反壟斷執法機關和產業監管機關職能劃分的考察維度*

張戀戀

(福州大學 法學院， 福州 350108)

【民主與法】

反壟斷執法機關和產業監管機關職能劃分的考察維度*

張戀戀

(福州大學 法學院， 福州 350108)

我國《反壟斷法》對于如何協調反壟斷執法機關與產業監管機關之間的職能處于缺位狀態，激化了二者在實踐中的矛盾。在當前國情下，產業監管機關的存在有其合理性，二者之間實行合作模式有助于調和產業政策與競爭政策的關系。在考察具體職能劃分時，需充分結合靜態、動態及個別考察維度，既發揮二者各自的優勢特點，又結合歷史發展的具體階段以及個案存在，最終實現提高效率的目的。

反壟斷法； 反壟斷； 產業監管； 職能劃分； 產業政策； 競爭政策

我國《反壟斷法》曾在草案第44條規定了反壟斷執法機關和產業監管機關的職能，這一條實際上是協調二者職權方面的直接規定，雖然具體規定的內容過于原則，但對于實踐仍具有一定參考價值。然而，在《反壟斷法》正式出臺之后，這一規定卻由于備受爭議而被刪除，直接導致了在這一問題上立法的缺失，使得對眾多受特別監管的產業內壟斷行為究竟為誰監管無任何法律依據，這也造成了在實踐中時常出現監管缺失或者互相推諉的現象。為解決這一問題，應當明晰反壟斷執法機關和產業監管機關在我國現行市場經濟條件之下究竟應當如何進行職能劃分。本文在分析職能劃分必要性的基礎上，試圖尋找有關職能劃分的考察維度。

一、職能劃分的必要性

目前，國外對反壟斷執法機關和產業監管機關的職能劃分主要存在三種模式，即分別由反壟斷執法機關或產業監管機關獨立管轄或由二者共同管轄[1]。筆者認為，基于當前我國市場發展尚不完善，有關競爭機制不夠健全，反壟斷機關執法經驗不足、缺乏諸多專業性知識的現狀，采取共同管轄的方式是處理二者關系時的必然選擇。既然選擇共同管轄，勢必涉及二者具體職能的邊界問題。

當前，我國反壟斷執法機關是商務部下設的反壟斷局、國家發改委下設的價格監督檢查司、國家工商總局下設的反壟斷與不正當競爭執法局，其中，反壟斷局主要審查經營者集中行為的查處，價格監督檢查司負責依法查處價格壟斷協議行為，而反壟斷與不正當競爭執法局則負責其他壟斷協議、濫用市場支配地位以及行政壟斷等行為的查處[2]。產業監管機關則主要負責特殊產業①特殊產業在我國主要指電信、電力、郵政、航空、鐵路、煤氣、自來水等自然壟斷性行業以及銀行、證券、保險、石油等國家壟斷性行業。的排除、限制競爭行為的監管。由此，二者在壟斷性行業排除、限制競爭行為方面就出現了橫向和縱向的管轄權力重疊。2001年4～9月，還出現了工商部門和保監會在對保險行業不正當競爭行為進行整頓的過程中監管職權沖突的問題，諸如此類的職權交叉比比皆是[3]。然而正如前述，立法方面的空白導致這一問題至今未能得到很好的解決。

