重金屬污染防治立法論綱

張建偉 魏金春2

(1. 河南大學環境與民商法研究所，鄭州 475000;2. 河南省環境保護廳政策法規處處長，鄭州 450000)

1 重金屬污染防治立法的必要性

1.1 重金屬污染日趨嚴重

當前我國重金屬污染日趨嚴重，正在經歷著從工業向農業轉移、從城市向農村轉移、從地表向地下轉移、從上游向下游轉移、從水土污染向食品污染轉移，由逐步積累的污染進入突發性、區域性、連鎖性的爆發階段。重金屬污染已成為嚴重損害群眾健康的突出環境問題，并在某種程度上影響了社會穩定，這是重金屬污染防治立法的客觀基礎。根據環境保護部、農業部和國家統計局2010年聯合發布的《第一次全國污染源普查公報》:2007年度全國廢水中鉛、汞、鎘、鉻、砷等5 種重金屬產生量為2.54 萬噸，排放量近9000 噸;大氣中上述5 種重金屬污染物排放量約9500 噸;列入國家危險廢物名錄中含上述5 種重金屬的危險廢物產生量為1690 萬噸。

1.2 現有環境立法應對不足

中國的環境立法起步于20 世紀70年代后期，經過三十多年的發展，目前已形成了較為完整的部門法體系，但現有環境立法在應對重金屬污染方面存在不足:

1.2.1 有關法律規定零亂分散

截至目前，現有環境立法尚未有針對重金屬污染的專門立法，有關的一些法律規定僅散見于《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環境保護法》和《固體廢棄物污染環境防治法》等法律文件中，零亂分散且缺乏系統性，無法為解決當前日趨嚴重的重金屬污染問題提供法律保障。

1.2.2 設計缺乏針對性

重金屬污染具有長期性、累積性、隱蔽性、潛伏性和不可逆性等特點，已有的法律規定缺乏對重金屬污染上述特點的針對性設計，如《大氣污染防治法》為了防治鉛污染，規定:“單位和個人應當按照國務院規定的期限，停止生產、進口、銷售含鉛汽油”(第三十四條)，這項規定雖解決了今后汽油使用過程中的鉛污染問題，但對此前已經造成的鉛泄漏引發的累積性污染卻沒有針對性的考慮。

1.2.3 可操作性不強

法律作為一種行為規范，必需明確具體才可以確保其實施，但現有的涉及重金屬污染防治的法律規定卻大多比較抽象，可操作性不強。如為了保護海洋免受重金屬的污染，《海洋環境保護法》規定了“嚴格控制向海域排放含有不易降解的有機物和重金屬的廢水”(第三十三條)，但對如何嚴格控制卻未做出明確具體的規定，從而使得該條款缺乏可操作性。

上述環境立法在應對重金屬污染方面存在不足的原因是多方面的，一是重金屬污染與大氣污染、水污染等顯性污染不同，其更多地表現為一種隱形污染，加之重金屬污染早期地域的分散性，故在相當長時期并未受到立法部門的重視，導致有關法律規定零亂分散，缺乏系統性;二是重金屬污染產生的機理、防治的技術手段與措施、監測預警等基礎研究一直較為薄弱，所以在已有的有關重金屬污染防治的法律規定中，設計缺乏針對性且可操作性不強。為此要采取措施以克服環境立法在應對重金屬污染方面存在的不足，其路徑首先可以考慮能否通過修訂現有的環境立法加以解決，由于重金屬污染涉及大氣、水、土壤等多方面，所以需要對《大氣污染防治法》、《水污染防治法》和《海洋環境保護法》等進行修訂，同時在目前研擬制定的《土壤污染防治法》中要明確體現對土壤重金屬污染的防治，但在現有的立法體制下同時啟動對上述法律的修訂和制定將是一個漫長的過程，而當前重金屬污染防治的迫切性已不容拖延;加之重金屬污染本身具有的廣源性和影響的復雜性，分散在相關環境立法中的重金屬污染防治法律規定將難以形成系統性的法律調控。基于此，有必要通過進行專門的重金屬污染防治立法來克服現有環境立法在應對重金屬污染方面存在的不足。

2 重金屬污染防治立法的可行性

立法除了要有必要性之外，還需具有可行性。一項立法雖有必要性，但如果立法條件尚不成熟，也不能進行。重金屬污染防治立法在具有必要性的同時，其立法條件也已充分:

