污水處理廠未來建造模式的選擇及其措施探討
——立足于財政、財務角度的分析

(1.中國人民大學商學院，北京 100872；2.中國-東盟環境保護合作中心，北京 100029)

近年來，我國逐步加大了對較大城市之外的城鎮*本文中，城鎮指包含設市城市、縣城和建制鎮在內，城市僅指設市城市。關于城市、縣城和建制鎮的提法同《全國城鎮污水處理及再生利用設施“十二五”建設規劃》中的提法一致。污水處理廠的投資力度。具體情況為，從2005年到2011年末，我國城市污水處理廠總量從792家增加到1841家，年均增長率為22%，而縣城污水處理廠數量從117家增至1287家，年均增長率為167%；從另一個角度看，我國城市污水處理廠的處理能力從5725萬噸/日增至1.12億/日，年均增長率為16%，而縣城污水處理廠的處理能力則從273萬噸/日增至到2297萬噸/日，年均增長率為124%*由《全國城鎮污水處理及再生利用設施“十一五”建設規劃》及住建部2008-2011年第四季度報告整理得出。。

我們還應看到的是，至2012年中期，我國已有97%的城市建有污水處理廠，并且每個城市污水處理廠的數量平均達到3家，基本實現了我國城市的全覆蓋；與此同時，雖然縣城污水處理廠的建造數量和處理能力增速遠高于城市污水處理廠，但截止到2012年6月末，全國尚有27%的縣城未建有污水處理廠，建制鎮的情況則更差。

我們聯系國家環境保護“十二五”規劃中“到2015年，全國基本實現所有縣和重點建制鎮具備污水處理能力”的要求可知，在未來的一段時間內，我國污水處理行業要經歷一場從城市到縣城、建制鎮的發展過程。不可否認，在這個期間，我國污水處理行業也應逐步實現從量變到質變、從粗放到集約的變化過程。

就上述情況而論，我們認為，為了更好地完成“十二五”規劃提出的有關縣城及建制鎮污水處理建設的目標，在污水處理廠的建造模式上，我國現階段應當建造以小型污水處理廠*根據我國《城市污水處理工程項目建設標準》的規定，設計規模>10萬噸/日的污水廠屬于大型污水廠，一般建在大城市，基建投資以億元計，年運營費用以千萬元計；設計規模為(1～10)萬噸/日的污水廠屬于中型污水廠，一般建于中、小城市和大城市的郊縣，基建投資幾千萬至上億元，年運營費用幾百萬到上千萬元；設計規模<1萬噸/日的污水廠屬于小型污水處理廠，一般建于小城鎮，基建投資幾百萬到上千萬，年運營費用幾十萬到上百萬。為主的、BOT方式且以上市公司子公司為主要形式的、有著具體中水和污泥用途的污水處理廠。本文主要對這種提法及其管理當局應當采取的相對措施進行分析，以求教于各位同仁。

1 以建造小型污水處理廠為主的原因分析

與大中型污水處理廠相比，小型污水處理廠有著如下主要特點：第一，占地面積小，在選址上可因地制宜；第二，與市政排水管網接口距離短甚至可直接利用現有排水管網，污水配套管網分布簡單，并且投資少、日常維護費用低；第三，相應處理工藝成熟、可靠性高，運行管理容易，運行成本較低；第四，由于減少了污水集中輸送，大大降低了污水輸送管網發生爆裂等意外所造成的損失和管網系統的環境風險。因此，在我國當前縣城、建制鎮由于排水管網等原因致使污水量并不充足的情況下，建造以小型規模為主的污水處理廠將成為我國現階段污水處理廠建造規模決策的一種理性和現實選擇。

我們先從地方財政的角度分析問題：污水處理廠的規模越大，很可能意味著其占地面積越大，與市政排水管網接口的距離更遠，污水配套管網規模更大且更復雜。這樣，在污水配套管網的投資成本近三倍于污水處理廠投資成本的情況下，由于管網費用等的開支，建造較大規模的污水處理廠會對地方財政形成較大的壓力。