立法對于職能劃分問題的回避，實際上也體現了我國產業政策與競爭政策的關系不夠明晰，這是產生這一問題的深層次原因。實際上，關于競爭政策和產業政策的關系，在歐盟和美國一直以來也是一個討論頗為激烈的問題[4]3-34。若這一問題得不到較好的解決，不僅會出現前文述及的法律缺位和職能沖突問題，而且是影響一國經濟政策的關鍵所在。具體說來，產業監管機關和反壟斷執法機關之間的職能邊界模糊導致了以下幾個問題:首先，我國《反壟斷法》自2008年開始施行，其在實踐中的具體法律地位一直得不到落實，在反壟斷執法機關與產業監管機關具體職能劃分問題上，其模糊性使得《反壟斷法》的權威性大打折扣，也影響了其在實際規制排除、限制競爭行為時的實效性。其次，當下我國正大力實施有關行政監管機關的改革措施，試圖構建起現代化行政管理體制，但其職能方面未能得到明確將成為這條道路上最大的障礙[5]。再次，職能不清嚴重影響了市場上排除、限制競爭行為的規制法律體系的有機統一，造成管制混亂的局面，容易導致相關行為逃脫監管制裁，最終危害市場經濟的健康有序發展，影響整個國家的經濟運行。

對二者的職能進行具體的劃分是優化行政和司法資源配置、實現效率最大化的必然要求。效率描述的是一個特殊的均衡點，是資源配置達到最優狀態的結果[6]。不論是反壟斷執法機關還是產業監管機關，其共同的職能都是為了克服“市場失靈”現象，但二者各具優勢和劣勢，根據具體的劃分方式對二者職能予以明確，揚長避短，是實現帕累托最優配置的根本途徑，也是克服前述職能不清等種種弊端，利用最少資源實現市場經濟健康有序發展的必經之路。

在這樣一種共同模式的選擇之下，筆者選取三個考察維度即靜態考察維度、動態考察維度和個別考察維度，分別從反壟斷執法機關和產業監管機關各自的特點、歷史發展脈絡以及特殊行業的具體情形等方面構建考察的具體模式。三個維度的構建在前述效率目標的前提之下進一步兼顧公正，力求做到資源的合理分配，劃清權力的具體關系。

二、靜態考察維度

由于競爭政策和產業政策本身所擁有的優勢和局限性，使得對應的反壟斷執法機關和產業監管機關具備不同的特點[7]。靜態考察維度主要是建立在反壟斷執法機關和產業監管機關二者具體的手段、運作及目標等諸多因素基礎之上的，是一種靜態的固有考察維度。

首先，二者在監管的獨立性方面存在差異。根據監管者俘獲理論，目前看來，由于產業監管機關實際上長期與有關產業密切接觸，其往往容易以產業政策為借口維護被監管者的利益，無法充分執行反壟斷法的相關規則。尤其是對于我國現階段仍普遍存在的政企不分現象來說，有關政府機構關運用行政權力維護壟斷企業利益的情況屢見不鮮，因為監管者和被監管者往往屬于一個利益集團，是政企同盟[8]；更有甚者，相關監管機關的人員是由被監管企業當中的人員擔任的，其產生的必然結果即是官商勾結。相反地，反壟斷執法機關由于面對的是整個市場各個領域的競爭參與者，故獨立性強，產生“被俘獲”和尋租、招租的情況也相對更少。

其次，反壟斷執法機關與產業監管機關在執法的具體目標上有所不同。我國反壟斷執法機關關注經濟效率目標，其以市場為執法導向，旨在消除排除和限制競爭的因素，建立和維護競爭的市場機制。而產業監管機關的建立最早是為了貫徹執行國家的產業政策，在后來市場發展的背景下也開始適度引入競爭，但其根本目的還在于對特定產業進行監管，促進特定產業的發展，一般沒有很強的反壟斷意識，不能適應執行反壟斷法的終極要求。

再次，從二者的運行機制來看，反壟斷執法機關主要開展的是事后的干預行為。由于其本身是建立在市場的基礎上，而市場本身所具有的滯后性等特點決定了反壟斷機關在發現排除、限制競爭的情況時才予以立案調查，并根據具體的調查結果采取必要的懲治措施等，實際上采用的是先影響競爭環境而后實現經濟效率的間接方式。而產業監管機關則是通過種種直接作用于相關產業的政策或者直接介入有關企業運作的方式實現持續性的干預，往往側重于對企業具體行為的事前引導。

