破解生態文明法制建設的五大瓶頸問題

楊朝霞

(北京林業大學法律系，北京 100083)

中國共產黨十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。”建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。建立系統完整的生態文明制度體系，既是全面深化改革的重要內容，又是加強生態文明建設的核心任務。環境保護是生態文明建設的主陣地和根本措施，應當優先推進生態文明法制建設。古人云:“小智治事，中智用人，大智立法。”站在由傳統文明向生態文明轉型的時代拐點，立足于當前資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，找出制約我國生態文明法制建設的主要瓶頸，并制定破解的根本對策，是必要而緊迫的。

1 瓶頸一

1.1 問題:環境資源立法理念滯后，母法缺失，體系凌亂，法制效果欠佳

改革開放以來，我國環境資源立法取得了巨大的成就，專門的環境資源法律已達30來部，國務院頒布的環境資源行政法規40多件，地方人大和政府制定的地方性環境資源法規和規章700余件，發布的國家環境保護標準已有1400余項。然而另一方面，受“救火式”立法理念的影響，現有立法缺乏頂層設計、宏觀規劃和整體協調，以致“立法重復”、“立法沖突”和“量大質次”等粗制濫造的現象比比皆是，環境資源問題整體仍在惡化。一是《環境保護法》基本法地位缺失，環境資源立法群龍無首、各自為戰。二是環境資源立法偏輕偏重，缺乏整體觀和全局觀。譬如，重污染防治輕生態保護、重城市輕農村，重農耕用地輕生態用地等。最典型的是，現行的《土地管理法》不惜利用“占補平衡”犧牲林地、草地、濕地等來填補征占的耕地，以致“土地保護”淪落為“耕地保護”。

1.2 對策:樹立生態系統管理和生態產品的理念，推進法律“生態化”

為破解上述瓶頸，有必要樹立生態系統管理和生態產品的理念，推進法律“生態化”工作，制定統一的《生態法》基本法，科學構建生態文明建設的立法體系。

所謂生態系統管理，是指在對生態系統組成、結構和功能過程加以充分理解的基礎上，制定適應性的管理策略，以恢復或維持生態系統的整體性和可持續性。譬如將耕地、林地、濕地等進行一體化的保護。所謂生態產品，是指生態系統所生產和提供的各種自然要素及其組合體，如作為人類生產生活支持基礎的良好人居環境，可調節生態平衡、保障生態再生力的生態環境要素及其組合體等。生態產品對人類具有直接或間接的生態服務功能，如提供資源(如礦、林、漁、草等)、調節氣候、納污凈化、涵養水源、保持水土、防風固沙和景觀審美等。人類需求既包括對農產品、工業品和服務產品的需求，也包括對清新空氣、清潔水源、宜人氣候等生態產品的需求，具體則體現為各種環境利益。生態文明建設的目標，從本質上看即是合理分配和保護各類生態產品。

生態文明法制建設應當超越環境資源法制建設的老套路，樹立生態系統管理和生態系統服務功能的理念，站在生態系統和生態文明的高度，對現行立法體系進行“生態化”的改造，構建適合我國國情的生態文明建設立法體系。

第一，廢棄只重視污染防治的《環境保護法》，制定作為生態文明法制建設基本法的《生態法》。當然，《生態法》應當超越污染防治的小環保觀，建立全面規制污染防治、資源節約和生態保護的大環保觀，站在生態系統管理的高度，對人居環境、自然資源和生態環境進行一體化的保護。

第二，健全和完善由污染防治法、資源保護法和生態保護法為基干的生態文明建設立法體系。一是要制定《土壤污染防治法》、《環境損害賠償法》、《全國主體功能區規劃法》、《生態補償條例》、《濕地保護條例》等新法。二是要修改舊法。重點是:修改《大氣污染防治法》，切實建立和健全地方政府的空氣質量負責機制，實行重點區域聯防制度防治區域性污染，特別是要對PM2.5的防控進行專章規定，如淘汰落后產能、優化能源利用結構和強化機動車的污染防治等;修改《水污染防治法》和《水法》，建立以水功能分區為基礎的分級分類管理制度體系，提高對水量的合理分配和水質的有力保護;修改《土地管理法》，對耕地、林地、濕地和草地進行一體化的保護等等。修改《環境影響評價法》，建立戰略環境影響評價和環境風險評價制度。

