我國中小企業(yè)行政審批存在的問題及改進(jìn)建議

□郭耀峰

(山西金融職業(yè)學(xué)院社科部，山西 太原 030008)

行政審批是國家管理社會事務(wù)的一種重要手段，其內(nèi)容涵蓋社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面，行政審批管理事務(wù)的著眼點在于事前控制。

一、行政審批制度的涵義、淵源、發(fā)展和實踐

行政審批包括行政審核和行政批準(zhǔn)。行政審批是行政主體依法審核是否符合條件的行為。行政審批在任何一個國家都具有極其重要的地位，它是國家對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行管理、調(diào)控和干預(yù)的手段，一個完整的行政管理體系對于依法加強行政管理，維護(hù)社會的穩(wěn)定、和諧，保護(hù)市場主體的合法權(quán)益有著重要意義。［1］

從法理上看，行政法學(xué)的研究對象是行政行為，但是這里的行政行為和行政學(xué)所說的行政行為完全不同，作為行政法學(xué)研究對象的行政行為其側(cè)重點不在于行政行為本身，而是基于行政行為所產(chǎn)生的行政權(quán)力和義務(wù)關(guān)系。作為我國法律體系當(dāng)中的一個重要部門法，行政法是調(diào)整行政主體在行使職權(quán)過程中而產(chǎn)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。［2］從法的淵源上看，行政主體的行政行為是由憲法和相關(guān)法律賦予的即行政行為必須有法律依據(jù)，必須合法。

我國行政審批制度最早可以追溯到大禹時期，經(jīng)過幾千年的封建國家國家管理制度的不斷完善，我國行政審批制度走到了一個高峰。新中國成立后，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)，許多應(yīng)當(dāng)由市場主體自發(fā)調(diào)節(jié)的事情依靠行政手段通過政府機(jī)構(gòu)來管理。但隨著改革開放的逐步深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的建立，使得這種矛盾更加突出，公私界限不分明，市場經(jīng)濟(jì)的自由在某種程度上被束縛，導(dǎo)致資源的配置效率低下;另一方面，許多應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)責(zé)的事務(wù)，卻由于種種原因出現(xiàn)“真空地帶”，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)外部效應(yīng)顯現(xiàn)，社會管理總體成本不斷增加。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，行政審批領(lǐng)域中的項目多、范圍大，審批人員權(quán)力過于集中的弊端日益顯現(xiàn)。

從現(xiàn)實看，我國的行政審批制度改革正在朝著科學(xué)合理的方向發(fā)展，這也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。黨中央、國務(wù)院對此工作高度重視，制定了詳細(xì)的工作計劃和目標(biāo)，提出為積極適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在鞏固現(xiàn)有工作成果的基礎(chǔ)上，銳意改革，開拓進(jìn)取，堅定不移，細(xì)致深入的推進(jìn)行政審批制度改革，并且提出原則性的指導(dǎo)意見，但凡市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，公民、法人或者其他組織能夠自主決定，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都不應(yīng)進(jìn)行行政審批;但凡可以采用間接管理和事后監(jiān)管的事項，政府行政職能部門絕對不允許進(jìn)行前置審批。為此，國務(wù)院先后公布了六批精簡、下放的審批事項。雖然我國的行政審批改革取得了很大的成效，但是現(xiàn)狀還是不容樂觀，我國目前還保留有1106項行政審批事項，伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，行政審批制度改革也將更加緊迫。同時，我國已經(jīng)頒布了《中華人民共和國行政審批法》，相信行政審批制度的改革已經(jīng)上升到了法制化的層面。

從國際司法實踐看，隨著資本主義社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“大政府”的概念在國外方興未艾，政府的職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力越來越得以強化，特別是在經(jīng)歷了幾次全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，以凱恩斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提倡政府對市場的干預(yù)，尤其是通過財政、稅收及有限制的金融手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了特殊的國家壟斷資本主義。許多學(xué)者認(rèn)為，政府在社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域過多的管制，往往束縛了個人和企業(yè)的私權(quán)，而私權(quán)的有效保護(hù)特別是產(chǎn)權(quán)的明晰恰恰是經(jīng)濟(jì)得以健康發(fā)展的最有效的“保護(hù)膜”，過多的介入會破壞這層自發(fā)的“保護(hù)膜”;還有學(xué)者認(rèn)為政府的行政干預(yù)往往是保護(hù)了利益集團(tuán)的利益，反而阻礙了經(jīng)濟(jì)的整體有效運行。在此背景之下，自70年代末開始，美國政府開始了政府管制的改革。行政審批項目大幅度減少，行政審批程序進(jìn)一步簡化，在許多行政審批領(lǐng)域引入了市場機(jī)制。就行政審批方面來說，美國大大減少了審批的數(shù)目和范圍，簡化了審批流程，在審批方式上也更加市場化和多元化。從美國的經(jīng)驗看，雖然過多的政府管制和干預(yù)往往不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但不能說明政府管制和干預(yù)越少越好。社會管理的邏輯往往不是像算術(shù)那樣有一個完美的公式。實踐表明，適當(dāng)?shù)恼苤坪透深A(yù)是約束經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。［3］