最后，從特定產業的專業性來看，產業監管機關顯然具有反壟斷執法機關所無法比擬的優勢。特定產業的監管機關由于專注于這一個產業，長期與被監管的企業之間存在聯系，必然對產業的具體專業知識了解得更為深入，而反壟斷執法機關作為一個把握全局的機構，關注的是整個市場的競爭狀況，不可能對某個具體的產業十分了解。另外，由于反壟斷執法機關具備該領域內豐富的執法經驗和出色的執法隊伍，對于競爭法的執行必然更有效率，這也決定了其更具權威性。

三、動態考察維度

早期我國實行的是以政府為導向的計劃經濟體制，根本不存在市場和競爭的提法。在當時，對于關系國計民生的壟斷性行業如自來水、天然氣、鐵路、電信等采取了國有企業壟斷經營的方式，由行政部門直接經營管理，排斥了市場競爭機制作用的發揮[5]。實行市場經濟體制以來，世界整體經濟發展的局勢開始讓我國認識到競爭對于經濟發展的重要性。此后我國繼續深入開展經濟體制改革，尤其是針對壟斷性行業開展了核心內容為“放松進入管制、引入競爭機制”的改革。在這個過程中，競爭機制受到了空前的關注，而相應的產業監管機關也開始被賦予一定的反壟斷方面的監管職能。這樣的轉變在當時的背景下無疑有利于競爭市場的構建，但同時也導致了監管機關之間權限沖突頻繁發生等問題。最近幾年，我國又開始大力提倡管制革新，即進一步放松管制，將部分直接監管的產業逐步過渡為競爭性產業。

當然，正是由于產業監管機關管制的改革并非一蹴而就，其始終處于一種動態變化的過程之中，故考察兩個機關具體的職能劃分需充分結合改革的具體歷史背景和階段性改革情況，以實現競爭政策積極推動和產業政策快速補充的雙重作用。

此外，動態考察還需要從具體行業競爭水平的變化方面進行考量。在經濟技術落后、行業發展水平低下的階段，由于資本投入巨大且相應產品供給不足，采取相應的規模經濟*規模經濟是指隨著生產規模的擴大，產品和服務每一單位的平均成本出現下降的現象。參見肖志興.自然壟斷產業規制改革模式研究 [M].大連:東北財經大學出版社，2003:34.和適度壟斷手段促進經濟發展將更為有效，此時反壟斷執法機關應適當放松對此類情形的管轄而交由產業監管機關進行適度引導。隨著經濟技術和競爭水平的逐步提高，壟斷與競爭并存，規制的目標不是壟斷或競爭的極端取舍，而是促進有效競爭的實現。在這個階段，反壟斷執法機關應對所有的反壟斷案件和領域擁有普遍的管轄權。同時，產業監管機關應繼續為引入競爭創造條件，并對有關壟斷行為予以規制。當競爭逐漸深入，其發展水平和技術進步達到了足夠高的水平時，設置產業監管機關的初衷就已經達到，即競爭機制本身完善到足以約束相關經營者在價格和質量上的行為，此時單獨設置產業監管機關的意義不大，僅需要反壟斷執法機關對整個市場的競爭進行全局的把握即可[9]295-307。

四、個別考察維度

個別考察維度實際上是要求在考察職能劃分的時候要充分結合特定產業或市場結構的具體特點，同時必須考慮的因素是某個具體產業管制的程度。產業管制的程度即有關產業監管機關對特定產業在壟斷行為方面的管制，在力度、范圍等方面采取怎樣的措施，是否存在嚴格阻止或者彌補反競爭傷害的管制性機制。若這些管制性機制已經比較完善，其產業內本身已經存在足夠阻止或者彌補反競爭方面損害的管制型機制，并且能夠充分保障有關市場競爭機制發揮作用，那么對于反壟斷執法機關再進行額外的審查實際上意義不大，只會造成執法資源的浪費。

