我國環境監察立法的問題與完善

于文軒

(中國政法大學，北京 100088)

環境法的有效實施在生態文明建設中發揮著越發重要的作用，環境監察工作受到前所未有的重視。2011年《關于加強環境保護重點工作的意見》明確要求抓緊推動制定和修改相關法律法規，為環境保護提供更加完備、有效的法制保障。在此政策背景下，健全和完善環境監察法規制度體系成為迫切之需。

1 我國環境監察立法現狀概述

根據《環境監察辦法》第2條，環境監察是指環境保護主管部門依據環境保護法律、法規、規章和其他規范性文件實施的行政執法活動。我國目前形成了以法律和行政法規中相關規定為基礎、以行政規章為主體、以規范性文件和相關指南、導則和標準為配套的環境監察法規體系。

現行環境監察法律制度可以分為兩類。第一類是與環境監察工作密切相關的重要的環境保護基本法律制度，這些法律制度既適用于環境保護的其他領域，同時也是環境監察工作的主要法律依據，具體包括環境影響評價制度、“三同時”制度、現場檢查制度、排污申報登記制度、征收排污費制度、限期治理制度、環境應急響應制度、環境執法社會監督制度、環境行政處罰制度、環境行政調處制度等。第二類是環境監察領域特有的制度，其中既包括主要適用于行政相對人的法律制度，也包括一些主要規定內部工作規程的法律制度，如污染源監察制度、生態環境監察制度、環境監察通知書制度、環境監察文檔管理制度、環境監察報告制度、環境監察稽查制度、后督察與督辦制度、環境監察聯動工作機制、環境監察工作考核制度等。

現行環境監察法規制度體系促進了環境立法的貫徹與實施，為環境監察工作提供了必需的法律依據，推動了一些突出的環境污染問題的及時解決，促進了生態環境保護工作的開展，為保障和推動產業結構調整升級提供了重要的法律基礎，推動了環境監察工作的有序開展。

2 我國環境監察立法存在的主要問題

盡管現行環境監察法規制度體系為環境監察工作提供了重要的法律依據，但在法規體系的效力與完整性、法律制度的強制性、環境監察工作的介入時機、管理機制的有效性、自我監督與公眾參與等方面，均需完善。

首先，法規體系效力偏低，執法依據不足。綜觀我國現行環境監察法規體系，法律和法規層次的立法均非環境監察專門立法，有關環境監察的內容主要體現在污染防治法、資源保護法和其他相關立法之中，但這些立法并未針對環境監察作出具有足夠法律效力的規定。目前最高位階的專門性環境監察立法是2012年《環境監察辦法》。然而由于立法位階偏低，一些重要的事項，如環境監察機構的法律地位、環境監督檢查的經費來源、環境監督檢查的保障機制、環境監督檢查的主要工作制度等問題，在該辦法中無法作出詳細的規定，致使環境監察工作缺少必要的法律依據。

其次，法規體系結構不完整，重要領域立法缺失。第一是環境監察程序立法不健全。例如，現行立法對于環境違法情節達到何種程度或者發生何種情形的環境違法案件應當移送司法機關處理，以及移送處理的時限、主體、流程等程序性問題，均未作出明確規定，在實踐中可能導致對環境違法犯罪者以行政處罰代替其依法應當承擔的刑事責任。第二是環境稽查專門立法闕如，不僅缺乏綜合性的專門環境稽查立法，而且缺少專門領域的環境監察稽查立法，對環境監察稽查的實體內容及程序等亦無相應的規定。第三是生態環境監察立法有待加強。我國就生態環境監察工作開展了一些試點工作，取得了初步成效，但總體上說生態環境監察制度建設水平仍然較低。一方面，法規效力層級不高，生態環境監察部門在開展工作時法律依據不足，常常遭遇困難;另一方面，制度適用范圍偏窄，僅限于自然保護區監督檢查、農村畜禽污染防治、非污染性建設項目“三同時”和礦山生態環境監察這幾個管理領域，對于其他領域尚缺乏相應的法律規定。第四是相關指南、導則和標準需要完善。目前我國業已發布的環境監察指南主要針對鉛酸蓄電池行業、味精行業、制漿造紙行業、電解金屬錳企業、畜禽養殖場(小區)、鉛蓄電池行業、焦化行業、自然保護區和礦山，守法導則主要針對電解金屬錳企業和畜禽養殖場(小區)，技術規范針對工業污染源。這些規范性文件未能全面覆蓋重要產業，需要在進一步工作中加快制定其他產業和領域的指南、導則和標準。

