論公益信托監(jiān)管

常國(guó)福

（大唐安陽(yáng)發(fā)電廠，河南安陽(yáng) 45500)

論公益信托監(jiān)管

常國(guó)福

（大唐安陽(yáng)發(fā)電廠，河南安陽(yáng) 45500)

公益信托監(jiān)管是指為了保證公益信托的正常運(yùn)行以使公益目的實(shí)現(xiàn)，而由專門國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)公益信托活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督管理行為的總稱。公益信托監(jiān)管主體是由若干負(fù)責(zé)具體公益事業(yè)管理的行政主管機(jī)關(guān)構(gòu)成。公益信托監(jiān)管的內(nèi)容包括對(duì)公益信托監(jiān)管設(shè)立、公益信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)用監(jiān)管、公益信托變更監(jiān)管、公益信托終止監(jiān)管。公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為必須依照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的條件和程序進(jìn)行。

公益信托；信托監(jiān)管；默示毀約；實(shí)際違約；法律救濟(jì)

1 公益信托監(jiān)管概念和意義

公益信托監(jiān)管是指為了保證公益信托的正常運(yùn)行以使公益目的實(shí)現(xiàn)，而由專門國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)公益信托活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督管理行為的總稱。公益信托監(jiān)管是國(guó)家機(jī)關(guān)的行政行為，是為了維護(hù)公共利益而圍繞公益信托的設(shè)立、實(shí)施、終止等活動(dòng)而進(jìn)行的行為。

公益信托涉及公共利益，且又不象私益信托那樣受到特定的受益人和委托人的監(jiān)督，私益信托決定了受托人極易濫用所擁有的權(quán)利，損害受益人利益，違背公益目的。因此，有必要由國(guó)家機(jī)關(guān)出面對(duì)公益信托監(jiān)管。國(guó)家機(jī)關(guān)是社會(huì)的管理者及公平正義的維護(hù)者，其對(duì)公益信托進(jìn)行監(jiān)管，能夠防止公益信托財(cái)產(chǎn)不當(dāng)處理行為的發(fā)生，保證公益目的的實(shí)現(xiàn)、維護(hù)社會(huì)公共利益并促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。

2 公益信托監(jiān)管主體

公益信托監(jiān)管主體是指為了保證公益信托正常運(yùn)行以實(shí)現(xiàn)公益信托目的而設(shè)置的，對(duì)公益信托設(shè)立、公益信托事務(wù)處理、公益信托變更和終止等信托活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理的國(guó)家機(jī)關(guān)。

公益信托監(jiān)管和私益信托監(jiān)管不同，公益信托主要注重的是對(duì)信托行為進(jìn)行積極主動(dòng)管理，以避免損害公益信托行為的發(fā)生，因此公益信托是一種事前或事中監(jiān)管，屬于預(yù)防性監(jiān)管。而私益信托監(jiān)管側(cè)重在信托糾紛出現(xiàn)以后確定信托行為是否違法，以解決信托糾紛，其是一種發(fā)生在解決糾紛過程的監(jiān)管，通過在解決糾紛過程中制裁違法或違約信托行為而達(dá)到對(duì)信托進(jìn)行監(jiān)管的目的，屬于事后制裁性監(jiān)管。公益信托監(jiān)管和私益信托監(jiān)管的不同特點(diǎn)，決定了監(jiān)管主體的不同，私益信托的監(jiān)管主體是行使審判權(quán)、具有事后解決糾紛職能的法院，而公益信托的監(jiān)管主體是具有主動(dòng)履行職能、實(shí)施預(yù)防行為、進(jìn)行積極管理的行政管理機(jī)關(guān)。

公益信托監(jiān)管主體為國(guó)家機(jī)關(guān)在各國(guó)基本上是通行的管理，但是否由專門國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公益信托監(jiān)管，各國(guó)在立法體例上并不一致。有些國(guó)家由專門的公益信托管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公益信托的監(jiān)管，一般為公益事業(yè)的專管機(jī)關(guān)，如英國(guó)的公益事業(yè)署。有些國(guó)家并沒有設(shè)立專門的公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，而是由具體的目的事業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