我們再從污水處理廠財務角度來看：大型污水處理廠雖然能夠降低噸水投資成本，并通過攤薄污水處理廠運行成本中的固定成本部分來降低噸水處理成本；但小型污水處理廠則因其工藝穩定、維護費用低等優勢而更適于在污水處理量不大的縣城、建制鎮實施。這也應當是縣城級的污水處理廠變粗放經營為精細管理的前提條件之一。

2 主要采用BOT方式的原因分析

長期以來，政府撥款建造并由政府財政支撐運行的污水處理廠(大多以事業單位形式存在)一直是我國污水處理廠存在的主要方式。在此方式下，污水處理廠建造、運營所需的巨額資金，對我國地方政府財政形成了很大的壓力。

BOT方式下的污水處理廠將資金融通、固定資產購建以及專業技術服務購買通過BOT合同合理地結合于建設、運營和轉讓三個階段。與事業單位的污水處理廠相比，BOT方式下的污水處理廠由專營公司(主要是上市公司或其子公司)出資建造并運營，因此，可大大降低政府財政壓力；再就是，在BOT合同的約束下，專營公司承擔了與污水處理廠建造和運營的幾乎全部風險，其報酬則以BOT合同規定的方式按期支付，這樣的利益制約機制能夠保證污水處理廠的節約建造和順暢運行。

這樣，從收益角度和水資金循環理論來看：BOT合同的投資方將投資組建專營公司并由其建設、運營污水處理廠，投資方在整個BOT期間獲得污水處理的專業服務收入，以抵償其投資成本和運營費用，獲得項目投資收益；而BOT合同的另一方，即地方政府，則由特定單位(一般是自來水公司) 向用水者按標準收取污水處理費，然后通過地方財政轉移支付給投資方。這樣的契約安排有利于宏觀的財政與微觀的污水處理廠財務雙方密切結合、良性發展，促使財政、財務資金健康和有效運轉。

3 以上市公司子公司為主要形式的原因分析

污水處理廠提供的污水處理服務具有準公共產品的特點，污水處理廠的利益相關方涉及政府行政部門(住建、環保、財政、物價等)、投資方、管理層以及廣大排污者。從代理理論角度來講，這些利益相關方之間形成了多層次的代理關系，污水處理信息的不透明所造成的信息不對稱情況會形成逆向選擇和道德風險，產生嚴重的代理問題和代理沖突。從現階段實際情況來看，事業單位和非上市公司形式的污水處理廠均以保密和沒有對外公開披露義務為由拒絕對社會公眾(排污者)披露相關財務信息，形成此類污水處理廠的“信息黑箱”，致使污水處理廠的真實運行狀況和基本財務信息難以被利益相關者真正了解，這已經在事實上形成了阻礙我國污水處理行業良性發展的重大障礙。其結果是，事業單位的污水處理廠常常因經費虧欠而“哭窮”，地方財政的壓力不斷加大，污水處理收費直線上升。這樣的結果必然會導致相關決策的低效甚至無效，致使有限的污水處理資源無法得到合理配置。

但從另一方面來看，我國參與污水處理的18家水務類上市公司*分別是重慶水務，興蓉投資，中原環保，武漢控股，桑德環境，錢江水利，中山公用，南海發展，洪城水業，廣安愛眾，漳州發展，國中水務，力合股份，同方股份，大眾公用，首創股份，創業環保，碧水源。(截止2011年底)在這個方面則有著不同的表現，即整體的污水處理公司都處于盈利、且有著高于一般公司的盈利水平*2010年年報顯示，18家水務上市公司全部實現盈利，平均每股收益0.58元/股，平均凈資產收益率15.78%，平均銷售毛利率40.02%。；所有污水處理公司都全面揭示了收取污水處理費形成的收入、基本的運行成本及其形成利潤的具體數據資料*由于涉及多元化經營，筆者對我國18家水務類上市公司2011年報進行了分析，污水處理業務的營業毛利率平均為46.24%。。從實際效果來看，這樣的重要信息的公開披露機制確實有助于增強以污水處理成本為核心的污水處理信息的透明度，降低信息不對稱所導致的代理沖突問題。具體來說，這樣的信息披露機制有利于抑制并根除污水處理廠投資和運行中的各種貪腐問題；有利于行政部門的各種管理活動及公共產品投資決策的正確性；也有利于保障排污者對污水處理服務消費的知情權，從而提高其繳費積極性。因此，上市公司這種信息披露機制對于促進污水處理廠的公開、公平競爭和我國污水處理產業的健康發展應具有很重要的推動作用。

