網絡問責境遇中地方政府公信力建設

尹 彥 文

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

近年來，各種政府公信力危機事件頻發，對各級政府的公信力的調查表明，中央政府的公信力最高，省級次之，地級再次，縣級最差，這就要求地方層級的政府必須努力促進自身公信力的建設。而從整體上看，由網絡問責引發的地方政府公信力危機事件的數量和比例迅速增長，反映了網絡問責的作用日益體現，為地方政府公信力的建設提供了新的機遇。但與此同時，在網絡問責的發展中，地方政府的不當行為和面對問責低下的回應水平等，也對政府的公信力造成了極大的損害，需要政府給予極大的重視。

一、地方政府公信力建設的內涵和影響因素

(一)政府公信力的內涵

政府公信力涉及到兩個主體：一是開展行政活動的政府，二是對政府行政活動給予評判的社會公眾。近年來，學者對于在政府公信力內涵的界定主要有兩類觀點：第一類將公眾作為主體，政府作為客體，認為政府公信力是公眾對政府行為的認可；第二類將政府作為主體、公眾作為客體，認為政府公信力是政府獲得公眾信任的一種能力。[1]筆者更傾向于第二類觀點，認為政府公信力是其自身的合法性所賦予一種能力，政府的公信力程度是政府獲得公眾信任的程度。

(二)地方政府公信力建設的影響因素

當前，我國學者對于政府公信力的研究可以歸納為三種主張：第一種主張認為政府需要通過增強自身能力、優化自身屬性等方式來提升政府公信力；第二種主張認為政府公信力的提升不能僅僅依賴于政府自身行為的優化，必須重點改善政府與公眾之間的關系；第三種主張是前兩者的綜合，認為政府公信力的提升需要從增強自身能力、優化自身屬性和改善政府與公眾的關系等多方面入手。[2]從我國的現實來看，地方政府與公眾直接接觸的機會更多，其工作效率和質量等方面也更能夠被公眾直接感知到。因此，結合各個方面的情況，筆者更傾向于第三種主張，認為地方政府公信力建設的影響因素主要包括兩個方面：其一，地方政府的自身能力及屬性，即政府的工作效率和質量、決策能力以及政府的透明度、法治性、民主化、廉潔程度等；其二，地方政府與公眾的關系，即政府的回應性與公民的參與性等。

二、網絡問責的內涵及發展現狀

(一)網絡問責的內涵

網絡問責是伴隨著網絡信息技術的普及而產生，公民社會的成長而發展的一種行政問責的新范式。因此，網絡問責主要是指公眾以網絡為平臺，對政府及其公職人員履職不當行為的問責，這種問責與行政問責的目的相同，都要求被問責人員通過道歉、辭職等方式承擔相應的責任，從而促進政府及其公職人員行為的改善。[3]

(二)網絡問責的發展現狀

近年來，網絡問責日益得到廣泛的重視和運用。典型的如2011年溫州動車事件中的“不管你信不信，反正我信了”此種言論，“郭美美事件”引發的紅十字會丑聞，到最近的“PX茂名事件”，再如對頻繁曝出的城管打人、官員貪污、過度三公消費等問題的規制和懲處，都是通過公眾在網絡上對事件進行曝光，從而形成巨大的網絡輿論，在網絡輿論的推動下引發體制內問責，從而完成整個問責的全過程的。

從某種程度上說，網絡問責的發展，與互聯網和通信技術的普及存在著十分密切的關系。2013年互聯網輿情報告中指出，通過抽取2013年的熱點輿情100件，發現首發曝光的媒介中，網民和網絡認證用戶通過互聯網自媒體曝光的接近半數。[4]而根據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)2014年1月16日在京發布的第33次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2013年12月，中國網民規模達6.18億，互聯網普及率為45.8%。[5]這些數據反映出公眾網絡參與呈快速的增長趨勢。

從政府這一方面來說，政務微博的發展也為網絡問責的發展提供了有利條件。2012年10月底，新浪微博認證的政務微博數量達60 064個，較2011年同期增長231%。截止2013年10月底，新浪平臺上的政務微博有100 151個，其中包括機構微博66 830家，公職人員微博33321位。相比2012年同期增長4萬余個，增長率超過60%。[6]同時，一些地方政府部門也通過法律法規的形式認可了網絡問責的地位，為網絡問責的合法化和進一步發展提供了依據。例如2013年7月，海南省委辦公廳、省政府辦公廳正式印發《海南省“慵懶散奢貪”行為問責辦法(試行)》，其中規定除了公民、法人和其他組織檢舉、控告、投訴，新聞媒體可作為問責程序的線索外，網絡輿情曝光也可作為紀檢部門啟動問責調查的線索。

