編制自然資源資產負債表的意義及探索

陳紅蕊 黃衛果

(1. 山東省審計科學研究所，濟南 250012;2 山東省東明縣農業局農廣校，東明 274500)

十八屆三中全會做出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，并指出，要探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。改革開放三十五年，中國經濟取得了舉世矚目的成就。但是不可否認的是，中國的環境和生態也遭到了極大的破壞。為了完善環境治理和生態修復制度，加強對領導干部的考核，首次提出了自然資源資產負債表這一新概念。在全面深化改革的新形勢下，這一概念的提出，有其重要的歷史意義和深遠的現實意義。

筆者從一個審計工作者的角度，談一些粗淺的認識和看法。即本文借助十八屆三中全會提出的探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計之勢，圍繞編制自然資源資產負債表的意義，對如何編制自然資產資源負債表進行了設想，倡議高度重視資源環境保護，維護經濟可持續發展，實現資源節約型、環境友好型社會。同時，本文認為，如何編制好自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，還需要一個研究和探索的過程，還有很長的路要走，因為世界上還沒有哪個國家有經驗可以借鑒。但可以借鑒綠色GDP 探索的經驗。以期為探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制提供政策參考。

1 編制自然資源資產負債表的意義

1.1 自然資源資產負債表的含義

提到自然資源資產負債表，首先想到的是資產負債表，這個表格對我們審計工作者來說非常熟悉。開展審計工作首先接觸到的就是許多的表格，如資產負債表、損益表、收入支出表等等。資產負債表也稱財務狀況表，反映企業(單位)在某一時點占有或使用的經濟資源和負擔的債務狀況，以及企業(單位)的償債能力和財務前景。資產負債表也是世界各國普遍使用的財務報表。

自然資源資產負債表應該是自然資源資產狀況表，表明一屆政府任期內發展經濟所耗用的自然資源資產、生態環境破壞程度的狀況，它包含資產量、消耗量、損害程度、結余量等各種項目的綜合列表。就是把自然資源資產進行量化，通過存量、消耗、結余(正或負)進行衡量，考核領導干部發展經濟對資源和生態環境的破壞狀況或修復程度。環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光認為:自然資源資產負債表就是財產有一個存量，有一個消耗量，自然資源把它開發出來，發展經濟、開發生活，但是自然資源那一部分有所減少，環境質量有所下降，生態系統有所退化，在一定限度內是可以承受的。

1.2 編制自然資源資產負債表有利于經濟發展

改革開放三十五年來，中國經濟發展突飛猛進，國民生產總值、總量都達到了空前的高度，但是由于忽視了資源環境的保護，導致我國環境的日益惡化。原來衡量一個地方的發展是以GDP 為導向，所以各地為了發展經濟，追求政績，不顧自然資源的浪費和生態環境的破壞。甚至引進了發達國家和地區嚴禁生產的污染嚴重的項目和產品，導致很多地區都是以犧牲環境為代價來換取經濟的增長。全國工商聯環境商會秘書長駱建華說，實際上過去30 多年，一直都是環境給發展讓步的。自然資源資產負債表的提出，為今后的發展經濟指明了方向。發展經濟，必須以合理利用自然資源資產，保護生態環境為前提。

編制自然資源資產負債表，更多是從經濟的角度，加強生態環境保護，類似于“綠色GDP”。“綠色GDP”是從傳統GDP 中減掉污染的損失，然后再扣除資源耗減成本和環境降級成本。

1.3 編制自然資源負債表有利于領導干部管理

長期以來，GDP 的增長率被作為評估地方官員政績的一項重要指標，造成一些干部不顧本地經濟發展實際和資源、環境的承受能力，大搞五花八門的形象工程、政績工程。邊污染邊治理，先污染后治理成了常態。很多政府官員在改革開放中，帶動了當地經濟的發展，成了改革的帶頭人，卻也成了環境的污染者、自然資源的極大浪費者。改革和完善干部考核評價制度，不以GDP來論英雄。編制自然資源資產負債表，不僅要對領導干部實行自然資源資產離任審計，而且要終身追究。

1.4 自然資源資產負債表的提出，是中國管理制度的創新，使中國自然資源資產由“管理”向“治理”邁出了堅實的一步

我國自然資源涉及面廣、地理范圍大，中央政府統籌兼顧，協調各地政府對資源環境進行管理，同時自然資源又涉及許多的利益主體，在GDP 的驅動下，利益主體之間進行著利益博弈，單靠政府管理很難解決環境問題。自然資源資產負債表把政績與生態保護掛鉤，資源環境由管理轉向治理。吻合于環境保護的大原則就是“誰開發誰保護，誰受益誰補償，誰污染誰治理，誰破壞誰修復”。

2 探索編制自然資源資產負債表

自然資源包含的領域廣、范圍大，不僅包括土地、森林、礦產，還有河流、湖泊和濕地等，有些資源能夠看得見，便于計算和統計，而有些資源深藏在地下，有些還具有很強的流動性，對這些資源進行數字化或價值化的統計難度較大。編制自然資源資產負債表，這可能是一個過程極其復雜、內容海量的工程，不像企業的資產負債表，那些是銀行存款、現金等企業的資產、那些是應付款、借入款等企業欠債，年初數、年末數，年終進行對比，贏了虧了一目了然。而自然資源環境的影響是一個長期的問題，有的可能需要幾年以后才能暴露出來，所以編制自然資源負債表不是一蹴而就，需要探索和實驗，就像當年研究綠色GDP 那樣，會遇到很多困難和問題，特別是數據的來源、采用的技術方法、核算的口徑等等。環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師王金南研究員說，編制自然資源資產負債表時，可以先注重實物量資產負債表核算，同時區分存量核算和增量核算。

