應對霧霾污染的法律思考

穆治霖

(全國人大環資委法案室/中國人民大學法學院，北京 100805)

近年來特別是最近一段時期以來，隨著我國經濟社會的快速發展，大氣污染物排放量居高不下，我國中東部地區連續發生多次大范圍霧霾天氣，給經濟社會發展和人民群眾生命健康帶來嚴重影響。如何有效應對霧霾，并且從源頭上減少霧霾的產生，已經成為我們必須重視和亟待解決的重大問題。

1 近期霧霾天氣特點分析

通過回顧與分析近期我國發生的霧霾天氣，可以看出具有以下幾個特點:

一是影響范圍廣。近期我國中東部大部分地區都出現霧霾天氣，北京、天津、河北、河南、山東、江蘇、安徽以及湖北、江西等部分地區能見度不足1000 米，局部地區能見度不足200 米，這些地區的空氣質量指數達到重度或者嚴重污染的級別。環保部利用衛星遙感監測表明，霧霾污染帶貫穿我國中東部，污染面積已超過130 萬平方公里。①環保部專家解讀: “如何測算出130 萬平方公里灰霾面積”http: //www.baotou.gov.cn/html/gnyw/2013－01/2013－01－31－9－38－54－33.html

二是持續時間長。據中國氣象局有關數據，入冬以來，我國中東部大部地區霧霾日數普遍在5 天以上，河北南部、北京、山西東部、山東、河南、安徽、江蘇、上海、浙江、福建、湖北、湖南、江西大部、廣東西部、廣西東部及四川和云南局部等地有10～20 天，其中江蘇大部在20 天以上。相比往年同期，北京、天津、安徽大部、上海等地偏多3～8 天，山東北部、安徽東北部、江蘇大部、浙江北部及廣東南部偏多超過8 天。華北南部及江蘇中部、四川東部、重慶西南部、貴州西部等地有8～15 天能見度不足1000 米，河北南部、山東西北部、四川東部等地部分地區有5～12 天能見度不足500 米。②中國氣象局: “入冬以來三大原因致霧霾天氣頻發”http: //news.cntv.cn/2013/02/13/ARTI1360768969358459.shtml以北京為例，2013年1月的31 天中，霧霾天氣竟多達24 天。

三是危害強度大。近期多地霧霾造成空氣持續重污染甚至極重污染，部分地區PM2.5監測數據一度達到900微克以上，北京、西安、鄭州等城市發布最高級別的霾橙色預警。霧霾的危害主要體現在:一是影響交通安全。霧霾天氣不僅給各地航班正常起降帶來不利影響，還導致高速公路發生多起嚴重交通事故;二是危害人體健康。中國工程院院士、廣州呼吸疾病研究所所長鐘南山指出，“陰霾天氣比香煙更易致癌。”③“陰霾天氣比香煙更易致癌”，http: //www.xywy.com/zy/fk/zyza/720861.html霧霾組成成分中的氣溶膠粒子能直接進入并粘附在人體上下呼吸道和肺葉中，引起鼻炎、支氣管炎等病癥，長期處于這種環境還會誘發肺癌。除了癌癥，霧霾天還是心臟殺手。陰霾天中的顆粒污染物不僅會引發心肌梗死，還會造成心肌缺血或損傷。霧霾能吸附大量有毒害的酸、堿、鹽、胺、酚、病原微生物等物質，形成非常大的霧核，極易被人吸收。這些有害物質會刺激人體的敏感部位，容易誘發或加重氣管炎、咽喉炎、結膜炎等一些過敏性病癥。根據學術機構的統計研究，2011年的霧霾天氣和重度污染，僅北京、上海、廣州和西安四城市因此死亡之人數就超過8500 人。④“PM2.5危害評估: 4 個城市8000 余人或因污染早死”http: //env.people.com.cn/n/2012/1219/c1010－19943757.html