三、網絡問責境遇中地方政府公信力建設面臨的機遇

(一)網絡問責作為體制內問責的補充，可以強化行政人員的自律

在同體問責即行政系統內部問責的過程中，由于當前的問責機制還不夠完善，存在信息傳遞緩慢、參與途徑有限等問題，行政問責的效率和效果很容易受到影響。同時，行政體制內的利益群體往往相互包庇，形成“官官相護”的局面，導致很多需要問責的事件被“大事化小、小事化了”，影響問責的有效性。而與同體問責不同，網絡問責由行政系統外的網民對行政人員進行問責，是一種相對獨立于行政系統的異體問責。通過將網絡問責作為體制內問責的補充，一方面，由于網絡的平等性、快捷性、多元化等特點，網絡問責可以縮短信息傳遞的層級、拓寬公民參與的渠道等，讓問責更進一步落到實處，促使行政人員時刻注意自己的行為，提高政府的工作質量和效率；另一方面，還可以利用其具有不易受到行政權利的約束和干擾的優勢，打破行政系統內部利益集團“官官相護”的格局，打消行政官員的特權意識、投機意識等，促進行政人員公權力的規范行使，從而提升地方政府的合法性。

(二)網絡問責基于網絡平臺，可以提高政府的民主化和透明度

網絡具有廣泛性和平民化的特點，網絡問責基于網絡這一平臺，可以保障和促進公民對于參與權、表達權的行使，在很大程度上擴大了公民的政治參與，使公民能夠在法律所允許的范圍內自由地表達自己的意志，針對政府的決策以及日常工作的改進提出意見和建議，從而起到提高政府決策的有效性，提升政府的決策能力、工作質量和效率的效果。此外，由于言論在網絡上的聚集效應，可以形成強大的輿論力量，推動甚至主導問責事件的發展。這一情境迫使地方政府不能無視公眾的聲音，而且必須對公眾做出相應的回應，在很大程度上起到了倒逼政府進行信息公開的作用。2013年10月，國務院辦公廳頒布實施《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》，要求各地區各部門積極探索利用政務微博等新媒體及時發布各類權威信息。這一《意見》的實施，表明政府愈加認識到信息公開程度和回應力是公信力建設中的重要影響因素，認識到通過促進地方政府對網絡問責的信息公開回應，可以改善地方政府的形象，加強公民對地方政府的認知，從而為地方政府公信力的建設提供有利條件。

(三)網絡問責更具時效性和針對性，可以增強對官員的監督效果

隨著互聯網的普及，公眾可以隨時隨地通過網絡獲取信息和發表言論，同時，這些言論也會即時顯示在網絡上，被更多的公眾所知曉。在網絡問責這一境遇之下，由于網絡具有快捷性、匿名性和平等性的特點，公眾對行政主體的問責，不需要經過信息的層層傳遞，而是通過在網絡上發表言論，直接針對事件本身和相應責任人進行問責。這種“越級”的問責方式，避免了信息傳遞過程中時間的大量損耗，弱化了行政體制內權力的相互制約，不僅可以針對特定的情況在第一時間進行問責，還可以要求問責對象必須立即在網絡上針對問責做出合理的回應。可以說，這種直接、快捷的問責方式，在一定程度上突破了代議制民主的框架，彌補了由“代表”發言的局限性，將對官員的監督更加落到實處，落到具體的點上，讓存在問題的官員“無所遁形”，讓監督真正起到促進廉政政府建設、提升政府能力的作用。[7]