在我國(guó)，公益信托監(jiān)管主體不是統(tǒng)一專門機(jī)關(guān)，而是由若干負(fù)責(zé)具體公益事業(yè)管理的行政主管機(jī)關(guān)構(gòu)成。具體來說，我國(guó)主要根據(jù)信托目的來確定公益信托監(jiān)管主體，某一公益信托的監(jiān)管主體是該信托目的所在事業(yè)領(lǐng)域的行政主管部門。由目的事業(yè)主管部門負(fù)責(zé)公益信托監(jiān)管，可以充分發(fā)揮事業(yè)行政主管部門專業(yè)管理職能，起到有效監(jiān)管作用。但此種監(jiān)管體制也有局限性。在一項(xiàng)公益信托目的涉及多種事業(yè)領(lǐng)域的情況下，由于要受到多個(gè)事業(yè)主管部門的監(jiān)管，比如，在一項(xiàng)涉及資助貧困生教育的信托中會(huì)涉及慈善和教育兩大公益事業(yè)領(lǐng)域，既由慈善事業(yè)主管部門監(jiān)管，又由教育主管部門監(jiān)管。這樣難免會(huì)造成責(zé)任不明、相互推委現(xiàn)象發(fā)生，結(jié)果反倒降低了監(jiān)管效果。為了加強(qiáng)公益信托監(jiān)管，建議采用國(guó)外立法體例，由專門的公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)公益信托進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。目前，在我國(guó)應(yīng)該由民政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)公益信托監(jiān)管較為合適。

3 公益信托監(jiān)管的內(nèi)容

3.1 對(duì)公益信托設(shè)立進(jìn)行管理監(jiān)督

我國(guó)《信托法》第62條規(guī)定，“公益信托的設(shè)立和確定受托人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)公益事業(yè)主管機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)）批準(zhǔn)。未經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，不得以公益信托名義進(jìn)行活動(dòng)。”可見，對(duì)公益信托設(shè)立進(jìn)行監(jiān)管是我國(guó)公益信托監(jiān)管的重要內(nèi)容之一。

法律之所以將對(duì)公益信托設(shè)立的監(jiān)管作為公益信托監(jiān)管內(nèi)容是由公益信托的特點(diǎn)決定的。公益信托是為實(shí)現(xiàn)公益目的而設(shè)立的信托，其設(shè)立和運(yùn)行直接關(guān)系到公眾利益，為了保護(hù)公眾利益實(shí)現(xiàn)并發(fā)展公益事業(yè)，需要對(duì)公益信托設(shè)立進(jìn)行監(jiān)管；同時(shí)公益信托享有特殊的優(yōu)惠政策，為了防止利用公益信托之名行規(guī)避法律享受非法利益之實(shí)，有必要對(duì)公益信托進(jìn)行審查和監(jiān)督，以保證公益目的的真實(shí)性。

公益信托監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)公益信托設(shè)立監(jiān)管主要實(shí)行審批制，即對(duì)公益信托的設(shè)立和公益信托受托人的確定要由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。公益信托的審批具體分為審查和批準(zhǔn)兩個(gè)行為，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)審查的對(duì)象是公益信托的設(shè)立和受托人的確定。對(duì)公益信托設(shè)立的審查主要是審查信托目的是否具有公益性、信托財(cái)產(chǎn)是否具有合法性、委托人是否具有主體資格、信托文件是否采用書面形式、當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)設(shè)置是否符合法律規(guī)定、有無違背法律禁止性規(guī)定和損害國(guó)家、社會(huì)和他人利益的情形等；對(duì)受托人的審查主要是對(duì)受托人資格、受托人的資信等涉及受托人管理信托能力及遵守信托誠(chéng)信度等情況進(jìn)行審查。公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)審查以后，認(rèn)為符合公益信托設(shè)立條件的，批準(zhǔn)設(shè)立公益信托；認(rèn)為不符合設(shè)立公益信托條件或所確定的受托人不符合要求的，作出不批準(zhǔn)設(shè)立公益信托的決定。公益信托設(shè)立和公益信托受托人的確定必須經(jīng)過公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)的不得以公益信托名義進(jìn)行活動(dòng)。