在個別考察維度上，美國的相關經驗值得借鑒。在美國，電信行業的監管職能主要由聯邦通信委員會承擔，其主要通過《電信法》予以實現，該法第251條對于既有從業者規定了高于且超越一般電信從業者所背負的義務。該機構的監管本身為相關市場的公平競爭提供了一個十分嚴格的平臺，也就是電信行業管制的架構實際上已經相對完善，產業的管制程度也達到了一個很高的水平，該產業內部有關競爭政策的貫徹和遵守水平也相對較高，此時即被認定在該產業內部已經豁免了反托拉斯法執行機構的管轄[10]。當然，在進行個別維度考察的時候，有幾個需要注意的問題:

首先，由產業監管機關發揮反壟斷監管作用的前提是存在相關法律法規的明文規定，并且必須排除一切原則性的模糊規定。即在當下提倡加強市場競爭作用的前提之下，產業監管機關實施監管行為所具備的合法性應來自于法律的具體授權，否則應由反壟斷執法機關優先行使監管職能。

其次，個別情況的存在前提必須是反壟斷法中沒有明文規定且相關產業的監管不違背反壟斷法的基本精神，即維護健康有序的市場競爭機制。產業監管機關構建的初衷之一是為了施行產業政策，實現規模經濟，而隨著市場經濟的發展和競爭的地位日益重要，其發揮作用的前提必須是符合反壟斷法的基本精神。

再次，進行職能劃分時必須秉著促進競爭的最高原則，在相關機構執行職能的法律依據方面，應參考管制程度較高的一方。具體產業的管制程度越高，其內部對于競爭政策的貫徹越徹底，則由相關產業監管機關實行監管職能的正當性也就越能得到支持。

五、各維度的綜合考察

綜合以上分析，首先從當前的動態維度考察，我國的競爭結構仍處在存有諸多缺陷的階段，相關經濟技術水平和市場發展水平都相對低下，管制革新也剛剛邁開步伐，市場競爭結構尚不完善，諸多領域的市場競爭機制還有待進一步拓展。同時，在靜態維度方面，實際上這兩個機關在發揮功能方面各有優劣，產業監管機關在專業性等方面的優勢彌補了反壟斷執法機關目前尚缺乏的執法經驗。因而，目前產業監管機關的管制仍具有合理性，其對于我國當前形勢下并不完備的《反壟斷法》具有非常重要的補充作用，對于尚不具備完全獨立性的反壟斷執法機關在職能上的互補意義重大。因此，應在提倡以反壟斷執法機關職能為主的前提下，注重產業監管機關職能的補充。

此外，在靜態考察維度中，關鍵在于如何對二者各自的特點“取長補短”。首先，針對獨立性問題，一方面要構建“政企分開”、“政監分離”的制度環境，對產業監管機關當中存在的利益同謀和腐敗現象嚴肅處理，同時建立激勵機制，增加產業監管機關的反壟斷動力；另一方面，應繼續加強反壟斷執法機關的獨立地位，厘清其在反壟斷方面的職權。其次，針對兩機關發揮具體作用的時間性問題，筆者認為應由產業監管機關主導市場有效競爭的事先和事中監管職能，而由反壟斷執法機關主導具體行業或者企業壟斷行為的事后規制權[11]。另外，在共同執法的前提下，應根據專業特長進行工作再分工[1]，既充分發揮反壟斷執法機關的權威性，又利用產業監管機關所具有的專業知識。當然，對于如何進行再分工，還應根據具體案件所涉及的行業、該行業具體的專業知識、相關機構的處理經驗以及當事人的具體情況等因素予以綜合考慮。最后，需要建立兩機構之間的溝通交流機制。在這方面，當前日本的相關做法值得借鑒。日本在其《電信法》當中直接規定了公正交易委員會和總務省在各自適用《反壟斷法》和《電信法》時需要與對方相互聯系、交換信息和建立有關聯系窗口等內容[12]。目前，我國構建該機制時應該制定關于兩機構共同參與的法律法規、建立在具體案件處理過程中的信息交流機制以及意見征詢機制等。