2.1 政策條件具備

中國環境立法的一個突出特點是政策先行，進行相關立法首先需要政策條件具備。目前，重金屬污染防治已成為新時期我國環境保護工作的重點內容。2009年9月，全國重金屬污染防治工作會議在西安召開，正式啟動了全國重金屬污染防治工作;2009年11月，國務院辦公廳專門轉發了環境保護部等七部門《關于加強重金屬污染防治工作指導意見的通知》;2011年2月， 《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》得到國務院批復，成為第一個獲批的“十二五”專項規劃。

《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》為有效控制重金屬污染奠定了堅實基礎，其確立的總體目標是:到2015年，重點區域鉛、汞、鉻、鎘和類金屬砷等重金屬污染物的排放，比2007年削減15%，非重點區域的重點重金屬污染排放量不超過2007年的水平;進一步優化重金屬相關產業結構，解決一批損害群眾健康的突出問題，基本遏制住突發性重金屬污染事件高發態勢;建立起比較完善的重金屬污染防治體系、事故應急體系及環境與健康風險評估體系等三大監管體系，使重金屬污染得到有效控制。圍繞《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》，全國31 個省、自治區和直轄市現均已通過了本地區的重金屬污染防治規劃，此舉標志著中國的重金屬污染防治已從過去的“被動應付”轉變為“主動應對”，重金屬污染防治立法的政策條件已經具備。

2.2 技術條件成熟

重金屬污染防治立法的技術條件目前已經成熟，具體表現在:一是我國近年來開展了大量的重金屬污染防治研究及其工作實踐。科學工作者對重金屬污染的現狀、產生機理、歷史演變、預防及其修復治理措施等進行了深入研究，2006年7月原國家環境保護總局和國土資源部聯合啟動了全國土壤污染狀況調查，有關重金屬污染是其主要內容，中央預算在2010年和2011年兩個財政年度已拿出40 億元用來支持各地重金屬污染的治理;二是國內環境立法人才隊伍不斷發展壯大。經過三十多年的培養，目前國內已形成了一只高水平的環境立法專業人才隊伍，其來源組成包括立法機關、政府部門和高校科研單位，這為重金屬污染防治立法提供了堅強的人才支撐;三是域外的重金屬污染防治立法經驗。域外發達國家和地區如美國、日本、歐盟等重金屬污染立法起步較早，立法較為成熟完善，其經驗可以為我國重金屬污染防治立法加以吸收和借鑒。

2.3 社會條件充分

當前，重金屬污染防治立法的社會條件已經充分:首先，公眾對重金屬污染問題持續關注。近年來，連續發生的重金屬污染事件使公眾對其加強了聚焦，典型的如2009年陜西鉛污染事件，由于在鉛鋅冶煉過程中排放超標，造成當地兒童血鉛嚴重超標;2010年福建紫金礦業銅礦濕法廠污水廠滲漏，導致江水污染;2011年云南曲靖南盤江鉻渣污染，嚴重威脅當地群眾的生命安全;2012年廣西龍江河鎘污染事件，在國內歷次重金屬污染事件中是罕見的。環境立法離不開公眾的參與，重金屬污染問題事涉公眾的切身環境利益，公眾已經開始積極參與重金屬污染防治。其次，政府部門全面推進重金屬污染防治。從2012年開始，環境保護部將開展對各地重金屬污染防治規劃的考核，考核結果向社會公布，對考核不合格且問題突出的地區實施區域限批。另外，持續開展專項行動整治重點行業重金屬污染問題，實行“六個一律”、“雙否決”和整治情況全面公開。

3 重金屬污染防治立法的若干構想

重金屬污染防治立法兼具有必要性和可行性，其立法時機已經成熟，接下來要做的就是通過法定程序抓緊起草制定。作為專家建議稿，我們對重金屬污染防治立法的基本思路有如下構想:

3.1 立法定位——從管制到治理

中國的環境立法長期以來定位于管制法，其突出特征是重行政相對人的環境責任而輕政府的環境責任，但現實中在環境領域政府失靈和市場失靈并存，定位于管制法的環境立法無力解決環境領域中的政府失靈問題，其結果就是環境法的有效性不足，進而導致環境問題日趨嚴重。當前，中國嚴峻的重金屬污染問題從表面上看，是由于重金屬生產企業布局不合理、產業結構調整不到位等原因造成的，但究其根源則在于地方政府只重視發展經濟而無視環境保護。基于此，重金屬污染防治立法的定位應克服傳統的管制法定位，通過環境治理來解決重金屬污染防治領域的政府失靈問題，提升立法的實效性。為此，重金屬污染防治立法應定位于治理法，既要重視行政相對人的責任，更要強化政府的責任。

