生態文明建設與環境法制理念更新

周 珂

(中國人民大學法學院，北京 100872)

1 環境保護三要素——行政管理、科學技術、生態文明

1.1 關于環境保護行政管理

我國嚴格意義上的環境保護事業起步于上世紀七十年代，首先強調的是走一條以行政管理為主導的發展道路，包括七十年代中期提出的環境保護32字方針、1979年制訂的《中華人民共和國環境保護法(試行)》和八十年代憲法規定的環境保護國家職責等，都體現了這種模式。行政主導的環境保護模式在環境保護領域中特別是在初期具有巨大的優勢，西方有所謂“發展靠市場、環保靠政府”的格言，聯合國早期的環境保護方針也強調政府的作用，這種趨勢一直延續到上世紀九十年代初期聯合國的《二十一世紀議程》，依然強調政府的作用，而在此后，聯合國陸續提出發揮議會、公眾參與等方面的作用。在環境法學界，國外和境外的許多學者也把環境法納入行政法體系作為理想的設計。另一方面，行政管理型的環境保護模式在公有制國家有著先天的優勢，這是一些西方國家所可望而不可及的。這種優勢在我國有積極的體現，也有不盡人意之處。例如，我國早期環境法理論界反而更多地強調環境法與經濟法的聯系(這是受前蘇聯的影響)，或強調環境法與民法的聯系(我國法學界受大陸法特別是法國法的影響較大)，而且這種思維與改革開放以來強調經濟建設為主的大趨勢更為呼應，這種理念指導下的環境法局限于民法的私害救濟和經濟法的效益優先，缺乏行政法的強制力，也導致環境責任被民法和經濟法過多地吸收，反而自身的強制力降低，這也是多年來舉國上下強烈要求加強環境執法和環境法強制力的根本原因。這種格局產生的另一個效果是，公眾認為環境保護是政府的事，自己只是被管理的對象，只有直接觸犯自己的利益才關心，進而導致公眾在環境保護上的政府依賴心理，這對環境保護是非常不利的，更與“兩型社會”的構建要求相去甚遠。

1.2 關于環境保護科學技術

上世紀八十年代中期，聯合國提出可持續發展的理念，與此同時我國把“科教興國和可持續發展”作為中國經濟發展的兩大戰略。這兩大戰略實際上是針對我國經濟發展的兩大瓶頸，而這兩大戰略本身也是密不可分的。在國際社會層面，可持續發展有“弱可持續發展”與“強可持續發展”之分，總體看前者對發展中國家較為有利，而后者對發達國家較為有利，在氣候變化問題提出以前，國際社會以前者為主流，我國實施的可持續發展戰略也是弱可持續意義上的。弱可持續發展有一個重要的特點，就是強調科技優先，通過科技解決環境問題。我國上世紀九十年代制訂的《中國二十一世紀議程》體現了科技優先的理念，國家加大了對環境保護的科技投入，全部環境保護的立法都寫入加強科技的條款，立法的科技含量迅速提高。科技優先極大地推動了我國環境保護事業的發展，也推動了環境立法中科技規范(如環境標準)的發展，但也帶來環境法理論與實踐的一些新問題，最突出的是用科技代替法律，或者是科技優先法律，法院審理環境案件不看法律而只認技術鑒定，環境影響評價以技術評價為主而忽視其他領域的影響，這導致近年來環境影響評價的社會反響迅速降低。科技優先還容易被理解為科技萬能，認為只有科技發展才是環境保護的唯一出路。實踐表明，近年來我國環保科技雖然迅速提升，但環境卻以更快的速度惡化。我國一度環境法制較為保守和停滯，人民群眾的環境意識水平在國際上處于較低的水平，這與我國科技、經濟水平的迅速提高以及由此帶來的環境保護的更高要求很不適應。

1.3 關于生態文明建設

與管理和科技相比，生態文明更多地強調的是上層建筑意識形態，是精神層面的東西，是相對滯后但不能長期滯后的領域。我國目前環境保護領域中，生態文明已明顯落后于管理和科技，亟待大力加強。黨的十八大提出的生態文明建設目標設計是非常及時和準確的。舉例來說，循環經濟在歐美實施較為成功，我國引進后卻效果不佳，還助長了洋垃圾進口等嚴重環境犯罪問題，究其原因，有管理上的、技術上的原因，但更多的是公眾環境意識問題，缺少了公眾高素質的主動參與，循環經濟必然是因這個巨大的缺口而阻斷循環。又如，“兩型社會”即環境友好型、資源節約型社會的構建本質上不是管理的問題，科技問題也有限，根本上是環境意識或生態文明的問題，而這一切在我國現行的環境法制中非常薄弱。

2 生態文明建設法制化的背景

2.1 我國正處于經濟與環境重要的歷史關頭，加強生態文明建設是當務之急

我國生態環境的改善不能消極地等待。不少人幻想中國人均GDP達到五千美元時，會象世界上大多數國家那樣進入“環境庫茲涅茨曲線的拐點”，到達這個“拐點”后，隨著人均收入的進一步增加，環境污染程度由高趨低，逐漸減緩。但要看到，這個拐點在大多數國家并不是自然就到來的，而是付出巨大的環境代價后才痛下決心進行治理，這條先污染后治理的道路我國不應重復。況且我國的環境問題的特點是壓力大、欠賬多，拐點跡象遲遲不出現，而如果該拐不拐，就是違背歷史和科學的規律，就會出現嚴重的生態危機和社會危機，近來環境群體性事件頻發就是警示。因此，黨和國家要運用各種手段，積極地推進這個拐點的到來。這也決定了生態文明建設需要以法律的強制力來保證。

