險防范、環境管理體系缺乏。有毒微量有機污染物二噁英、甲醛、多環芳烴、多氯聯苯等，環境防護距離等制度不健全。鉛、鎘等重金屬排放量仍然居高不下，2010年，我國火電汞的產生量達到257 噸以上，燃煤汞的排放約占全國大氣汞排放的一半左右。惡臭氣體排放標準執行狀況沒有納入管理范圍。農村居民冬季采暖帶來的一氧化碳危害，長期不受重視，風險事故不斷。

3 大氣污染物減排下一步的工作建議

3.1 實施質量重點污染物控制工程

一是控制區域重點污染物。根據京津冀、長三角、珠三角區域不同的空氣污染特征，將京津冀確定為二氧化硫控制區，長三角確定為氮氧化物控制區，珠三角為顆粒物控制區。《國家大氣污染防治行動計劃》劃定的十大城市群，所在省政府自行劃定重點污染物控制區，報環保部備案。

二是控制二次空氣污染物。控制城市空氣中PM2.5和臭氧濃度，降低灰霾發生頻次，減輕PM2.5污染強度。建立重點城市空氣質量不達標制度，率先實現顆粒物達標。控制空氣二次污染物形成，制定城市臭氧防治計劃，防止光化學煙霧事件。

三是嚴控城鄉煙塵和粉塵。實施農村改燃工程，提供生活燃氣等清潔能源供應，控制室內煙氣排放。農村消煙除塵，禁止原煤散燒，建立和擴大禁煤區的范圍。建立有效秸稈利用機制，出臺秸稈焚燒管理規定，根治農村秸稈焚燒。

3.2 加嚴行業特征污染物標準限值

一是出臺特別排放限值標準。突出控制工業行業特征污染物排放，國家制定火電、有色、鋼鐵、石化、化工、建材六大行業特別排放限值。在三大區域和113 個環境保護重點城市實施國家特別排放限值。空氣質量不達標的區域和城市，針對其特征污染物，出臺嚴于國家標準的地方特征污染物特別排放標準。鼓勵企業制定嚴于國家和地方的企業排放標準。

二是嚴格高污染燃料標準。修改高污染燃料的劃分標準，制定高污染燃料區管理規定。實施氣化中國工程，不斷增加天然氣和煤制天然氣的供應量，確保2020年全面實現居民生活和采暖煤改氣。嚴格控制非電煤炭消費總量，劃定并不斷擴大禁煤區，113 個重點城市應制定禁煤區規劃。

三是提前實施機動車標準。及早出臺機動車國VI排放標準，實現與歐美排放標準同步，鼓勵有條件的城市和企業提前實施國VI 標準。制定中國低排放標準，建立低排放汽車環境管理體系。制定并實施國家低硫車用燃油計劃，實現車用燃油低硫化，建立車用燃油的添加劑環保管理體系。

3.3 深化總量控制污染物三大行動

一是制定行業總量控制行動。在火電、有色、鋼鐵、石化、化工、建材六大行業，建立二氧化硫和氮氧化物排放行業總量，建立行業總量控制管理中心，及早建立控制煙塵、汞和二氧化碳行業總量，研究顆粒物和VOCS 的行業總量控制。實施六大工業行業二氧化硫和氮氧化物的等量置換，新增污染物排放總量從本行業產生，而不允許從其它行業產生。

二是實施集團總量控制行動。火電、有色和鋼鐵行業的集團公司制定二氧化硫和氮氧化物總量控制計劃，每年降低集團二氧化硫和氮氧化物污染物排放總量，提高集團公司環境準入門檻，支持集團和公司兼并重組，限制和逐步禁止污染重的小公司建設和發展。實施三大行業集團公司二氧化硫和氮氧化物的等量置換，新增企業污染物排放總量從本公司產生，而不允許從其它集團產生。

三是實施區域總量控制行動。確定三大區域、省和113 個環境保護重點城市的二氧化硫和氮氧化物排放總量，逐年減輕各區域影響污染。實施本地倍減計劃，二氧化硫和氮氧化物污染物新增量，實施污染物2 倍量置換減排，污染物減排量必須從本地區產生，不允許從區域外的其它地區調劑。

3.4 制定主要污染物倍量置換計劃

一是建立源清單管理制度。建立揮發性有機物和顆粒物兩大主要污染排放源清單管理體系，按照清單進行二氧化硫和氮氧化物的總量減排，建立國家、省、地三級源清單管理中心，出臺污染物源清單管理條例，建立源清單的國家基礎數據庫。

二是實施污染物倍減計劃。實施顆粒物和揮發性有機物的新增污染物排放量的倍減計劃，三大區域、十大城市群和113 個重點城市轄區內的污染物新增量，實施污染物2 倍量置換減排，東部和中部其它地方和城市實施污染物1.5 倍量置換減排，西部地區污染物等量置換減排。

三是出臺揚塵污染防治辦法。實施國家沙塵暴治理工程，強化退耕還林和沙漠化治理，強化北方生態保護和恢復。制定《城市揚塵污染防治辦法》，控制城市和農村揚塵污染，控制道路揚塵，治理建筑揚塵，減少城市裸露地面。

3.5 建立風險污染物最大可控體系

一是控制有毒有害氣體排放。建立我國環境空氣風險源排放控制體系，發布有毒有害氣體名錄，公布有毒有害源目錄，發布有害氣體污染防治條例，出臺“十三五”有毒有害氣體污染減排規劃，建立最大可控技術管理體系，關停高風險有毒有害氣體源。

二是嚴格控制重金屬排放。建立更加獨立的重金屬污染防治機構，重點控制鉛鋅、銅、錫等十種有色金屬冶煉企業，建立國家重金屬污染防治中心，減少鉛、汞、砷等重金屬排放量，構建我國重金屬最大可控技術體系來減少污染排放。

三是控制二噁英和臭氣體排放。控制鋼鐵行業二噁英排放，合理布局垃圾焚燒。制定醫藥企業和食品企業惡臭氣體排放標準，開展惡臭污染治理工程。

3.6 發布受控污染物協同控制方案

一是控制大氣汞排放。履行《關于汞的水俁公約》規定的義務，促進火電汞排放協同控制技術。總結火電汞排放控制試點經驗，制定火電行業汞排放技術指南，完善火電汞排放標準實施。

二是全面淘汰消耗臭氧層物質。認真履行《淘汰消耗臭氧層物質的國家方案》，及早全面實現消耗臭氧層物質的淘汰任務，建立消耗臭氧層物質替代物質名錄，開展消耗臭氧層物質的回收和銷毀，打擊消耗臭氧層物質的走私。

三是控制黑炭等溫室氣體。建立多污染物協同控制計劃，推廣二氧化碳捕集技術，促進利用現有污染控制技術對黑炭、二氧化碳、氨和甲烷等定量減排效應。

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