3.2 立法形式——條例先行

按照《立法法》的規定，適用于全國的立法形式有法律、行政法規和部門規章，三者中法律的效力級別最高，行政法規次之，部門規章最弱。其中，法律由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使立法權限，行政法規由國務院制定，部門規章由國務院各部委在本部門的權限范圍內制定。重金屬污染防治立法在立法形式的選擇上，理想的結果當然是法律，其效力級別高有利于重金屬污染防治工作的開展，但法律的制定條件嚴格且程序復雜，加之此前我國在重金屬污染防治立法領域基礎薄弱，還有與正在考慮制定的《土壤污染防治法》銜接問題，因此選擇法律作為重金屬污染立法的立法形式目前尚有較大難度;現實中最簡單的是選擇部門規章作為重金屬污染防治立法的立法形式，此前已有相關部門規章出臺如2012年6月工業和信息化部、環境保護部聯合發布的《鉛蓄電池行業準入條件》，但部門規章雖然制定簡便卻法律效力低，不能滿足當前防治重金屬污染的工作需要;綜合上述考慮，由國務院制定行政法規作為重金屬污染防治立法的立法形式較為恰當，可定名為《中華人民共和國重金屬污染防治條例》，其可以根據形勢需要，待條件成熟時再上升制定為法律。

3.3 指導思想——防治兼顧

重金屬污染防治立法的指導思想應是防治兼顧，預防與治理并重。作為持久性污染物，重金屬能在各種環境介質中遷移轉化，環境一旦受到重金屬污染就很難治理。目前，重金屬污染主要由采礦、廢氣排放、污水灌溉和使用重金屬制品等人為因素所致，而近年來隨著中國經濟的快速發展，礦山開采、金屬冶煉等涉及重金屬的生產活動越來越多并成為高危環境風險來源，由于缺乏有效的預防措施已引發了多起嚴重的重金屬污染事件。為此，基于風險防范原則，重金屬污染防治立法的指導思想必須把預防放在第一位，以最大程度減少重金屬污染的發生。但在重視預防的同時，重金屬污染防治立法的指導思想還應強調治理，原因在于:重金屬污染具有生物富集作用，其可以通過空氣、水和土壤進入生物鏈，最終會嚴重危害人體健康，而當前我國重金屬污染已非常嚴重，一些地區由于受到重金屬污染出現了“鎘”米、“鉛”米、“汞”米等，因此如不對已發生的重金屬污染進行治理，后果將非常嚴重。

3.4 制度安排——協同創新

重金屬污染防治立法在遵循已有環境法律制度的同時，還需在防治兼顧指導思想的領引下，在制度安排上進行協同創新，以實現重金屬污染防治的立法目標。

3.4.1 強化政府環境責任制度

與企業和個人不同，政府在重金屬污染防治領域承擔的是一種公共責任，而現實中政府的這種公共責任卻存在著缺位，基于此，重金屬污染防治立法在制度安排上首先需強化政府環境責任制度，其涉及兩個層面:一是拓展政府在重金屬污染防治領域的第一性義務，包括環境監管、提供環境公共服務和協調、維護環境公平正義等，從而提升政府的公信力;二是加強政府違背第一性義務時所需承擔的法律責任即第二性義務，當政府不履行或怠于履行其在重金屬污染防治領域的職責時，要追究其責任，從而提高政府的執行力。

3.4.2 完善重金屬污染信息公開制度

重金屬污染防治單靠政府是不夠的，需要社會公眾的廣泛參與，而公眾參與的前提是對有關重金屬污染信息的了解。為此，在重金屬污染立法中需完善信息公開制度，其架構包括兩個部分:一是政府的信息公開，涉及政府有關重金屬污染的規劃、監管措施、生產準入條件、監測公報等;二是企業的信息公開，其既可以是企業根據法律要求的強制公開，也可以是企業基于環境社會責任的主動公開。

3.4.3 構建污染修復制度

對已受到重金屬污染的區域必須進行治理，針對此，重金屬污染防治立法應構建污染修復制度，其包含兩種措施:一是工程技術修復，通過物理、化學等手段，采用固化、穩定化技術降低受污染地區重金屬的含量，使其達到正常標準;二是生物修復，利用某些生物的自然特性，通過生態恢復的辦法達成對重金屬污染的自然修復。構建重金屬污染修復制度，需要建立配套的修復標準和修復監測措施。

3.4.4 建立應急處理和責任保險制度

重金屬污染一旦發生后，往往社會影響強烈，容易引發嚴重后果且損害巨大。因此，重金屬污染立法需建立應急處理和責任保險制度。應急處理制度要對應急預案、應急程序、應急責任等做出明確規定，責任保險制度則要解決重金屬污染的責任分擔，一方面填補受害者的損失，另一方面為重金屬污染修復治理提供資金。