實行最嚴密的環境法治為生態文明建設提供保障

李慶瑞

(環境保護部，北京 100035)

十八屆三中全會決定提出:“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系…用制度保護生態環境”。習近平總書記指出“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠的保障”。環境保護是生態文明建設的主陣地和根本措施，應當優先實行最嚴密的環境法治。

最嚴密的環境法治內涵和外延非常廣泛，內容不限于法律本身，而是包括環境法的制定、實施和遵守各個環節，以及影響立法、執法、司法和守法的體制機制，思想文化等各種因素。法治的基礎在于立法，本文從環境立法的視角，分析理解最嚴密的環境法治，并針對我國環境法治的現狀，提出實行最嚴密的法治的初步思考。

從環境立法的視角理解最嚴密的環境法治，要把握三個特征:第一，從縱向看，最嚴密的環境法治是相對的、動態的，即相對我國過去的環境法治而言最嚴密，并且未來將會更為嚴密。第二，從橫向看，最嚴密的環境法治是指環境立法的形式和內容最嚴密，即法律類別齊全、無明顯缺項，操作性強，法與法之間內在協調統一，內容能充分體現生態文明理念，與推進生態文明建設的需求相適應。第三，從效果看，最嚴密的環境法治中，要包含一系列最嚴密的環境法律制度，這些制度能有效解決當前面臨的嚴重環境問題，能成為推進環境保護事業發展、保障生態文明建設的重要約束和支撐。

1 實行最嚴密的環境法治的重要意義

1.1 實行最嚴密的環境法治是加快生態文明制度建設的需要

在當前全面深化改革的新形勢下，“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度”是改革的重要任務之一，需要最嚴密的環境法治作為保障。通過最嚴密的環境立法，落實生態文明建設的理念，建立系統完整的生態文明制度體系，把體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，以及體現加強監管的最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、生態環境保護責任追究制度等內容設定為規范的、系統的、穩定的法律制度，才能積極應對各種矛盾沖突，才能保障深化生態文明體制改革任務不出現大的偏差和反復，為生態文明建設提供持久的動力和保障。

1.2 實行最嚴密的環境法治是探索環境保護新路的需要

環境保護是生態文明建設的主陣地，環境問題是制約生態文明建設的主要因素之一。積極探索在保護中發展、發展中保護的環境保護新路，是提高生態文明水平的形勢使然，是解決資源環境問題的出路所在。

探索環境保護新路，根本目的是以人為本，明顯改善環境質量，關鍵在于充分發揮環境保護優化經濟發展的作用。環境法律往往是綠色經濟發展和技術水平提升的催化劑，是構建完備的環境管理和執法監督體系、全民參與的社會行動體系的法律依據。只有實行最嚴密的環境法治，全面確立改善環境質量的立法目標、保護優先的立法原則，設計科學有效的環境監管體制機制，強化各個主體保護和改善環境質量的法律責任，把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系，才能有利于倒逼我國經濟結構調整和發展方式轉變，推動環境質量的改善。

1.3 實行最嚴密的環境法治是推動環境管理轉型的需要

環境管理轉型與環境保護“歷史性轉變”一脈相承，要求環境保護與經濟發展“同步”、“并重”。要處理好環境保護與經濟發展“同步”、“并重”的關系，關鍵在于約束政府權力，基礎在于全社會自覺維護、主動參與。只有實行最嚴密的環境法治，將政府的行為完全置于法律的管制之下，對于違背科學發展觀和環境保護要求的行為，進行嚴格的責任追究，才能確保環境保護的目標與任務成為各級政府部門決策的約束性因素。只有實行最嚴密的環境法治，依法合理配置環境公共資源，調整社會利益關系，確保各方主體公正的享有環境權利、履行環境義務，才能有效抑制各方利益主體對無償共享的環境公共利益的掠奪，破解人人都說生態環境重要，可一旦觸及自身利益就不干了的“吉登斯悖論”1。