2.2 我國生態環境問題日益嚴峻，而生態文明建設的實施卻不是一帆風順

例如早在2005年，當時的國家環保總局和國家統計局在10省市啟動綠色GDP試點工作，時隔僅一年，這一曾被人們寄予厚望的新型核算體系就面臨杯葛而告終止。僅以中國目前生態環境嚴峻程度與傳統GDP增長速度形成的鮮明對比，即足以證明實施綠色GDP已勢在必行。如今我國生態環境面臨的嚴峻局面已充分證明了這種必要性。十八大報告提出，要建立必要的考核辦法、獎懲機制，這比當年的試點機制更完善更科學，不僅有目標，也明確要求作為考核辦法，而且規定了具有強制力的獎懲機制，這是我國生態文明建設重要的政策和法律制度保障。

2.3 生態文明建設是化解經濟建設與環境保護矛盾的最佳途徑，要借助法律的利益協調功能推進生態文明建設的實施

生態文明建設是科學發展觀的組成部分，而科學發展觀強調的是全面協調可持續，是和諧與共贏，而不是勢不兩立的對抗或此消彼漲的博弈。我國目前的生態環境局勢引發的各種矛盾空前激化，西方國家都曾經歷過這個歷史階段，污染事故頻發、群體性事件激增，歐美形成了所謂的“社會生態運動”。我國長期以來是行政主導型的環境保護機制，造成了公眾參與的先天不足和公眾在環境保護上的政府依賴心理。生態文明建設在很大程度上是為公眾更好地參與環境保護拓展空間，并引導這種參與向著健康正確的方向發展。在西方國家，公眾參與和社會生態運動都有過不同程度的經驗教訓，歐美生態運動概括為二種類型，一種是以“彩虹勇士號”為代表的激烈抗爭的法國類型，另一種是以信任原則為代表的妥協互利的英國類型。中國近現代社會經歷了太多的革命和動蕩，更需要的是和諧與科學發展，生態文明建設對于培育中國公眾的環境意識，更好地參與環境保護具有不可替代的作用。早在春秋時期中國古代先哲就提出“贊天地之化育”的理念，所謂天地化育可以理解為生態文明，而所謂“贊”，表明人類對待自然的態度，首先是要積極地作為而不是消極地等待，其次是要尊重和遵循自然規律和科學規律，“贊”就是要“大力推進”，是和諧與共贏。

3 生態文明呼喚環境權利

環境管理在法律上主要對應的是責任，環境科技在法律上主要對應的是標準，這二者構成目前我國環境法的主體。也就是說我國環境法缺少權利的內容，這既是我國環境法制目前存在諸多問題的根本原因之一，也是我國環境法制與發達國家環境法制相比的主要差距。

我國目前環境法在權利設計上是把環境權利附隨于民事權利，而在民事權利上限于侵害人身權和財產權的私權利而通過侵權法救濟，民事權利是不可能包容環境公益權利的，而這卻正是環境保護的根本所在。其次，我國環境權利保護還適用相鄰權的規范，而此種民事權利是低等級的民事權利，僅限于個人之間，且可以自由處分，此外，現代民法還要求相鄰人要相互容忍，這些都是與現代環境保護漸行漸遠的。

早在上世紀七十年代，我國就簽署了聯合國《人類環境宣言》，此宣言明確將環境權與人權結合定義，而此后許多國家均將環境權入憲或入法。目前我國憲法已寫入人權，而《人類環境宣言》中環境權與人權結合定義的表述“有尊嚴和福利的生活”也已迅速成為舉國上下的共同追求，環境權具備成為我國憲法中人權細化規定的切入點的條件，建議及時寫入憲法和法律。

生態文明建設立法可通過賦予公民環境權或生態權彌補我國環境保護行政主導的不足。我國環境立法強調行政主導，造成公眾對環保的消極甚至抵觸，此次環保法修改公眾參與的程度極低，遠不及物權法等立法那樣引起社會的普遍和積極的關注，另一方面，啟東等地惡性環境群體事件表明我國公眾生態文明程度很低，以及對現行環境法制的極不認同(這是環境法制崩潰的先兆)，也說明我們的環境法制本身有嚴重缺陷，公眾只是被動的管理對象，而基本上沒有權利。這種情況與世界上環境法制發展的主流是不符的。總體看西方國家目前主要通過環境權賦予公眾環境保護方面的權利，取得了較好的成效，值得我國借鑒。

4 我國生態文明建設法制化的幾點建議

我國生態文明立法應重視政策性的“軟法”的作用，首先可通過生態文明職能機制(委員會或促進會等)頒布政策性規范，通過宣傳教育手段提高公眾的生態文明意識，并通過工青婦等團體共同推動 ，特別是重視發揮政協的作用，從國外的兩院職能實踐來看，大財團主導的眾議院往往更多地關注經濟，而參議院則更多地關注包括環保在內的社會文明。我國的各級人民代表大會中，政府官員和經濟界人士居多，而政協中社會賢達(國外非常強調環境保護啟蒙者的作用)在環保方面有更寬闊的視野，相信能夠發揮更積極的作用。

其次是制定專門的《生態文明建設綱要》，首先，可借鑒俄羅斯的經驗，該規范亦屬于軟法，但具有較優先的法律地位，目標是實現生態建設與其他領域的融合性，具有環境基本法的意義;其次，可借鑒美國《國家環境政策法》的經驗，強調該法的政策功能，即規范政府的行為符合環境保護和生態文明的要求，落實十八大提出的“要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制”。

再次是對現行立法的后評估工作要把生態文明的要求作為評價要素，通過立法后評估推動法制上的五位一體融合效果。

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