2 霧霾成因分析

2.1 何為霧霾

霧霾是霧和霾的組合詞。但霧和霾是有區別的。霧是由大量懸浮在近地面空氣中的微小水滴或冰晶組成的氣溶膠系統，多出現于秋冬季節，是近地面層空氣中水汽凝結(或凝華)的產物。霧的存在會降低空氣透明度，使能見度惡化;而霾是由空氣中的灰塵、硫酸、硝酸、有機碳氫化合物等粒子組成的。它也能使大氣混濁，視野模糊并導致能見度惡化。一般相對濕度小于80%時的大氣混濁視野模糊導致的能見度惡化是霾造成的，相對濕度大于90%時的大氣混濁視野模糊導致的能見度惡化是霧造成的，相對濕度介于80%～90%之間時的大氣混濁視野模糊導致的能見度惡化是霾和霧的混合物共同造成的，但其主要成分是霾。

二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物這三項是霧霾主要組成。它們與霧氣結合在一起，讓天空瞬間變灰。顆粒物的英文縮寫為PM，包括PM10和PM2.5，PM10即直徑小于10 微米的污染物顆粒，而PM2.5即直徑小于2.5 微米的污染物顆粒。造成霧霾天氣污染的罪魁禍首主要是PM2.5，PM2.5本身既是一種污染物，又是重金屬、多環芳烴等有毒物質的載體，給人體健康帶來嚴重危害。研究表明，PM2.5組成十分復雜，是各種各樣固體細顆粒和液滴的“大雜燴”，化學成分高達上百種。⑤“PM2.5組成成分有哪些”，《中國環境報》2013年2月19日第8 版既有燃煤、機動車、揚塵直接排放的細顆粒物，也有空氣中二氧化硫、氮氧化物和揮發性有機物，和經過復雜的化學反應轉化生成的二次細顆粒。

2.2 形成霧霾天氣的主要原因

2.2.1 近期霧霾天氣的直接原因分析

霧霾天氣形成原因非常復雜，綜合分析各方面因素，形成霧霾天氣特別是近期大規模霧霾天的原因主要有以下三點:

一是極端不利的氣象條件是近期霧霾天氣的直接誘因。近日，我國中東部大氣整體處于靜穩狀態，濕度接近飽和，各類污染源排放的污染物難以擴散，在空氣中持續積累，導致空氣中的污染物濃度水平不斷升高。

二是污染物排放大是形成霧霾天氣的主要原因。機動車、燃煤、工業污染和揚塵是大氣污染的主要來源，在大城市中體現更為明顯。以北京為例，2012年，全市常住人口超過2000 萬人，機動車保有量已達520 萬輛，汽柴油消費總量達到630 萬噸，全市建筑施工面積仍高達1.8 億平方米，這些使得污染物排放總量居高不下。⑥“北京官方分析霧霾天氣成因: 汽車太多成主要污染源”，http: //www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201301/29/t20130129_ 24076117.shtml

三是周邊地區污染物相互傳輸，區域間復合型大氣污染突出是形成霧霾天氣的重要原因。受大氣環流及大氣化學的雙重作用，城市間大氣污染相互影響明顯，相鄰城市間污染傳輸影響極為突出。近日，我國的華北、華中、華東、東北南部等地區普遍為霧霾天氣，空氣污染嚴重。如北京市周邊石家莊、保定、邢臺等多個城市空氣質量也達到6 級嚴重污染，其中石家莊空氣質量指數達到500 最高上限。與本地排放的污染物疊加，進一步加重污染水平。

另據中國青年報最新報道，中國科學院近日公布了該院“大氣灰霾追因與控制”專項組的最新研究結果，研究認為，最近的強霧霾事件，是異常天氣形勢造成中東部大氣穩定、人為污染排放、浮塵和豐富水汽共同作用的結果，是一次自然因素和人為因素共同作用的事件。人類污染物排放是造成霧霾天氣的內因，霧霾是“人為粗放式排放和自然生態被破壞的直接后果”。⑦“北京霧霾檢出危險有機化合物”，http: //article.cyol.com/edu/content/2013－02/17/content_ 7879994.htm

