全球生態治理公私伙伴關系:多邊體系架構下的聯合治理模式

胡道玖

(上海電力學院經濟與管理學院 上海 200090)

公私聯合治理伙伴關系(PPPs)是當今全球經濟可持續發展中生態環境治理的一個創新模式，是一個不斷拓展的復雜多邊聯合治理框架。深入了解公私聯合治理體系及其與其它治理機制的關系，對于全球經濟發展與運行中生態環境聯合治理的研究是十分重要且富有挑戰性的課題。幾乎所有主要的生態環保類國際組織都擁有廣泛的伙伴項目，這些國際項目主要有:聯合國環境項目(UNEP)，聯合國發展項目(UNDP)，世界銀行(World Bank);聯合國培訓與研究中心(UNITAR);聯合國教科文組織(UNESCO)等。公私伙伴關系可以定義為公私參與方聯合治理的一致行動，公共參與者主要包括中央政府機構、地方政府機構或者國際政府間組織，私域參與者主要包括各類基金會、公司、非政府倡議組織等。上述聯合治理一致行動主要涉及到，為一系列國際政策問題構建通用的準則、規則、目標以及決策與執行的程序。PPPs涉及到國際舞臺上的聯合治理制序，該制序超越了傳統國家與非國家參與者的相互作用形式。本文審視了多元治理體系各參與主體的特征，討論了這種新型公私聯合治理伙伴關系產生的動因與條件，以及公私聯合伙伴關系對于全球生態治理體系的效果與影響。

1 國際官方治理體系、私人治理體系與公私聯合治理伙伴關系(PPPs)

全球生態環境治理傳統上主要當做全球政府之間的事情來加以研究，在二十世紀后半葉，國際生態環境條約數量幾乎增長了十倍。20世紀80——90年代的生態環境合作研究主要聚焦于國際政府間的治理機構，它們的結構、功能及角色促進了條約的強制執行，推動了知識傳播、對話框架與規則的構建。盡管國際關系中關于政府的治理理論占據主導地位，但生態環境治理研究也很快到意識到非政府參與者不斷增強的影響力。非政府參與者最初是作為針對政府、國際官方制序、企業及公共輿論的壓力條件來加以研究的。自20世紀90年代全球生態環境治理領域的非政府組織在數量、范圍及種類上不斷增長，研究重心開始逐漸地轉向對不斷增強的私人權威與影響力的關注。

私人治理體系通常被定義為是由不受政府干預的非政府治理參與方構建與運作的一整套治理體系。非官方治理體系的權威通常來自于它們在具體消費市場及產品供應鏈中的生態環境信息披露，來自于倡議組織推動道德權威與準則或者是來自于道德與市場權力的聯合。

公私聯合治理伙伴關系(PPPs)在不斷增強的公共與私人生態環境治理聯合體中占據了一個中間地位，盡管在這聯合體中有許多相互作用與交叉重疊，但PPPs似乎不能簡單的被理解為多邊治理結構中的私人權威或者私人治理體系。以下幾個方面的特征，使PPPs既區別于傳統的國際政府間治理體系，也區別于私人治理體系。國際官方治理體系通常依靠官方授予的法定權力來運行，并且通過國際官方組織、國內立法機構與行政機構的層級化執行權力。

公私聯合治理伙伴關系(PPPs)主要立足于軟約束，它不是通過國際與國內法律的硬約束力來運作，而是通過去集權化且寬松的治理網絡來運作，該治理網絡具有很少的官僚氣息。PPPs自愿性治理網絡結構使它成為寬泛的跨國官方治理體系的一個組成部分，同時它也包括了許多私人治理網絡體系，當然PPPs與私人治理體系也是有區別的。公私聯合治理伙伴關系涉及到公共領域與私人領域的資源、能力及相應權力。PPPs的治理權力來自于公私雙方的平等協商與對話，而不是通過市場機制、道德認知或代議制方式實現的。因此，PPPs的權力與合法性主要來自于平等的競爭與協商機制。