再次，管理機制不健全，協調聯動亟待加強。第一是部門間協調配合不力。“環境保護部門統一監督管理、其他部門分工負責”是我國環境保護管理體制的基本框架，但在具體的法律規范中并沒有為環境保護部門的統一監督管理權設計具體的行使方式和程序，1也沒有對其他應分工負責的部門的義務設計具體的違法責任，致使環境保護部門往往無法保障各部門間協調配合其工作。第二是環境保護部門在人事和財政事項上隸屬于地方人民政府，很難對同級人民政府形成有效制約。第三是系統內部合力不足。例如，環境監測與環境監察工作在一些情況下相互脫節。如有些環境監察機構的工作人員重視法規和標準，卻忽視監測數據;環境監測技術程序繁瑣，監測數據和報告滯后;環境監測與環境監察之間缺乏有效的協調配合機制，有時出現“答非所問”等問題。

復次，法律制度強制性不足，執行難問題突出。一般情況下，如果違法企業不聽從行政處理決定，環境保護部門只能申請人民法院強制執行，而不能自行采取強制執行措施。再如限期治理制度。環境保護部門要求企業在限期治理期間限產、限排，以實現污染物達標排放，但一些企業有時不予理睬。由于現行立法未對此規定環境保護部門具有強制執行權，唯一可以選擇的法律途徑就是向人民法院申請強制執行。又如掛牌督辦制度。地方人民政府對掛牌督辦決定重視度普遍不高，不配合或者敷衍現象時有發生;一些被掛牌督辦的企業對環境保護部的掛牌督辦決定也置之不理，或者消極敷衍;消費者由于不了解掛牌督辦信息，經常仍會選擇購買被掛牌督辦企業的商品。

其五，預防原則落實不力，環境監察介入不及時。環境法上的“風險預防原則”，是指為了保護環境，按照本國的能力，采取預防措施，遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取措施防止環境惡化。預防原則是環境管理的基本方針。研究表明，對環境污染進行源頭控制的成本支出要小于違法查處。然而，現階段環境監察執法介入環境管理的階段過晚，對建設項目建設和生產缺少預防性監管，對規劃的實施缺少監督措施，不符合預防為主管理方針的要求。

最后，企業自我監督機制不健全，公眾參與不充分。我國尚未建立一個良好的促使企業自覺守法和自我監督的機制，行政監督和強制仍然是主要的管理手段。當環境監管有所放松或管理不到位時，環境違法現象容易反彈。事實上，這也是我國排污企業環境守法率低的一個重要的原因。在公眾參與方面，《環境信息公開辦法(試行)》還不能為環境監察工作中的環境信息公開提供制約性較強的法律依據，企業公開環境信息還主要是出于自愿，《環境影響評價公眾參與暫行辦法》所規范的公眾參與也僅限于環境影響評價報告書的編制。這樣，除了環境監察機構主動公開其所掌握的環境信息之外，環境監察執法的其他工作往往缺少公眾的積極參與。

3 我國環境監察立法的完善建議

基于上述分析，為了完善我國環境監察法規制度體系，應在修改后的《環境保護法》中明確環境監察機構法律地位，通過制定專門條例確立重要法律機制與制度，解決行政規章層面的立法缺失問題，同時還應強化生態環境監察、企業自我監督與社會公眾監督，并健全執法和守法規則體系。

首先，完善《環境保護法》，明確環境監察機構法律地位。為了為進一步環境監察立法及其有效實施提供足夠的空間，解決環境監察執法委托法律依據不足的問題，建議在修改后的《環境保護法》明確環境監察機構為法定的環境行政執法機關:“環境監察機構在法律、行政法規和地方性法規授權的范圍內開展環境監督執法工作。”同時，建議在《環境保護法》中就環境監察基本法律制度作出原則性的規定，如:“國家建立生態環境監察制度。”“國家建立企業環境監督員制度，加強企業自身環境監督監督工作。”

其次，制定專門條例，確立重要法律機制與制度。在目前的《環境監察辦法》的基礎上，制定專門的“環境監察條例”。關于環境監察機構的法律地位，應規定:“環境監察機構在法律、行政法規和地方性法規授權的范圍內開展環境監督執法工作。”關于環境監察機構的法定職權，應在2012年《環境監察辦法》第6條規定的基礎上，明確國家環境監察執法機構、省級環境監察執法機構和市縣級環境監察執法機構的職責。關于執法機關的強制執行權，應規定環境保護部門的行政強制執行權，使環境保護部門在遇到違法者不執行其行政決定時可以即時自行采取強制措施，制止違法者的違法行為。關于環境監察與監測之間的聯動協作，應發揮聯席會議、環境污染聯動整治、自動在線監控等制度的積極作用。關于與其他機關的聯動協作，應確立聯席會議、案件會商、執法聯動、辦案協調等機制。關于環境監察機構的經費來源，應將環境監察人員經費、公用經費、科研經費、專項經費納入各級財政年度經費預算，4將作為環境執法能力基礎的環境執法裝備經費、環境執法人才引進等項目納入環保專項資金范疇。同時，還應當明確環境監察的主要工作制度，主要包括目前相對薄弱的重要的環境監察工作制度，如環境稽查制度、生態環境監察制度、環境執法社會監督制度、企業環境監督員制度、法律責任制度等。