從個別考察的維度來看，當前我國在特殊行業的監管法律法規方面，《電信條例》、《電力監管條例》、《保險法》、《郵政法》、《銀行業監督管理法》等都只是籠統地規定了相應行業監管機關具備的監管職責，但并未具體規定應該對何種具體的排除、限制競爭行為進行監管、如何監管以及相應監管的法律后果等內容。由此，當前我國個別特殊的行業監管機關對于對應行業的管制程度不高，對競爭政策貫徹得不夠徹底。結合動態維度，從當前我國所處的管制革新階段和市場發展階段來看，產業監管機關的監管仍具有必要性，在這種情況下，一方面可以盡快完善有關特殊行業的法律規制，以充分發揮產業監管機關的補充作用；另一方面仍應堅持以反壟斷執法機關的執法為主，進一步細化《反壟斷法》的規制內容。

在職能劃分的三個考察維度當中，靜態考察維度處于基礎地位，反壟斷執法機關和產業監管機關二者的特點直接影響著其各自的職能屬性和邊界；動態考察維度由于具有諸多的不穩定性，在具體考察過程中需結合一定的經濟數據統籌分析并作出宏觀判斷；個別考察維度是常規之外的例外考察，對于節約執法資源、實現帕累托最優配置具有十分重要的意義。

六、結 論

當前，世界各國對于反壟斷執法機關和產業監管機關二者之間的職能劃分問題仍存在頗多爭議，反映出在世界經濟大幅度發展的背景之下，各國都在努力考量、協調競爭政策和產業政策二者之間沖突的事實。然而，不論何種制度關系類型和具體職能劃分機制，都是以經濟發展的水平以及具體限制競爭案件的類型作為邊界的，其中也都產生和形成了特定的考察維度。當前，在協調我國反壟斷執法機構和產業監管機關二者職能時應充分結合靜態、動態和個別考察維度，構建發揮二者各自優勢的最佳制度體系，從而最終實現二者職能的協調，實現競爭政策和產業政策融合發展的目的。

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[2] 辛文，仉曉.試論反壟斷執法機構與行業監管機構的權力配置 [J].法制與經濟，2011(4):181.

[3] 盛杰民.警惕反壟斷執法的“行業壟斷” [EB/OL].[2012-03-02].http://www.saic.gov.cn/yjzx/gzyj/gzyj_lltt/201203/t20120302_124572.html.

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[11]張占江.自然壟斷行業反壟斷法適用:以電力行業為例 [J].法學研究，2006(6):64-66.

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Contemplatingdimensionsoffunctionaldivisionofanti-monopolylawenforcementagencyandindustrysupervisionauthority

ZHANG Lian-lian

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

The regulation is absent of how to coordinate the functions of anti-monopoly law enforcement agency and industry supervision authority in theAnti-monopolyLawofthePeople’sRepublicofChina, which intensifies the contradiction between the two in practice.Under the current conditions of China, the existence of industry supervision authority is reasonable, and the implementation of cooperation mode between the two is helpful to mediate the relationship between industrial policy and competition policy.When contemplating the detailed division of functions, it is necessary to fully combine the static, dynamic and individual dimensions of contemplation, which not only exerts their advantages and characteristics respectively, but also combines the specific stage of historical development with the existence of case, in order to realize the objective of improving efficiency.

anti-monopoly law; anti-monopoly; industry supervision; functional division; industrial policy; competition policy

2013-11-06

張戀戀(1989-)，女，福建龍巖人，碩士生，主要從事經濟法基本理論與市場規制等方面的研究。

* 本文已于2014-03-12 19∶30在中國知網優先數字出版。 網絡出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140312.1930.003.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.04.17

D 912.29

A

1674-0823(2014)04-0375-05

(責任編輯:郭曉亮)