2.1 啟動基礎性工作，從自然資源產權確定開始

習近平總書記在《決定》中強調指出，健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源產權制度。首先要對自然資源進行登記確認產權，然后明確權利責任，進行有效監管。不能既是自然資源資產的所有者、使用者，同時又是自然資源資產的監管者。對土地、礦藏、森林、草原等通過生產能產生價值，帶來經濟效益的純自然資源，把所有權、占有權、使用權和處置權賦予保護著和生產者;產權不好界定的生態系統和居住環境的環境資源，如空氣、水資源、污染物排放等，可以不考慮所有權，主要從占有權、使用權角度來確定。

2.2 建立統計核算體系

自然資源資產核算非常復雜，不是一下就能出臺一個計算公式或核算模式。首先涉及到如何對自然資源資產評價的問題，也就是如何計算它的價值。一是從自然資源資產存量進行核算，在記錄期內，核算自然資源資產數量的增減和質量好壞的變化。在資產實物量核算的基礎上，利用價值評估對自然資源資產的實物存量進行貨幣價值評估，反映自然資源資本總值。二是從自然資源資產提供的生態產品來核算。生態產品價值核算同樣以生態產品實物量核算為基礎，對有形生態產品和無形生態產品進行貨幣價值核算。三是把通過自然資源資產存量評估出的自然資源資本總值，與生態產品核算的價值相加得到了生態產品生產總值。

2.3 由淺入深，由易而難，建立綜合考核辦法

自然資源資產涵蓋土地、森林、礦產、河流、濕地、海洋等，有些核算起來是一個非常龐大的工程，但有些就簡單一些。如土地，每個地區都有土地面積，開發面積，并且國家也有土地使用紅線，有現成的數據，統計起來并不困難;又譬如森林，有多少林地面積，林業資產，這些好統計，也便于考核。關鍵是生態資源，核算起來就比較復雜，考核就比較難。國家可以出臺統一的核算、考核標準。目前我們可以行動起來，從簡單易行的單項考核開始，逐漸過渡到綜合考核。

3 高度重視自然資源資產負債表，加強生態環境保護

3.1 提高認識，形成共識

然資源資產負債表的提出，是一種制度創新。由各種項目的綜合列表組成的自然資源負債表，作為對領導干部考核的依據，將會成為一種制度選擇。為官一任，造福一方，片面追求GDP，不顧生態環境竭澤而漁式發展已經成為過去。看到了新一屆中央政府發展經濟，保護生態，實現經濟可持續發展的決心。對實現經濟可持續發展有了切實可行的探索性標準。

3.2 實事求是，科學合理制定細則

一個地區、一個部門、一個單位的負責人，要好好核算自己的家底，實事求是，科學合理布局發展經濟，保護資源的長遠規劃。自己有多少資源，創造的財富和效益能消耗多少資源，執政期滿還能留下多少資源，自然資源負債表是正的還是負的，每個“當家人”都要根據當地實際，謀劃自己的執政藍圖。

3.3 離任審計，責任終身追究

自然資源資產負債表這筆賬算好了，就能形成對官員的有效制約，官員在思想上重視了，就不會再放任有些企業的污染式發展。自然資源負債表絕不僅僅是一張簡單的表格，它是領導干部自然資源資產離任審計的基礎和依據。表格變化是正的，說明任期的自然資源資產是增值的，地方政府的生態政績是正的;反之就是破壞了生態文明，不能提拔重用，要摘“烏紗帽”。同時要關注新的自然資源資產質量上的變化，如空氣、水、土壤等資源環境質量變化。有的官員在任時對環境的惡劣影響短期沒有反應，隨著時間的推移，問題將一個一個顯現。離任審計，終生追究將成為損壞環境官員的終生夢魘。

4 思考與展望

自然資源資產負債表作為發展經濟、消耗自然資源的考量表，對建設和諧社會和公園式國家，實現經濟可持續發展具有里程碑作用。如何編制好自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，還需要一個研究和探索的過程，還有很長的路要走，因為世界上還沒有哪個國家有經驗可以借鑒。但我們可以借鑒綠色GDP 探索的經驗。況且，這幾年我們對資源環境的核算方面，作了一些探索和實驗。(1)中國森林資源核算完成了第一次試算，形成了中國第一份森林資源核算研究報告;(2)水資源核算取得了實質性研究進展，編制出中國第一份水資源核算研究報告;(3)針對環境污染的環境經濟核算在2006年第一次發布數據報告之后，每年都在繼續進行，并將研究范圍擴展到環境保護支出統計框架的開發方面。我們深信，有黨中央的堅強領導，有一大批有識之士的共同努力，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園的目標一定會實現。我們相信，資源節約型、環境友好型社會一定會早日實現。

［1］夏光，解讀《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》. http://politics.people.com.cn.

［2］駱建華，解讀《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》. 中國環境報，2013，11，25.

［3］王金南，解讀《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》. 中國環境報，2013，11，25.

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