2.2.2 導致霧霾天氣的根本原因分析

不難看出，以上三點原因中，大氣污染物排放量巨大是最主要的因素。究其根本，我國長期快速發展積累的一系列問題與矛盾不容忽視，主要體現在:

一是經濟發展方式粗放。2011年，我國GDP 占全球的10.48%，然而卻消耗了世界60%的水泥、49%的鋼鐵和20.3%的能源，而這些“兩高一資”行業又大多集中在東部地區。粗放的經濟發展方式、不盡合理的產業布局，產生了大量的大氣污染排放。加快轉變經濟發展方式，優化產業布局任重而道遠。

二是能源結構不合理。燃煤排放仍是造成大氣污染的最主要原因。長期以來，煤炭在我國能源消費中的比重為70%左右，清潔能源比重偏低。2011年，我國煤炭消耗量超35 億噸，產生的大量污染物對大氣環境造成巨大壓力。

三是機動車污染日益突出。2012年，1 億輛機動車排放的氮氧化物占全國排放總量的1/4 左右。機動車污染排放，不僅是造成城市灰霾和光化學煙霧污染的重要原因，低空排放的細顆粒物還多為有毒有害物質，對人體健康危害極大。⑧“環保部副部長: 歐美30－50年才解決大氣污染問題”，http: //news.ifeng.com/mainland/special/kongqizhiliang/content－3/detail_ 2013_ 01/31/21821682_ 0.shtml

3 應對霧霾污染問題的法律思考

霧霾天氣發生后，各地紛紛采取應急措施積極應對。以北京為例，發布霧霾預警信息、啟動極重污染天氣應急方案、停駛30%公務用車、停產重污染企業、加快改造燃煤鍋爐、提高油品標準、鼓勵公交地鐵出行、禁止路邊燒烤、提倡少放鞭炮等，措施力度不可謂不大，決心不可謂不堅定。然而，這終究多是應對之策、權宜之計，并非治本之道。霧霾天氣其實只是大氣嚴重污染的表現，要從根本上解決霧霾問題，還是要從大氣污染防治入手，綜合運用法治手段加以解決。在這方面，有關發達國家經驗對我們具有借鑒意義。

3.1 發達國家治理經驗借鑒

英國:1952年12月5日至9日，由于天氣寒冷及無風，以煤煙為主的空氣污染導致英國倫敦形成厚重的霧霾，約4000 人因呼吸道疾病等原因死亡，10 萬人生病。這起事件被認為是英國歷史上最嚴重的空氣污染事件，直接推動1956年《英國清潔空氣法案》出臺。英國采取的主要措施包括:立法提高監測標準，改善空氣質量;科學規劃公共交通，減少道路上行駛的車輛;控制汽車尾氣、減少污染物排放;科學地建設城市綠化帶等。幾十年來，在清潔空氣法案的規范和約束下，倫敦一直堅持減少污染物排放量，花了半個世紀終于摘掉了霧都的帽子。

美國:1952年12月的一次光化學煙霧事件中，洛杉磯市65 歲以上的老人死亡400 多人。1955年9月，由于大氣污染和高溫，短短兩天之內，65 歲以上的老人又死亡400 余人。對此，1955年7月，美國國會通過了空氣質量管理控制條例。1963年國會通過更全面的空氣質量管理辦法，并根據不同地區的地形和氣象特點，制定不同的空氣參數指標。1997年，美國環保署根據《清潔空氣法》，設立了專門針對大氣PM2.5含量的標準。美國洛杉磯采取的主要措施包括:汽車全部安裝“行駛診斷系統”;增加停車費，鼓勵多人合乘一輛汽車;通過低息貸款和補貼，鼓勵人們嘗試使用清潔燃料的汽車等。從曾經的煙霧污染到如今的碧藍天空，洛杉磯已經基本打贏了這場“藍天保衛戰”。