3.2 對(duì)公益信托財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用進(jìn)行管理監(jiān)督

公益信托財(cái)產(chǎn)的運(yùn)行就是公益信托受托人對(duì)公益信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理及處分的過程。公益信托沒有確定的受益人，委托人地位也不十分突出，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)行的監(jiān)管不可能象私益信托那樣由委托人和受益人進(jìn)行監(jiān)督。而且公益信托的運(yùn)行又涉及到公眾利益，必須由能夠代表公眾利益的機(jī)構(gòu)對(duì)公益信托運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管。因此，對(duì)公益信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)行監(jiān)管也是公益信托監(jiān)管的重要內(nèi)容。

對(duì)公益信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管實(shí)際上就是對(duì)公益信托受托人管理和處分信托財(cái)產(chǎn)行為進(jìn)行監(jiān)管。這種監(jiān)管是通過確定受托人的管理、處分信托財(cái)產(chǎn)義務(wù)及確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理職權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)我國(guó)《信托法》規(guī)定，對(duì)公益信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)行監(jiān)管主要包括：

（1）禁止將公益信托財(cái)產(chǎn)收益用于非公益目的。管理公益信托財(cái)產(chǎn)的目的是為了獲取信托收益并將該收益用于公益目的發(fā)展公益事業(yè)。若將公益信托收益用于非公益目的，必然使公益信托變質(zhì)，成為變相的私益信托。因此，法律禁止將公益信托收益用于非公益目的。為了保證受托人不將公益信托收益用于非公益目的，必須由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)公益信托受托人處分公益信托收益的行為進(jìn)行監(jiān)管，檢查受托人是否將公益信托收益用于規(guī)定的公益信托目的。對(duì)受托人將公益信托收益用于非公益目的的，應(yīng)及時(shí)糾正并采取必要的處罰措施，保證受托人正確處理信托收益。

（2）檢查受托人處理信托事務(wù)的情況及財(cái)產(chǎn)狀況。檢查受托人處理信托事務(wù)狀況及財(cái)產(chǎn)狀況是公益信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)公益信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管的重要方面。根據(jù)我國(guó)《信托法》第67條規(guī)定，“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)檢查受托人處理公益信托事務(wù)的情況及財(cái)產(chǎn)狀況。受托人應(yīng)當(dāng)至少每年一次作出信托事務(wù)處理情況及財(cái)產(chǎn)狀況的報(bào)告，經(jīng)信托監(jiān)察人認(rèn)可后，報(bào)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，并由受托人進(jìn)行公告。”由此規(guī)定可見，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)信托事務(wù)處理情況及財(cái)產(chǎn)狀況監(jiān)管主要通過主動(dòng)檢查和受托人報(bào)告兩種形式進(jìn)行。

3.3 對(duì)公益信托的變更進(jìn)行監(jiān)管

公益信托變更是指公益信托主體的變化或公益信托文件內(nèi)容的變化。公益信托設(shè)立和公益信托主體的確定是經(jīng)過公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后才得以進(jìn)行的，公益信托變更涉及公益信托的審批事項(xiàng)的變化，因此也必須經(jīng)過公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。對(duì)公益信托變更進(jìn)行審批也是公益信托監(jiān)管的重要內(nèi)容。

對(duì)公益信托變更監(jiān)管主要分三個(gè)方面。

（1）許可受托人辭任。受托人是公益信托的重要當(dāng)事人，其是經(jīng)過公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后才得以確立的，受托人的辭任必然會(huì)涉及受托人的變更，因此，為了穩(wěn)定公益信托關(guān)系，充分發(fā)揮受托人管理公益信托的職能，一般不允許受托人輕易辭任，如果必須辭任要經(jīng)過公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。對(duì)此，我國(guó)《信托法》第66條有明確規(guī)定，“公益信托的受托人未經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，不得辭任。”