2 實行最嚴密環境法治的現狀分析

2.1 取得的成績

經過長期努力，我國的環境法治建設取得了較大成績。

2.1.1 法律框架基本形成

憲法對加強資源和生態環境保護作了原則性規定，在《憲法》的統領下，我國制定了環境保護法律10件，資源保護法律20件，環保行政法規20多件，地方性環保法規和規章700余件，還批準、簽署了50余項國際環境公約。這些法律法規內容涵蓋自然生態環境各方面，包括水、大氣、海洋、噪聲、固體廢物、自然資源、能源、生物物種、化學品等影響人類生存與發展的各種因素。其他部門法也有一些保障生態文明建設的規定。例如，《刑法》第六章第六節專門規定了“破壞環境資源保護罪”，《民事訴訟法》已經確立環境民事公益訴訟制度等。

2.1.2 法律制度趨向規范

環境污染防治方面，已建立環境保護規劃、環境影響評價、“三同時”、污染物排放總量控制、區域限批，環境監測、排污收費、排污許可、限期治理、環境事件應急等制度。生態保護方面，已建立包括自然保護區在內的各種類型生態保護區分級管理、飲用水源地特殊保護、野生動植物重點保護名錄、退耕還林、退田還草和防治水土流失等制度。此外，在嚴厲打擊嚴重污染環境的違法行為方面，作了一些有效的探索。2013年6月17日，兩高聯合發布《關于審理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。司法解釋將一些主觀惡性大、屢教不改、屢查屢犯的環境違法行為直接入罪，大大降低入罪門檻;通過量化的手段明確界定嚴重污染環境的行為或后果，加大解釋的可操作性;增設從重從寬情節，提升司法解釋的威懾力和引導力。

2.1.3 公眾環境權益逐漸加強

目前正在修訂的《環境保護法》擬增設專章規定公眾參與和信息公開，進一步明確公眾參與的具體要求和程序。《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》，將公眾參與制度引入環境影響評價工作，真正保障公眾環境權益，加強環境決策民主。《政府信息公開條例》對政府信息公開的范圍、方式、程序、監督及法律責任作出了規定。保障公民訴訟權利方面，《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政復議法》等法律，詳細規定了公民合法權益受到損害時的各種救濟途徑，包括控告、舉報、調解、復議和訴訟等。

2.2 主要不足

在肯定成績的同時，也應當看到我國環境法治建設還存在很多不足。

2.2.1 法律框架尚不嚴密

第一，立法理念有偏差，憲法缺失明確體現生態文明理念的內容，現行環境法中，法律制度設計、基本原則、法律責任規定偏重于“防治污染和其他公害”，保護優先，預防優先的思想并未完全確立，其他部門法亦未能充分反映生態文明建設的要求。第二，立法結構不完善，缺乏一部真正意義上的環境保護的基本法，法與法之間存在一定程度的交叉、重疊和矛盾，某些法律制度缺乏統一協調，國際環境公約的國內配套措施立法滯后。第三，立法內容存在空白，如土壤污染防治、核安全等重要領域的法律法規尚未制定，一些實踐中行之有效的環境保護經濟政策有些尚未入法，在環境技術規范和標準體系上，也存在一些空白。第四，立法技術方面，某些規范設置欠缺合理性，法律可操作性較差;多部門管理的權限界定不明;部分主體權利義務的條款有缺陷，有些主體有權利，無義務，有些主體權利有限，責任無限等。

2.2.2 法律制度尚不嚴格

體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制尚未全面建立。環境規劃、環境影響評價、總量控制、排污許可等環境監管制度需要進一步改進和調整;責任追究制度不完善，尤其是地方政府及相關領導的責任追究制度在立法中亟待明確;體現生態價值的生態補償制度未有效建立;農村生態環境保護的法律保障較弱;推動生態修復的環境損害賠償制度尚未入法;法律責任有待加強與完善等。

2009年英國著名社會學家、政治學家吉登斯在其《氣候變化的政治》書中提出:全球變暖帶來的危險，盡管看起來很可怕，但在日復一日的生活中它們不是有形的、可見的，因此，許多人會袖手旁觀，不會對它們有任何實際的舉動。通俗講，大家都知道環境被破壞不好，可是誰也不愿改變自己破壞環境的行動。