四、網絡問責境遇中地方政府公信力建設面臨的挑戰

(一)網絡問責的參與群體更加廣泛，對政府的回應力提出了更高的要求

近年來，網民的數量隨著互聯網的發展快速增長，在眾多的網民之中，不僅各個社會階層、年齡階段、學歷層次的網民對于政府的關注方面不盡相同，同屬于一個社會群體的受眾成員也并不見得一定會對同一條媒介信息做出同樣的反應。[8]因此，從全社會范圍來看，公眾對于政府的監督更加廣泛和全面。而網絡問責主體的廣泛和積極參與，更使得網絡問責的范圍得到不斷地拓寬，對于政府自身能力的建設提出了更高的要求。同時，以網絡為問責的平臺，讓公眾與行政官員直接在網絡上進行交流，避免了二者面對面的對峙狀態，可以使官員“去權威化”，被置于與廣大公眾同等的位置，讓公眾敢于質詢其工作、揭露其錯誤的行徑。在這種情況下，官員對于問責的回應方式、回應時的語言表達等方面就需要進一步的權衡，能不能在第一時間做出回應，能不能使回應被認同和接受，成為衡量地方政府回應力的重要標準。如果地方政府未能及時回應或回應不到位，網絡謠言就很容易趁虛而入，對于政府的公信力產生巨大威脅，甚至導致政府陷入“塔西佗陷阱”。

(二)網絡問責存在非理性和無序性，影響政府的效率和形象

網絡問責進入門檻低，自動過濾性差，網絡傳播去中心化、互動性強的特性也相對地弱化了大眾傳播把關人機制和議程設置功能。[9]雖然其作用的發揮需要依賴于網絡輿論所形成的“合力”，但網民的素質參差不齊，面對迅速增長和傳播的網絡信息，很多網民并不具備理性判斷信息真偽、正確選擇和理解信息并客觀地發表觀點的能力，很容易產生情緒化和極端化的言論表達，導致網絡問責的非理性和無序性。而政府作為被問責的一方，面對問責必須予以回應，這樣就增加了政府的負擔，影響了政府的工作效率。此外，由于地方政府當前的公信力建設還不夠完善，公信力程度還有待提升，公眾很容易受到居心不良者的煽動和誤導，認為政府對于網絡上錯誤信息的辟謠只是為了掩蓋真相，從而對政府產生消極情緒，極大地損害地方政府的形象，甚至導致地方政府公信力的進一步滑坡。

(三)網絡問責相關法律法規缺失，政府行為的合法性缺乏保障

當前，我國雖然出臺了《互聯網信息服務管理辦法》、《中華人民共和國計算機系統安全保護條例》等法律法規對公民的網絡參與行為進行了一定規范，《憲法》中第四十一條也明確規定，“我國公民對國家機關工作人員有提出批評和建議的權利；對于國家機關及其工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利”，但目前我國網絡問責方面具體的法律法規仍未出臺。網絡問責缺乏底線規則的約束，網民在社會監督與言論自由方面的分寸就難以把握，網絡問責中的隨機性和任意性也會增大。同樣，由于網絡問責缺乏法律的認可，政府對于網絡問責的回應行為就無法得到制度化的規范，對于網絡問責的回應程度、回應方式難以確立統一的標準，對于虛假信息導致的不實問責也難以依法處理。地方政府的行為缺乏法律的保障，公眾對政府問責就會具有主觀性和隨意性；而公眾對地方政府行為的評價缺乏具體的衡量標準，政府的行為就很難達到廣泛的滿意度，對于地方政府公信力的建設具有不利的影響。

五、網絡問責境遇中地方政府公信力建設的路徑分析

(一)提升政府治理能力，增強責任意識

1.促進公民參與，提高政府決策能力

問責是基于政府及其行政人員的不當行為而產生的，從這一角度出發，政府公信力的建設需要政府及其行政人員做正確的事、正確地做事。在當前的網絡問責境遇中，就需要發揮互聯網的媒介作用，通過信息公開、網絡調查等方式促進公民的政治參與，發揮公民社會的作用，提高政府的決策能力，保證政府決策的民主性和科學化。這樣，就能夠在很大程度上減少政府及其行政人員的不當行為，維護政府在公民心目中的良好形象。

2.強化政府自律，構建責任政府

在網絡問責境遇中，公眾能夠通過網絡直接對地方政府進行廣泛地監督與質詢，地方政府中各部門及公職人員的行為都被置于公民全方位的審視之中，任何失當的公務行為都可能導致公民網絡言論的聚集，使政府遭受巨大的輿論壓力。[10]因此，地方政府內的公職人員必須提升自律能力，按照職業道德規范嚴格要求自身行為，促進政府的廉政建設，并牢固樹立責任意識，努力提升工作質量和效率，提高政府的民主化、法治化，改善公民對地方政府的態度，從自身建設入手提升地方政府的公信力。