二、我國中小企業(yè)的現(xiàn)狀以及行政審批制度對中小企業(yè)發(fā)展的影響

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展，數(shù)量眾多的中小企業(yè)功不可沒，中小企業(yè)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)快速增長的重要助推器。中小企業(yè)的快速發(fā)展對于完善和培育相關(guān)市場有著巨大的推動作用，中小企業(yè)也是解決三農(nóng)問題的一個有效途徑。［4］

近些年來，由于原材料、勞動力和資源環(huán)境成本不斷增加，人民幣面臨很大的升值壓力，我國在國際競爭中的低成本優(yōu)勢正在不斷削弱。對于主要依靠成本優(yōu)勢為動力，并且處于產(chǎn)業(yè)鏈最低端的中小企業(yè)來說，做實業(yè)變得舉步維艱，尤其是發(fā)達(dá)國家進(jìn)行的再一次工業(yè)化給中小企業(yè)帶來新的危機(jī)。目前導(dǎo)致中小企業(yè)發(fā)展困境的一個重要原因是成本上漲使得制造業(yè)利潤被抵消。在這樣的背景之下，國家應(yīng)當(dāng)加大對中小企業(yè)的支持力度和扶持力度，比如簡化行政審批手續(xù)、提供資金支持等為中小企業(yè)快速健康發(fā)展提供全方位的服務(wù)，最終使得中小企業(yè)成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力。［5］目前，行政審批制度對中小企業(yè)發(fā)展的影響主要表現(xiàn)在以下幾方面:

首先是重審批輕服務(wù)，行政部門往往只是注重形式的服務(wù)，僅僅在程序執(zhí)行層面對企業(yè)的設(shè)立、變更和撤銷進(jìn)行形式的審批，對于企業(yè)與市場的聯(lián)系、企業(yè)與政府的溝通卻很少關(guān)注，缺乏對企業(yè)經(jīng)營過程的監(jiān)管，對企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展前景缺乏關(guān)注，從而造成資源的浪費。同時，對行政審批主體的監(jiān)管也同樣重要，行政部門的審批和監(jiān)管一定要合法、合理，主體要合法、程序要合法、內(nèi)容要合法。在實踐中，一些地方政府特別是經(jīng)濟(jì)相對落后的地方行政部門不僅不依法審批，甚至以權(quán)謀私或是保護(hù)地方利益對中小企業(yè)的設(shè)置和運行設(shè)置層層障礙，嚴(yán)重影響了中小企業(yè)的生存與發(fā)展。

其次，一些審批項目在行政制度的改革中被合并或調(diào)整為審核或事前備案等，但僅僅是形式的改變，審批的內(nèi)容并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化。同時，還存在一些行政審批事項程序反訴，時限較長，更有一些行政部門的工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，責(zé)任心不強，辦事效率低下，這也給企業(yè)帶來很多負(fù)面的影響。

再次，行政審批設(shè)定管理不科學(xué)甚至是混亂尤其是對一些非行政許可審批項目，缺乏合法、合理的依據(jù)，管理不規(guī)范，隨意性大。一些地方政府和行政部門隨意出臺制定管轄范圍內(nèi)的制度和相應(yīng)規(guī)章而且以紅頭文件的形式發(fā)布，同時借助登記、備案、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運證等形式，變相設(shè)置審批事項，增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

最后是監(jiān)督機(jī)制的缺乏和不健全。一些行政部門權(quán)力過于集中，同時承擔(dān)審批、執(zhí)行、監(jiān)督和評價職能，權(quán)力被濫用的可能性極大。另一方面我們看到中小企業(yè)的發(fā)展也不僅僅是行政審批方面的制約和限制，這其中也包含來自體制和機(jī)制的制約，這種制約的表現(xiàn)方面比較復(fù)雜，因此從行政法的角度看，中小企業(yè)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是行政主體在法律的合法性和合理性之間找到一個最佳的結(jié)合點，千萬不能讓法律成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，而應(yīng)當(dāng)是推動力和保障。［6］

三、改進(jìn)中小企業(yè)行政審批的建議

從法律的角度看，對中小企業(yè)的行政審批的改進(jìn)主要從公平、效率、經(jīng)濟(jì)與平衡的原則出發(fā)。公平是指在國有企業(yè)與私營企業(yè)、大型企業(yè)與中小企業(yè)在準(zhǔn)入門檻、權(quán)利義務(wù)設(shè)置方面要對等，政府部門在審批時不能戴有色眼鏡，更不能無視中小企業(yè)的利益而應(yīng)當(dāng)執(zhí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。效率主要是指政府部門應(yīng)當(dāng)從中小企業(yè)角度出發(fā)，增強服務(wù)意識，提高審批效率，盡可能減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，為企業(yè)的準(zhǔn)入和發(fā)展保駕護(hù)航。經(jīng)濟(jì)原則主要是指降低中小企業(yè)的社會成本和費用，包括行政運行費用降低和企業(yè)外部費用降低兩個方面，實際上一方費用降低有利于另一方費用的降低，避免出現(xiàn)費用轉(zhuǎn)移的情況，也就是做到權(quán)責(zé)利的明晰化。平衡原則是指行政部門應(yīng)當(dāng)在合法的情形下，綜合考量行政行為的效果，盡可能用經(jīng)濟(jì)和法律的手段解決問題。［7］