2.2.3 公眾環境權有待強化

公眾環境權尚未正式入法;信息公開、公眾參與的廣度、深度還不夠，相應的程序要進一步規范;公眾環保意識、節約意識、生態意識以及自覺行動意識需要增強。

3 實行最嚴密的環境法治的若干思考

3.1 落實生態文明理念，構建最嚴密的法律框架

3.1.1 調整立法理念

將環境權作為憲法保障的重心，增設公民的環境權作為一項基本權利。按照“生態性、協調性、公平性、前瞻性”的原則，加快推進法律生態化。要將符合生態文明時代要求的法律思想、法律觀念、法律價值取向納入法律，在法律制度配置上充分體現環境保護與經濟發展之間相互依存、協調、促進的關系，兼顧代內公平和代際公平，為今后的生態文明建設及環境管理轉型留下適度超前的法制發展空間。

3.1.2 修正立法結構

經過三十多年的環境立法進程，目前的環境立法數量、種類較多，但是現行有效的部分法律存在矛盾、重疊，一些環保管理制度形同虛設、相關規范難以執行。當前，人民群眾更多地關注法律法規好不好、管不管用、能不能解決環境保護的實際問題。張德江委員長強調“提高立法質量是加強和改進立法工作的重中之重”，環境立法必須從主要強調數量和速度，向更加注重保障生態文明建設的質量和效果轉變。

一要加強法律的整合梳理。加快消除法律規范之間存在的不完整、不協調、不統一的現象，將環境立法體系變成協調統一的整體。法律規定有缺項的，及時補充。已有的法律規定，有些需要及時修改完善，有些需要進一步配套、解釋，有些不合時宜的內容及時廢止。不同法律之間監督管理內容相近重合的，及時整合調整。

二要加強法律的有效銜接。《環境保護法》與環保專項法之間，應區分調整重點，統一制度設定。環境立法與其它部門法之間，應當清晰職權界線、避免交叉重疊。環保法律、法規以及部門規章之間，應當相互呼應、適當授權、及時補充，避免法律制度不到位，立法目的落空。國家立法與地方立法之間，應當為地方立法留下空間，積極支持、指導和推動突出地方特色的立法，適應地方環境保護工作的實際需要。加強國際條約與國內立法的銜接，加快研究制定與國際條約配套的相關法律法規。

三要加強法律的可操作性。提高立法技術，確保法律規范科學合理，各主體的權利義務明確對應，權責處罰相當，法律責任易于認定，避免自由裁量權過大，增強法律的操作性與可執行性。

3.1.3 完善立法內容

一要準確定位《環境保護法》，確立其在環境法律框架體系中的基礎性地位。目前，《環境保護法》修改草案已經全國人大常委會三次審議，取得了明顯成效。下一步，我們將繼續配合法工委，努力將其修改成推進生態文明建設和環境保護、統領環保領域各專項法的基本法律，力爭在法律制度上實現更大突破，將其制定成最嚴格的、有威懾力的、“長牙齒”的、管用的法律。

二要積極推進環境法律法規制(修)訂工作。抓住國務院大氣污染防治行動計劃出臺的良好契機，大力推動《大氣污染防治法》修訂，使之更加適合國情、更加嚴格有效、更加有操作性。推進土壤污染防治、核安全等法律法規制定，修訂水污染防治法、環境影響評價法和建設項目管理條例，支持和指導地方立法及規章建設。

三要積極推動其他部門法的生態化。加快對民法、經濟法、刑法、行政法等部門法進行生態化修訂，這種修訂不僅是增加或細化涉及資源環境保護的條款，而是將生態系統管理的基本準則貫穿于立法和修法全過程，將保障公民環境權益作為立法的目標。

3.2 抓住關鍵環節，實行最嚴密的法律制度

最嚴密的環保法律制度，應當在環境管理目標、準入、監管、責任追究等幾個關鍵環節體現“最嚴密、最嚴格”。

3.2.1 明確環境質量改善的立法目標

實行最嚴格的環保法律制度，首先應明確環境保護應當實行在保護中發展，在發展中保護的方針，堅持節約優先、保護優先的原則，明確保護公眾健康、推進水、大氣和土壤等環境質量持續改善的目標，緊密圍繞該目標，開展一系列環境法律制度建設。