（2）變更公益信托受托人。公益信托受托人一經(jīng)選任，不得隨意變更。委托人、受益人均不具有變更公益信托受托人的權(quán)利，受托人辭任也必須經(jīng)過公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。可見，公益信托下要盡量保持受托人的穩(wěn)定性。保持公益信托受托人的穩(wěn)定并不意味著受托人不得變更，根據(jù)我國(guó)信托法規(guī)定，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況需要，可以決定變更受托人，這本身也是公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管公益信托的體現(xiàn)。根據(jù)《信托法》第68條規(guī)定，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)在兩種情況下，可以也應(yīng)該變更公益信托受托人，其一是受托人違反信托義務(wù)，其二是受托人無能力履行職責(zé)。

（3）變更公益信托條款。公益信托條款是公益信托關(guān)系的載體，體現(xiàn)著公益信托關(guān)系的內(nèi)容，像公益信托受托人一樣一經(jīng)確定不得隨意變更。但公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)作為公益信托監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在客觀情況發(fā)生變化并足以引起信托文件條款變化的情況下可以變更信托文件條款。因此，變更公益信托文件條款是公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管信托的方式之一。

3.4 對(duì)公益信托的終止進(jìn)行管理監(jiān)督

公益信托終止涉及到信托關(guān)系的結(jié)束、處理信托事務(wù)及信托財(cái)產(chǎn)的清算、信托財(cái)產(chǎn)的歸屬等問題，對(duì)這些問題的處理需要由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)出面進(jìn)行監(jiān)管。公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)公益信托信托終止的監(jiān)管通過行使受理公益信托終止報(bào)告權(quán)利、清算報(bào)告認(rèn)可權(quán)利以及批準(zhǔn)繼續(xù)公益信托權(quán)利來實(shí)現(xiàn)。

（1）根據(jù)我國(guó)《信托法》第70條規(guī)定，信托終止的，受托人應(yīng)當(dāng)在信托終止事由發(fā)生之日起15日內(nèi)將終止事由及終止日期報(bào)告給公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)。這一規(guī)定體現(xiàn)了公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)公益信托終止的監(jiān)管，通過要求受托人報(bào)告信托終止事由和終止日期，及時(shí)了解公益信托終止相關(guān)情況，為進(jìn)一步介入信托終止管理，要求受托人進(jìn)行信托終止清算作好鋪墊。

（2）根據(jù)《信托法》第71條規(guī)定，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)受托人在公益信托終止時(shí)所作的清算報(bào)告有最終核準(zhǔn)的權(quán)利，如果清算報(bào)告沒有經(jīng)過公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)，受托人不得免除其管理信托事務(wù)的責(zé)任。通過對(duì)公益信托清算報(bào)告進(jìn)行核準(zhǔn)來監(jiān)管公益信托終止，能有效防止受托人逃避管理公益信托中產(chǎn)生的責(zé)任，以維護(hù)公眾利益。

（3）根據(jù)我國(guó)《信托法》第72條規(guī)定，公益信托終止的，如果沒有信托權(quán)利歸屬人接受信托財(cái)產(chǎn)，則該信托財(cái)產(chǎn)將被受托人用于其他相似目的的信托或者被移交給其他類似目的的公益團(tuán)體。但受托人進(jìn)行上述行為必須取得公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，否則，其行為無效。

4 公益信托監(jiān)管的限制

公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)公益信托進(jìn)行監(jiān)管是其法定職能和權(quán)力，不過，公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為本質(zhì)上是一種行政管理行為，必須依照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的條件和程序進(jìn)行。如果公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為違背法律法規(guī)，利害關(guān)系人可以依法要求糾正。根據(jù)《信托法》第73條規(guī)定，“公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)違法本法規(guī)定的，委托人、受托人或者受益人有權(quán)向人民法院起訴。”。從該規(guī)定可見，法律明確賦予利害關(guān)系人對(duì)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)違法行為提起行政訴訟的權(quán)利，該規(guī)定實(shí)際上是對(duì)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管公益信托的限制。通過對(duì)公益信托監(jiān)管行為進(jìn)行限制，可以促使公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)增強(qiáng)責(zé)任心，積極認(rèn)真履行職責(zé)，以保證公益信托監(jiān)管職能的充分發(fā)揮。

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A

1003-5168(2014)04-0202-02