認(rèn)識到這些原則并落實到工作中，不僅僅是一個法律制度構(gòu)建和完善的問題，還是一個對中小企業(yè)再認(rèn)識的過程。歷史上我國一直是重農(nóng)抑商思想很嚴(yán)重的國家，我們應(yīng)當(dāng)看到，在目前我國公有制經(jīng)濟(jì)為主體的社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，非公有制經(jīng)濟(jì)確實是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，而我國非公有制經(jīng)濟(jì)主要表現(xiàn)形式為大量的中小企業(yè)。中小企業(yè)在活躍商業(yè)、豐富市場、解決就業(yè)方面具有不可替代的作用。在目前全球經(jīng)濟(jì)不是很景氣的大背景之下，大型企業(yè)已經(jīng)不能完全滿足社會就業(yè)的需求，大量的勞動力都流向了中小企業(yè)，從各國的發(fā)展經(jīng)驗看，當(dāng)數(shù)量上占優(yōu)勢的中小企業(yè)快速健康發(fā)展時，國家經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展平穩(wěn)、勢頭良好。因此，中小企業(yè)發(fā)展的規(guī)模和水平是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)。

目前，我國對中小企業(yè)的政策扶持逐年增加，在行政審批等方面進(jìn)行了大力度的改革，但是仍然無法滿足市場經(jīng)濟(jì)對政府職能轉(zhuǎn)變的定位。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)就行政審批改革進(jìn)行以下探索:

首先要促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，做到政企分開。對于行政審批項目如果不合時宜的及時進(jìn)行清理和取消，對于審批項目的內(nèi)容和范圍有問題的要及時進(jìn)行調(diào)整，政府部門應(yīng)當(dāng)捋清和社會、企業(yè)與市場的關(guān)系，把不歸政府管的交給企業(yè)和市場，讓市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，減少或者根除政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)。同時各級政府和相關(guān)部門要在完成和做好行政審批制度的同時，更加注重社會管理的改善和強化公共服務(wù)職能。［8］其次推進(jìn)依法行政建設(shè)。各級政府的行政部門都要嚴(yán)格依據(jù)行政許可法和行政審批制度的規(guī)定，始終把依法行政的基本要求貫穿于各項工作當(dāng)中，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序和權(quán)限規(guī)范行政審批的設(shè)定和實施，同時要加強對行政權(quán)力的監(jiān)管，加大對政府部門工作人員的培訓(xùn)，使得工作人員增強依法行政的理念和意識。最后加強政府管理和鼓勵中小企業(yè)創(chuàng)新。積極推進(jìn)政務(wù)公開制度，各級政府和行政部門應(yīng)當(dāng)建立集中辦理行政審批的政務(wù)大廳或政務(wù)中心，實行“一站式”服務(wù)，使得中小企業(yè)在一個窗口就可以把所需要的審批業(yè)務(wù)全部辦理完畢，這樣既方便了中小企業(yè)，也使得辦理審批的過程透明、公開，而且提高了辦理的效率，真正貫徹服務(wù)型政府的理念。同時各行政部門還應(yīng)當(dāng)積極探索新型的審批方式和途徑，積極開展電子政務(wù)進(jìn)行服務(wù)，借助網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行申報。深化行政審批制度，健全行政審批的問責(zé)體系和制度。只有完善行政審批制度才能有效遏制濫用權(quán)力和杜絕以權(quán)謀私的違法亂紀(jì)行為。［9］

綜上所述，我們不能簡單地把行政審批看成是政府職能轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，其更是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在深層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。行政審批的改革與中小企業(yè)的發(fā)展有著內(nèi)在的邏輯關(guān)系，它是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是社會效率在法律、經(jīng)濟(jì)與文化方面的體現(xiàn)。完善中小企業(yè)的行政審批制度，對于中小企業(yè)創(chuàng)造和諧的發(fā)展環(huán)境意義重大。

［1］ http://zwfw.dezhou.gov.cn/n1644821/n2011767/c6604068/content.html，2013 －6 －1.

［2］羅豪才.行政法學(xué)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2012.

［3］吳盛光.行政審批制度改革的特點、困境與治理［J］.大連干部學(xué)刊，2009(10).

［4］馬津.促進(jìn)中小企業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展［N］.中國工商報，2012－2－15(01).

［5］王有志，梅偉，洪青.國外促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新措施經(jīng)驗及對江蘇的啟示［J］.科技管理研究，2011(7).

［6］呂國勝.中小企業(yè)研究［M］.上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2000.

［7］張銳昕，劉紅波.地方政府行政審批制度改革中的政策選擇——以吉林省政務(wù)大廳為例［J］.東疆學(xué)刊，2011(2).

［8］陳毅.對政府職能轉(zhuǎn)變的思考——從“劃槳”到“掌舵”再到“服務(wù)”［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2010(1).

［9］房春燕.對官僚制的理性審視和反思［J］.長春工程學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011(2).