3.2.2 實行最嚴格的環境準入制度

十八屆三中全會提出“實行最嚴格的源頭保護制度”，當前應盡快劃定生態保護紅線，并圍繞生態保護紅線，實施主體功能區制度，按照主體功能區定位，完善環境準入條件，科學設計環境影響評價制度;建立以水、大氣和土壤等環境質量改善和環境健康為導向，以資源環境承載力為基礎的環境標準體系;繼續實施嚴格的污染物總量控制制度，拓展納入總量控制的污染物種類，實施重污染行業規模總量控制，區域性污染物總量控制制度;建立資源環境能力監測預警機制，對環境容量超載區域實行限制性措施。

3.2.3 構建最嚴密的環境監管機制

當前的環境管理制度較多，某些制度之間相互割裂，實際運行效果難以保證。政府機構改革和職能轉變要求減少行政事項的前置許可，加強對行政事項的事中、事后監督。為順應形勢的要求，借鑒發達國家環境保護的經驗，應當圍繞排污許可證制度，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度。完善后的排污許可證制度，應當將環評審批、“三同時”驗收、排污申報、總量控制、排污權交易、排污收費、限期治理及清潔生產強制審核等制度，以及環境監督執法檢查、環保設施運行、違法處罰、污染糾紛等規定對企業環境管理的具體要求，詳細規定為許可污染者排污應遵守的各項法律義務和條件，將現行各項環境管理制度集中通過排污許可證實行“一證管理”。

3.2.4 建立最嚴格的責任追究制度

一要嚴格落實政府責任，完善對黨政領導干部的考核評價體系，實施目標責任制和考核評價制度，明確將環境質量改善作為領導干部政績的重要指標。加強責任追究，對領導干部實行自然資源資產離任審計，對于負有環境監管職責的人員的瀆職、失職行為，加大懲處力度。

二要凸顯、強化企業的環保主體責任。企業的義務要明確，相應的罰則要對應，對造成生態環境損害的企業嚴格實行賠償制度，使企業“不愿違法、不能違法、不敢違法”。

三要建立健全環境損害賠償制度，將環境和生態系統的公益損害與公民的私益損害，列入賠償范圍，建立環境損害鑒定評估機制，為落實企業環境責任提供有力的支撐。

3.3 強化公眾環境權，構建最嚴密的權益保障機制

3.3.1 進一步加強環境信息公開

進一步擴大政府環境信息的范圍，規范信息公開程序、暢通公開渠道。強化企業環境信息公開的責任，要求企業全面、真實、客觀、及時地公開環境信息。對政府、企業未依法公開信息行為，加大處罰力度，確保公眾的知情權。

3.3.2 進一步完善公眾參與機制

立法過程中，要拓展公眾有序參與立法途徑，廣泛聽取各方面意見，加強基層調研，堅持群眾路線，充分體現基層和群眾對環境保護工作的期待和訴求，使法律“接地氣”、“落地生根”，充分發揮作用。決策過程中，要充分保障公眾參與權，建立政府、企業、公眾及時溝通、平等對話、協商解決的機制和平臺，促進環境決策民主化。權利義務分配上，要充分發揮社會組織參與環境保護的作用，將社會公共事物管理的權限和責任適度分流，鼓勵社會組織參與環保，共擔責任。

3.3.3 進一步強化公眾監督權

充分發揮人大的法律監督作用，建立政府向人大報告重大環境決策的制度。逐步完善環境公益訴訟制度。實行環境污染有獎舉報，鼓勵公眾對違法企業的揭發檢舉。健全民主監督、輿論監督機制，運用和規范互聯網監督。環境新聞宣傳管理機制，積極發揮新聞媒體的輿論引導和監督作用。

［1］《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 ［D］，http://www.gov.cn/．

［2］《憲法》、《刑法》、《政府信息公開條例》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政復議法》［D］http://www.gov.cn/．

［3］《環境保護法》、《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》、《關于審理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》 ［D］，http://www.zhb.gov.cn/．

［4］周生賢.中國特色生態文明建設的理論創新和實踐［J］.環境與可持續發展，2012，37(6):5－8．