較之于全球官方治理機制及全球私人治理機制兩種主流全球治理方式的大量研究，對于PPPs治理機制與模式的研究無論在理論上還是經驗上都是十分欠缺且不成體系的。有的學者把PPPs解讀為國際治理秩序中官方的權力遷移。支持全球化的學者們歡呼PPPs及與之相對應的全球治理網絡作為新的全球治理機制。該新的治理機制與模式將有助于認清當前全球治理秩序的缺陷，糾正全球多邊治理體系中參與、公平、金融、績效及合法性等方面存在的問題。全球化學者視這種新型的聯合治理伙伴關系為全球官方治理結構與全球跨國企業聯姻的一種方式，其目的在于提供被忽視的全球性公共產品從而駕馭全球化。這種關于PPPs成長壯大的結構－功能解釋，通過強調國際政治多元化，以及細化這種伙伴關系能夠提供的各種各樣的功能，從而有助于推動PPPs在全球治理實踐中的發展。

2 公私聯合治理伙伴關系(PPPs)形成的條件與動因分析

傳統理論認為，國際官方之間的合作賦予國際組織作為大國把玩的國際工具，或者至多是推進國際合作的一個競技舞臺。社會學的官僚理論預測國際組織的刻板性特征與官僚文化，國際組織習慣于標準程序、固定方式及用現有手段來應對新問題，這經常會產生自我擊敗的治理結果。從社會家的觀點來看，作為對外部壓力及新的共識的刺激反應，國際組織也會積極學習。

關于組織的委托—代理理論最初是研究經濟領域的公司行為，后來被應用于研究政治組織，直到最近幾年才被用于分析國際組織。該理論用于國際組織，委托—代理模型認為各國政府作為多邊與聯合主體，授權國際組織運作合作協議。各國政府運用許多手段來控制其各類代理機構，比如通過財政預算、雇傭程序、治理監督及內部評估等諸多手段。國際組織也擁有一些自治權，該自治權來自于有條件的協議及重新解釋的可能性、技術專門化產生的信息不對稱及控制機制的高成本。委托—代理模型同時也認為國際組織有一系列自身利益，它會利用其自治權來提高其組織利益與設定政策議程，關于國際組織與各國政府偏好不同的觀點受到來自社會學理論家的質疑，理由包括社會學理論等諸多方面。正如所有的官僚機構一樣，國際組織同樣對存活下來，以及維持乃至擴大其財政能力、合法性及權威樂此不彼。

作為技術專家與認知共同體的活動中心，國際組織能夠參與制定政策，改進具體政策工具以及重新解釋制序契約框架來擴大其權威。國際組織的利益可能與全球參與主體或部分參與主體的偏好相一致或不一致。在全球生態環境政治中，國際組織與各國政府的偏好在許多方面都不一致。最顯著的是關于生態環境金融方面的持續分歧，以及關于認知模式、政策工具以及生態環境政策執行方面的意見分歧。

考慮到國際組織作為各國政府授權與自身利益代表的統一體，我們認為以下兩個因素可能會影響國際組織倡導公私聯合治理伙伴關系:外部的壓力與國際組織自治要求。

有限的資源以及預算的壓力，最有可能成為引起國際組織積極吸引非政府伙伴參與國際生態環境治理的重要原因。事實表明，全球生態環境治理領域來自各國政府的基金與資助總是供不應求。相應地，非政府參與方，包括商業與非贏利組織掌控的資源超過國際生態環境組織的預期，維持與擴大其預算與額外的預算資金，對于國際組織具有本質的優先性。因此，我們期望提供財政支持的各國政府的意愿與國際組織的預算、外部非政府資源的增長及國際組織發起PPPS的興趣有機地整合在一起，相互促進，共同提升全球聯合治理的效率。

非官方參與者及社會公眾質疑國際組織的有效性與合法性的壓力，是促成PPPS產生的另一個潛在因素。國際組織是看得見的國際公共組織，它們與全球代理鏈條上許多國際政策的產生與制定有著千絲萬縷的聯系，因此容易成為發泄不滿的靶子。更進一步來看，社會公眾很難辨別出治理失敗，哪部分是由于各國政府低效合作與執行造成的結果，還是由于國際組織自身低效導致的結果.當負面的公眾壓力累積時，各國政府推進與改革現有政策與制序的興趣很低，而對于國際組織來說就是一個創新機制的機會。公私聯合治理伙伴關系提供了一個便利的機制來吸收非官方主體在彈性與嘗試性的基礎上開展對話與聯合治理。相應地，上述合作機制能夠轉移壓力，共同應對外在批評同時增加參與的專業水準。