第三，對民法、行政法、刑法和經濟法等傳統部門法進行“生態化”的改造，確認環境權益，使所有的法律握指成拳，形成生態文明法制建設的整體合力。需特別指出的是，對傳統部門法的“生態化”，并不僅僅指在形式上規定環境資源保護的法律條款，而是要求在精神上能遵循生態系統管理的準則，并真正確認和保護生態系統服務功能所代表的環境利益。譬如，《刑法修正案(八)》第338條將“重大環境污染事故罪”改為“污染環境罪”，直接確認環境利益為環境犯罪的客體，就是法律生態化十分成功的例子。當前，亟須在民事立法上確立生態損害賠償制度。

2 瓶頸二

2.1 問題:公眾參與的動力機制管道不暢，環境糾紛和環境群體性事件與日俱增

據統計，自1998年以來，我國每年的環境污染糾紛以超過20%的速度遞增，2008年投訴到環保部門的環境糾紛甚至達到了70多萬件。然而，真正通過司法訴訟渠道解決的環境糾紛不足1%。對于環境糾紛，群眾之所以寧愿選擇信訪或舉報投訴等途徑解決，而不愿選擇司法途徑，主要原因在于很難證明污染行為與所生損害之間的因果關系，以致環境訴訟遭遇“舉證難”、“審判難”等巨大困境。此外，最近以來，環境群體性事件也頻頻爆發。典型的環境群體性事件如，廈門“PX事件”(2007)、上海“磁懸浮事件”(2008)、廣州番禺“垃圾焚燒廠選址事件”(2009)、山東菏澤“東明事件”(2009)、浙江“海寧事件”(2011)、大連“PX事件”(2011)、江蘇“啟東事件”(2012)、四川“什邡事件”(2012)、浙江“鎮海PX事件”(2012)、四川“彭州PX事件”(2013)、云南“昆明PX事件”(2013)，等等。這些群體性事件爆發的主要原因是，人民缺乏或難以通過法律手段參與環境行政決策程序切實維護自身權益，最終只能走上街頭表達訴求，從而引發種種群體性事件，威脅社會的和諧與穩定。

2.2 對策:確認環境權為生態文明建設的目標性權利，發展和壯大公眾參與

為破解前述瓶頸，有必要在憲法和法律上確認環境權，并規定環境知情權、環境參與權和環境訴訟權等派生性權利，為公眾參與環境保護提供堅實的權利基礎和有效的制度通道，加強公眾維護自身權益的能力和水平，充分運用環境法治的社會動力。

第一，環境權是人類面對生態危機而提出的新型權利需求，是生態文明時代的代表性權利。正如農業文明時代的典型權利為地權，工業文明時代的典型權利為工業產權(主要為知識產權中的專利權)，生態文明時代的典型權利則為環境權。為此，我們應當通過確認和保護環境權，來推進生態文明建設。

第二，環境權能為公眾參與環境保護提供堅實的權利基礎和廣闊的維權通道。這是因為在公民的人身和財產尚未因污染或破壞而發生實質損害的階段，公民就可以環境質量低于或極有可能低于環境質量標準為由，提起環境權訴訟(包括民事訴訟和行政訴訟)，從而及時對違法的排污企業予以有效打擊。此外，以環境權為基礎的訴訟，能將“污染行為—環境質量受損—人身和財產受損”的復雜因果關系證明簡化為“污染行為—環境質量受損”的簡單因果關系證明，從而大大降低環境侵害因果關系的證明難度，推動環境維權走出困境和尷尬。

截至目前，已有美國、法國、俄羅斯、韓國、土耳其、智利、剛果、菲律賓等60多個發達國家和發展中國家的憲法和環境法確認了環境權。作為生態文明新思想發源地的全球第二大經濟體，我國理應借鑒世界各國的先進經驗，順應生態文明建設的時代需要，在憲法和法律上確認環境權，并具體規定保障其實現的環境知情權、環境參與權和環境訴權等派生性權利。

建議《憲法》第26條修改為“國家推行生態文明建設，保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害，維護公民環境權益，促進可持續發展。”

建議正在修訂的《環境保護法》將第6條修改為:“一切單位和個人都有享有良好環境質量的權利，也有保護環境的義務，并有依法獲取環境信息、參與環境決策、監督環境影響行為和尋求環境損害賠償的權利”。

建議正在修訂的《環境保護法》對環境公益訴訟作出較為全面的規定:“對污染和破壞環境等損害環境公共利益的行為，有直接環境利害關系的公民和有關環保行政機關、經依法登記的社會組織可以向人民法院提起訴訟。檢察機關可以發出法律監督檢察建議，可以支持、督促有關主體提起訴訟。其他主體在合理期限內沒有起訴或者認為確有必要的，檢察機關也可以直接提起訴訟。”