日本:日本在工業化前期也曾經飽受污染之苦，60年代的東京就曾經是煙霧熏天。日本頒布全國性的大氣污染控制立法是1962年制定的《煤煙排放規制法》，這部法律吸收了地方政府基于排放標準實施的控制大氣污染的管理手段。1968年該部法律被廢止，制定的《大氣污染防治法》取而代之。《大氣污染防治法》之后經過多次修改，形成了現如今日本控制大氣污染的基本法律框架(主要針對工廠等固定污染源)。針對日益嚴重的移動污染源問題，日本于1992年制定了《關于機動車排放氮氧化物的特定地域總量削減等特別措置法》，這是為了控制機動車尾氣排放而制定的專項法律。

從英美日三國的經驗來看，完善立法、強化執法、運用法治手段綜合治理霧霾成為三國的共同選擇。

3.2 應對霧霾污染問題的法律路徑建議

如前所述，如果不從根本上減少污染物的產生，未來霧霾的侵擾只會越來越重。感性的冀望無法代替理性的研究和持久有效的措施。霧霾的產生是污染物長期積累的結果，要徹底解決必然也要靠長期不懈的努力。黨的十八大報告已經提出了依法治國的明確要求。“法治是治國理政的基本方式”，要“全面推進依法治國”，“完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法”，“實現國家各項工作法治化”。用法治的思維、法治的方式散霧驅霾，用法治保障蔚藍的天空，至關重要。要徹底解決霧霾污染問題，完善立法、嚴格執法和全社會共同參與是根本途徑。

3.2.1 完善立法，確保防治霧霾污染有法可依

首先，要盡快修改大氣污染防治法。作為最直接防治大氣污染的專項法律，大氣污染防治法自2000年至今十余年未修改，毋庸置疑，要加強霧霾防治，修改大氣污染防治法自然首當其沖。現行大氣污染防治法中對于燃煤污染和機動車排放污染雖有規定，但不夠完善。當務之急，應當在法律中建立大氣污染區域聯防聯控機制，增加要求地方大氣環境質量限期達標的規定，完善大氣污染物排放總量控制制度和排污許可證制度，健全機動車尾氣污染防治機制，明確信息發布制度，強化有毒有害物質控制等。特別是要強化法律責任，加大對違法行為的處罰力度。同時，也要加快國務院和有關地方配套法規規章的制定和修改。

其次，要抓緊制定核安全法。也許有人認為這兩者風馬牛不相及，實則不然。要從根本上減少大氣污染物的產生，必須改變我國目前以煤和傳統化石能源為主的不合理的能源消費結構，發展新能源和可再生能源等替代能源是必由之路。但是，由于技術水平、產業規模等制約因素所限，我國可再生能源所占能源消耗比例還很低，目前尚無法成為能源消費的主力軍。核能作為一種可靠的清潔能源，技術已經較為成熟，能源蘊藏量豐富，是我國發展所需的重要替代能源。然而，包括福島核事故在內的一系列核事故危機給人們敲響了警鐘。“安全第一”成為核電發展的首要前提，因此國家確定了“安全高效發展核電”的能源政策。在這樣的背景下，加快制定核安全法，使我國核電和核能利用規范有序發展成為不二選擇。

第三，要研究制定促進綠色低碳發展的法律。如前所述，傳統粗放的經濟發展方式是造成包括霧霾在內一系列污染產生和積累的根源。黨的十八大報告已經明確要求“著力推進綠色發展、低碳發展”，推進經濟結構戰略性調整，加快轉變經濟發展方式，優化產業結構，促進全面協調可持續發展，呼喚法治的力量與保障。另一方面，綠色低碳發展的實現不僅要靠產業結構和生產方式的調整，更需要消費模式和生活方式的轉變，這離不開每一位公民的積極參與和身體力行，對此通過立法加以全面系統規范十分必要。