國際組織有動力采取倡導行動來構建公私聯合治理伙伴關系，不僅是為了應對來自外部的壓力，而且也有助于其抓住機會來拓展自身資源與項目，推動與志趣相投的非官方參與者與官方參與者之間的伙伴關系。公私聯合治理伙伴關系能夠成為增進國際組織機構自治的一種有效機制，以及提升國際組織權威與能力的一種戰略。組織領導機制的改變，不穩定條件下組織領域新制度框架的協商，以及私人領域對自愿治理的參與熱情，都明確地為各類組織參與聯合治理行動提供了機遇。

然而，委托—代理模型也提醒我們，國際組織擔當PPPS領導者的角色很大程度上在其自治權力之內。各國政府的興趣及其對于國際組織自治權的限制是變化著的，這取決于各國政府所預期的從國際組織技術專業化治理中得到的好處。因此，我們可以推測，國際組織擁有的技術權威有可能既有利于外部參與主體的介入，也有利于其在與外部參與方合作時有更大的自主權。因為，從多邊聯合治理技術合作中得到的好處是有目共睹的，聯合治理的成本要小于傳統高度官僚化的(各國政府參與的)治理成本。國際組織也會擁有更大的自我決定權吸納非官方主體參與取得廣泛共識的政策的執行。

最后，當作為委托方的各國政府之間關于具體政策與手段上有分歧時，公私聯合治理伙伴關系，能夠提供一個彈性的、可逆的，且是政治上可以接受的機制作為國際組織參與主體的制度試驗。實際上，各國政府所提供的強有力的政治支持對于處于試驗階段的公私聯合治理機構被采納至關重要，并且，對于公私聯合治理的長期制度化而言，更廣泛的各國官方主體支持十分必要。

3 PPPs對于全球生態環境治理的效果與影響

公私聯合治理伙伴關系(PPPs)是全球生態環境治理中一個創新，是一個不斷拓展的復雜多維聯合治理框架。深入了解它們的角色、聯合治理的切入點及其與其它治理機制的關系，對于生態環境合作方面的研究是十分重要且富有挑戰性的課題。

通過闡述多邊體系公私聯合治理伙伴關系中的委托—代理模型，指出應該重點關注全球生態環境治理中作為參主體的國際組織以及通過解剖國際組織特性來理解聯合治理的條件與結果。誠實的公私聯合治理伙伴關系，確實為全球多邊治理體系提供了新視角與新思路。在聯合國框架下的可持續發展導向的聯合治理以及全球成千上萬的社區合作，社區基礎與參與范圍的擴大，如果離開小額資助項目(the Small Grants Program)，很難成為今天的樣子。為了鞏固小額資助項目的影響，以及為今后其它全球伙伴合作項目提供經驗與教訓，小額資助項目花費了近二十年的時間，從事公私伙伴合作項目網絡建設、能力培養與項目促進工作。許多公共機構、私人機構及公私聯合機構參與了全球碳市場的建設，原碳基金(the Prototype Carbon Fund)是最早發起者之一，目標在于開發蛙跳型碳減排項目，推動發展與轉型國家的碳市場交易，最終實現世界銀行政策目標—使氣候變化向有利于人類的方向發展。有趣的是，上面提及的公私聯合治理伙伴關系，盡管在伙伴范圍與運作手段上有不小差異，但都是集中強調把清潔能源以及生物多樣性管理作為公私聯合治理的重心。盡管原碳基金沒有聚焦于生物多樣性，但世界銀行關于廣泛碳金融的一攬子計劃，不斷強調森林、氣候與生物多樣性的共同利益。

值得關注的是，由于上述公私聯合治理所面臨問題的多維度與復雜性特征，它們似乎更多地分散原本廣泛的議題，而集中于更小的治理目標，在這些目標范圍，公共主體、私人主體以及地方與全球參與主體，更有動力與興趣集中在一起來進行聯合治理。

公私聯合治理伙伴關系是一個多樣且離散化的現象，有待于更多系統的研究來評估其對于全球治理效率的多重影響。本文通過闡明聯合治理動力機制與條件及公私聯合治理伙伴關系模式，為全球治理迷宮提供一種解決問題的思路，從而有助于推進公私聯合治理伙伴關系及其作用的廣泛與深入研究。

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