建議制定專門的《公眾參與環境保護條例》，對公眾參與環境立法、參與環境行政決策、檢舉和揭發環境違法行為、提起環境公益訴訟等內容作出系統規定。

3 瓶頸三

3.1 問題:只重視污染排放管理、環境質量管理等常規環境管理，忽視環境風險管理，重大環境事件頻頻爆發

據統計，自1993年以來，我國已發生近3萬起突發環境事件，其中重、特大突發環境事件1000多起，突發環境事件已成為影響社會和諧穩定的重要問題。從制度上分析上述現象的根本原因主要有二:一是現行環境立法只重視常規環境管理，忽視了環境風險管理工作。體現最為突出的是，《環境影響評價制度》只規定常規的環境影響評價，對于環境風險的評估和預防控制問題只字未提。二是環境風險管理法律責任制度欠缺或不當，缺乏恢復環境、賠償損害等民事責任的規定，形成了“企業出事，政府處置，群眾受害”的被動局面。

3.2 對策:確認風險預防原則，健全和完善關于環境風險管理的制度體系

頻頻發生的突發環境事件表明，我國已經進入了風險社會。為此，我們應跳出“污染排放管理”和“環境質量管理”的舊有思維，重視和加強環境風險管理。所謂環境風險管理，指根據環境風險評價(ERA)的結果，依法制定風險防范、安全管理、風險減緩以及風險應急措施并付諸實施，從而達到降低或消除環境風險，保護人群健康與生態系統安全的目的，具體包括環境污染、生物安全(如外來物種入侵)以及生態安全(如地面塌陷)等方面的環境風險管理。環境風險管理以“不發生事故”為目標，以風險識別為基礎，風險大小決定了不同的管理應對策略，因此，應對策略的決策程序更為科學和客觀，基于風險識別所作出的應對策略也更具前瞻性和預警性，便于在環境風險尚未發生或發生的初始階段采取針對性措施，防患于未然。

加強環境風險管理立法，主要是要做好如下幾方面工作:一是將風險預防原則作為生態文明建設法律體系的基本原則。二是修改現行環境資源立法，加強環境風險的預防管理，強化環境風險事故的民事責任，全面貫

4.2 對策:強化企業的法律責任，加強對政府的約束和監督

一是規定凍結、扣押等環境行政強制措施和“按日計罰”、環境行政拘留等法律責任，提高對違法行為的強制和制裁力度，提升法律的威懾性和權威性。其中，尤為重要的是，須規定“按日計罰”制度，即從發現污徹風險預防的基本原則。譬如，修改《環境影響評價法》，規定環境風險評價制度;修改《安全生產法》，加強企業安全生產中的環境風險管理;修改《水污染防治法》和《大氣污染防治》等立法，規定環境風險事故肇事者恢復環境、賠償損失的民事責任。三是制定《環境風險管理條例》，對環境風險防控的管理體制、信息公開機制、預警機制、評估和考核制度、公眾參與機制和法律責任等問題進行詳細專門的規定。

4 瓶頸四

4.1 問題:法律責任不嚴，監督失范，地方保護主義盛行，環境違法行為甚囂塵上

所謂法治，是指已成立的法律獲得普遍的遵從，而大家所遵從的法律本身又是制定良好的。然而，我國的環境法律法規并未獲得普遍的遵從，環境違法行為隨處可見，地方保護主義也是盛行不止。究其制度原因，主要是因為:

一是責任不嚴，“守法成本高，違法成本低”現象嚴重，現有立法逆向鼓勵違法。這主要體現為環境行政強制措施欠缺，環境違法責任過輕，如罰款限額過低，不能有效威懾違法行為。譬如，在2010年福建紫金礦業污染事故中，紫金山金銅礦一審判決被處以3000萬元罰金，被福建省環境保護廳行政處罰956.31萬元，這些罰款對2009年利潤總額達到50億元的紫金礦業只能算是九牛一毛，隔靴搔癢。