再次，制定修改行政規章，解決立法缺失問題。應當適時制定“建設項目‘三同時’管理辦法”、“規劃環境監察管理辦法”、“環境監察程序規定”、“環境稽查辦法”、“公眾參與環境監察辦法”和“環境監察人員管理規定”，修改《環境違法案件掛牌督辦管理辦法》。其中，“建設項目‘三同時’管理辦法”應著重強化環境影響評價審批機構與環境監察機構之間建設項目信息的共享、交流和反饋方面的內容;“規劃環境監察管理辦法”應明確界定適用環境監察的規劃的范圍、規劃環境監察管理的具體內容和程序、規劃環境監察的信息公開制度、對違反規劃行為的強制制止權等;“環境監察程序規定”可對現行的有關規范性文件的內容等進行整合，同時規定目前立法中尚未規定的重要方面，內容可以包括一般環境監察程序、排污費征收程序(包括排污申報程序)、建設項目“三同時”監察程序、限期治理監察程序、建筑施工活動監察工作程序、環境監察行政委托程序、環境污染侵權糾紛調解程序、環境稽查程序、突發環境事件調查與應對程序、向司法機關移交環境違法案件的程序等;“環境稽查辦法”應著重對征收排污費、監測機構公布環境質量和監測數據、項目建設竣工“三同時”驗收、項目審批執行環境影響評價相關的情況等作出規定;“公眾參與環境監察辦法”應規定公眾參與環境監察的權利、義務和程序，對環境監察工作中的信息公開的形式、方式、信息公開主體等內容作出更加細致的規定，并健全專家參與環境監察制度;“環境監察人員管理規定”的主要內容應包括任職、培訓及考核等三個方面。修改《環境違法案件掛牌督辦管理辦法》，應當對“掛牌督辦”進行明確界定，明確掛牌督辦措施的適用條件、具體內容以及掛牌督辦信息通報等制度。

復次，強化生態環境監察，為生態文明建設提供保障。在現有的生態環境監察試點工作基礎上，加強生態環境監察的制度建設，將生態環境監察制度化，使之全面成為環境監察的一項日常工作內容。一方面，在現行制度和法規的基礎上，擴大生態環境監察制度的適用范圍，使生態環境監察的各個方面都具備相應的制度和法規依據;另一方面，提高生態環境監察制度立法的層級，通過行政法規和行政規章的形式將生態環境監察立法化、制度化。為此可以針對生態環境監察的不同領域，分別制定相應的生態環境監察行政規章，特別是目前急需的“資源開發與非污染性建設項目環境監察辦法”和“農村生態環境監察辦法”，同時修改《國家級自然保護區監督檢查辦法》。在制定或者完善這些行政規章過程中，應當特別注意明確相應的程序性規定。

其五，強化企業自我監督，加強社會公眾監督。一方面，應盡快在2008年《企業環境監督員制度建設指南(暫行)》的基礎上，以立法形式確立企業環境監督員制度，尤其是目前規定該制度的適用范圍以及企業環境監督員的權利、義務和職責。另一方面，應強化企業環境信息公開，使企業公開環境信息成為一項普遍的法律義務;同時完善公眾參與環境監察過程的制度，使公眾在企業建設、生產和經營的過程中，發揮其監督作用。

最后，細化行為規范，健全執法和守法規則體系。盡管我國針對特定的行業制定了一些環境監察指南和守法導則，但遠未覆蓋環境監察工作的各主要領域。建議根據2012年修訂的《國民經濟行業分類》，針對采礦業、制造業、能源業、水利業、建筑業、交通運輸業、倉儲業、餐飲業、衛生業、房地產業、科學研究和技術服務業、居民服務、修理和其他服務等行業，分別制定詳細的環境監察執法指南和守法導則，從而形成一整套的環境監察執法行為規范體系，以解決基層執法人員執法不規范問題，同時明確環境監察執法邊界。