3.樹立權責對等觀念，正確對待網絡問責

地方政府與公民直接接觸的機會更多，其工作能力和管理效果在很多方面會直接對公民的生活產生影響，其對待公眾的態度也會直接影響到與公眾間的關系。因此，地方政府官員必須樹立服務理念，轉變官本位的思想，改變傳統從上到下的管理方式。同時，還要正確理解權與責的關系，樹立權責對等的觀念，以理性的態度面對公眾的網絡問責，不逃避、不做假，做到勇于承擔責任、改正錯誤，并努力提升自身的回應能力，讓公眾看到政府的誠意。

(二)推進網絡問責機制建設，提升問責管理能力

1.建立完善的政務公開系統，提升信息公開程度和能力

政府的透明度是影響政府公信力的重要標準，地方政府的工作相對于中央政府來說更側重于微觀層面，更直接地關系到公眾的生活，也就更容易受到公眾的密切關注。但從當前的情況來看，地方政府的政務信息公開程度還有待進一步擴大；各級地方政府及政府中的各部門對于信息的公開形式，也仍未設定統一的標準，導致公眾難以理解和判斷政府所公開的政務信息。對此，地方政府必須完善政務公開系統，通過構建網絡信息平臺，統一政務信息在網絡上公開的標準，細化政務信息的公開內容，簡化專業術語等方式，提升信息公開的程度和能力，起到讓公眾了解政府行為、促進政府自律的作用。

2.構建網絡問責回應機制，防范謠言的產生

面對網絡問責，及時、合理的回應能夠抑制虛假信息的傳播，防范居心不良者散布謠言，損害政府的形象。這一方面需要政府內部對于網絡問責對象要第一時間進行詳細地調查，了解并公布事情的真實情況，按照規章制度要求責任人承擔相應的責任。同時，做好問責事件的后續報道，或者增加公眾對政府及其行政人員對問責回應的評議，讓公眾了解到政府重視公眾的聲音并正積極地改進自身的行為，促進政府回應行為的進一步完善；另一方面還需要地方政府加強與媒體和第三部門的合作，發揮主流媒體的新聞權威性，通過主流媒體發聲提升信息的可信度，同時發揮第三部門貼近群眾的優勢，利用第三部門作為溝通的橋梁，促進政府的信息傳達及公民的意見表達，協調政府與公民間的關系。

(三)優化公民網絡參與秩序，防止網絡問責出現偏差

網絡問責是公眾通過網絡對政府及其公職人員失當行為的問責，而公民網絡參與中出現的非理性和無序性很容易造成網絡問責的偏差，使網絡問責轉變成對公職人員的“人身攻擊”，或者是對政府工作的“全盤否定”，導致政府喪失公信力。通過加強對網絡公民的教育，推進網絡道德及法律知識的普及，可以增強公民法制觀念，規范公民的網絡參與行為，促進公民有序地參政議政，理性地進行網絡問責。此外，政府還需要加強與網絡運營商和第三部門的溝通和合作，一方面發揮網絡運營商的優勢，提升網絡信息管理能力，防止居心不良者散播不實言論，對政府及其行政人員進行惡意攻擊，造成公眾對政府產生誤解，損害政府形象；另一方面，發揮一些如“辟謠聯盟”等專業性的民間辟謠組織的作用，發揮他們的草根特性，利用他們本身便作為公眾中的一員，其言論更容易被公眾所信服的特點，促進謠言的瓦解，并起到號召網友自律和他律精神的作用。

(四)完善相關法律法規，促進網絡問責推動制度化問責

網絡問責以促使政府啟動制度化問責為目的。網絡問責作為體制內問責的補充，其目的還是通過制造網絡輿論，引起政府的重視，從而促使政府啟動同體問責，通過行政手段對于問責對象進行懲處，保障公權力的合理使用。[11]這就要求政府將網絡問責置于恰當的位置，而網絡問責地位的確立，就需要政府同樣以一種制度化的方法進行保障。因此，政府需要出臺網絡問責相關的法律法規，保障網絡問責的合法性地位。同時，還需要確立網絡問責主體應當遵循的基本準則，明確網絡問責主體的權利和義務，避免公眾在網絡問責中的主觀隨意性，保障網絡問責的健康有序發展，有效發揮網絡問責對于體制內問責的推動作用。

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