還有，我國在污水處理領域的上市公司一般都是本行業的排頭兵，在技術、資金，以及運營管理水平上都具有最強的實力。因此，以上市公司作為與地方政府相連的BOT合同的一方，以其子公司為主要形式來建立縣城、建制鎮的小型污水處理廠，應當是我國未來一段時期污水處理廠建設和運營的必經之路。

4 有著具體中水和污泥用途的原因分析

按照《“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》(以下簡稱污水處理“十二五”規劃)，“十二五”期初(2010年)與期末(2015年)相比，我國污水處理設施中水利用率城鎮要從不到10%提高到23%，城市的污泥無害化處置率要從不到2%達到5%。我國2010年末中水利用規模為1210萬噸/日，加上“十二五”期間新增的2676萬噸/日，在2015年末會形成3886萬噸/日的規模*以上數據來源于《污水處理“十二五”規劃》中的附件：“‘十二五’全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃”。。可以預計，單獨中水利用一項就彌補了污水處理成本的2/3，且能帶來的源水資源保護等巨大的社會效益。若將污泥利用價值鏈延伸到園林綠化、肥料等領域，則既可以獲得價值增值，又可以享受相關的稅收優惠。

5 相應的措施與對策分析

隨著污水處理廠建造、運行模式的變化，相關政府部門的職能也會發生巨大的變化，即實現從污水處理市場的參與者(“運動員”)到監管者(“裁判”)的身份轉變，完成其行政管理方式從過去的直接“技術監管”向“信息監管”方式的轉變。基于此，我們認為我國現階段相關管理部門應逐步協調并采取如下幾項措施：

5.1 建立上市公司、地方財政和環境管理部門密切協調的新的信息披露制度

在我國參與污水處理業務的18家上市公司中則幾乎沒有公司對反映污水處理業務的分部報表，也存在著明顯的技術信息與經濟信息脫節的情況；而財政、城管等部門的信息又存在著條塊分割、各自為陣、數出多門以及部門間信息不能共享的情況。

若能將這幾個方面的信息予以整合，即形成圍繞包含污水處理成本信息在內的上市公司財務、地方財政和環境監管信息，建立并形成緊密協調的信息披露制度，即能夠形成信息量充分、作用巨大的信息披露制度體系。

5.2 建立以污水處理成本為核心的污水處理價值鏈數據庫

如果建立新的信息披露制度體系是重要的，那么，做好這項重要工作的關鍵應是建立一個連貫、協調并且內在一致的污水處理價值鏈數據體系，亦即形成以污水處理成本為核心的、以污水處理利益鏈上重大利益相關者為主線的價值鏈數據庫。這樣一個數據庫的建立及運行，無論從環境保護工作、政府財政管理角度還是從污水處理廠有效運行的角度，都將是很有用處的。

5.3 通過信息公開推動廣大社會公眾環境保護責任的履行

社會公眾的關注度低，對其自身利益訴求的期望較低，對推動信息公開的參與度與要求不高，必然會導致處于信息優勢地位的主體(如政府職能部門和污水處理廠)較低的信息公開意愿；而較低的信息公開意愿導致最低程度的信息消極披露，反過來又會大大降低社會公眾對污水處理信息的關注和對環境保護責任的消極履行。因此，通過信息公開披露來推動社會公眾履行環境保護責任具有重要作用。

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