二是重企業義務，輕政府責任。這集中體現為在環境立法中只重視對企業的管理和控制，而忽視對政府的監督和約束。實際上，在很多時候，政府決策錯誤才是環境問題最大的始作俑者乃至罪魁禍首。有實證研究表明，最近20年來我國發生的重大環境污染事件，近80%與政府有關，其中45%與政府的不科學決策有關①阿計:《環保法修改之五大進步——＜環保法重尋生機＞專題報道之二》，載《民主與法制》周刊2012年9月29日．。以國務院1989年制定實施的《關于當前產業政策要點的決定》為例，該決定將若干嚴重污染的行業或產業列入國家“重點支持”的項目，導致20世紀九十年代初中全國各地因發展這些產業而造成嚴重的環境污染和自然破壞。國務院后于1996年公布了《關于環境保護若干問題的決定》，要求對上述曾重點支持過的行業或產業予以限期取締和關閉。該決定的施行又造成中國農業銀行無法回收貸款本息達50多億元人民幣。染的那一天起，到污染終止的那一天止，每一天都要罰款一定的數額，污染時日越長罰款越重，從而對環境違法者構成有效震懾。此外，還需加強對企業違法責任的懲治力度，提高罰款的上限，增強行政處罰的威懾力。

二是強化對政府的約束和監督。主要工作是:①健全和完善環境信息公開制度，擴大信息公開的范圍，規范信息公開的程序，規定違反信息公開的法律責任和救濟機制等;②健全和完善公眾參與環境行政決策的有關制度，尤其是聽證制度等;③強化政府及其職能部門違法或不當決策的法律責任;④健全和完善環境行政復議和行政訴訟制度，尤其是建立環境公益訴訟制度，加強權利對權力的監督和制約。

5 瓶頸五

5.1 問題:生態文明法制建設缺乏戰略向導和政策指引，猶如盲人探路

生態文明建設是一項偉大的系統工程，但是到底該如何進行，許多人心中并不清楚。這就使得生態文明法制建設很可能由于缺乏方向和行動方案而陷入困境，難以迅速取得突破性進展。

5.2 對策:制定《全國生態文明建設規劃》和《全面推進生態文明建設實施綱要》，為生態文明法制建設指明方向明確任務

為此建議:第一，借鑒珠海市的經驗，在《國家環境保護“十二五”規劃》和《全國林地保護利用規劃綱要(2010－2020年)》等環境資源規劃的基礎上，制定《全國生態文明建設規劃》，明確我國生態文明建設的目標、任務、指標體系、主體、方式、步驟、實施保障等方面的內容。2012年11月，珠海市人大已通過了《珠海市生態文明建設規劃(2010－2020年)》。按照規劃，2020年前珠海將通過財政投入、吸引社會資本等方式，在生態文明建設領域投資1900億元，重點建設10項綜合建設項目和62項細分工程，在生態經濟、生態文化、生態人居、生態制度等方面為全國生態文明建設進行探索，積累經驗。第二，借鑒2004年《全面推進依法行政實施綱要》的經驗，制定《全面推進生態文明建設實施綱要》，全面規定生態文明建設的目標、任務、主體、職責、步驟、保障措施等方面的內容，為生態文明法治建設指明方向，明確任務，確保我國生態文明的早日實現。

6 結 語

北宋儒學家張載的“橫渠四句”頗為著名，在生態文明時代，我們應當賦予其全新的含義:

“為天地立心”——樹立尊重自然、愛護環境的生態倫理和環境道德;

“為生民請命”——加強環境行政決策的公眾參與，推動環境公益訴訟，維護公民環境權益;

“為往圣繼絕學”——對生態文明及其建設進行法學解讀和制度建構;

“為萬世開太平”——推進生態文明法治建設，實現可持續發展!

本文深刻分析制約我國生態文明法制建設的五大關鍵點，并提出合理有效對策。研究表明，面對環境資源立法理念滯后，母法缺失，體系凌亂，法制效果欠佳的瓶頸，應樹立生態系統管理和生態產品的理念，推進法律“生態化”;面對公眾參與的動力機制管道不暢，環境糾紛和環境群體性事件與日俱增的瓶頸，應確認環境權為生態文明建設的目標性權利，發展和壯大公眾參與;面對只重視污染排放管理、環境質量管理等常規環境管理，忽視環境風險管理，重大環境事件頻頻爆發的瓶頸，應確認風險預防原則，健全和完善關于環境風險管理的制度體系;面對法律責任不嚴，監督失范，地方保護主義盛行，環境違法行為甚囂塵上的瓶頸，應強化企業的法律責任，加強對政府的約束和監督;面對生態文明法制建設缺乏戰略向導和政策指引，猶如盲人探路的瓶頸，應制定《全國生態文明建設規劃》和《全面推進生態文明建設實施綱要》，為生態文明法制建設指明方向明確任務。