第四，要研究修改城鄉規劃法。持續霧霾天氣從表面看是大氣污染問題，進一步看是能源結構和經濟發展方式問題，然而更深層來看，則是城鄉規劃布局甚至是城鎮化發展戰略問題。當前，北京、上海等城市常住人口已經超過兩千萬人，大量人口向我國一線大城市聚集的趨勢愈演愈烈，帶來包括環境污染在內的一系列問題。加強城鄉統籌規劃，構建科學合理的城市化格局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能，走新型城鎮化道路，需要在實踐不斷探索和完善的基礎上，適時修改城鄉規劃法。

第五，要完善突發事件應對法。對于霧霾的侵擾，無論我們多么重視，下多大力、花多少錢，空氣質量改善都不可能立竿見影、一蹴而就，霧霾天氣還會在相當長的時間內困擾我們的生活。既然躲不掉，如何減少霧霾天氣對人們的損害，就顯得極其迫切。為此，建議在突發事件應對法中增加有關應對霧霾天氣損害的專門規定。

3.2.2 嚴格執法，確保防治霧霾污染有法必依

法律制定得再好，不執行也是空話。近些年我國制定了不少關于生態環境保護的法律法規，但缺乏充分有效的執行。正如人們所說，如果既有的法律落到實處，霧霾天氣也不會嚴重到如此程度。法律執行打折扣，其根源在于片面的發展思路和畸形的發展模式。長期以來，一些地方政府在信奉“發展是硬道理”、 “發展是第一要務”的同時，實際上片面地把單純的GDP 增長等同為“發展”的主要任務，依然唯GDP 論英雄，環境保護讓位于經濟發展，而忽視了“科學發展”理應包涵諸如人文環境和諧幸福等其他內容。“先發展、后治理”模式的弊端已顯現，霧霾天氣等苦果已讓人們深受其害⑨清唱: “蔚藍天空需要法治”，《人民日報》民主政治周刊，2013年2月6日第19 版。

李克強總理曾明確指出:“積累的問題是一個長期過程，解決問題也需要一個長期過程，但我們必須有所作為!”轉變經濟發展方式，為環境保護執法撐腰，是各級政府的不二選擇。現有的環境保護法、節約能源法、可再生能源法、清潔生產促進法、循環經濟促進法、環境影響評價法等法律都從不同角度和層面對防治大氣污染和改善能源結構作出了規定，必須嚴格執法，使之與大氣污染防治法和其他新興立法一道，為改善我國大氣質量發揮合力。執法部門必須本著為法律負責、為社會負責、為子孫后代負責的態度，執法必嚴，違法必究。環保部門要依法深入推進實施《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，采取綜合措施治理PM2.5，確保重點區域空氣中PM2.5年均濃度逐年下降，達到既定標準。

3.2.3 鼓勵公眾參與，構建全社會共同參與防治霧霾的良好氛圍

防治霧霾，不僅僅是對政府部門的要求，還離不開每個人的環保意識和環保行動，需要全社會公眾積極參與，共同構建構建防治霧霾的良好氛圍。正如李克強總理強調空氣污染治理，“需要樹立全民意識，需要全民參與，共同治理”。應當看到，霧霾誘因包括燃煤污染、機動車排放、工業污染等，企業和公民，同樣責無旁貸。建議完善法律和地方性法規中有關公眾參與的規定，呼吁綠色出行、提倡少放鞭炮、鼓勵植樹種草、倡導理性消費、禁止露天焚燒、自覺節能減排等，使每個人都能從點滴入手、從自我做起，力所能及地為改善生態環境做出貢獻。

［1］全國人大環資委辦公室. 中華人民共和國環境與資源保護法律匯編［J］.2008.

［2］國務院法制辦. 中華人民共和國法律法規全書2011年版［J］. 北京:中國法制出版社，2011.

［3］綠色和平，北京大學公共衛生學院. 危險的呼吸—PM2.5的健康危害和經濟損失評估研究報告［R］.2012.

［4］環境保護部. 環境空氣質量標準(GB 3095－2012)［D］.2012.

［5］北京市法制辦. 北京市大氣污染防治條例(草案送審稿)［J］.2013.