差異化原則與中國特色社會主義福利制度

周愛國

（南京工程學院，江蘇 南京 211167）

當前中國正處在實現中華民族偉大復興的中國夢的關鍵時期，如何成功跨越中等國家陷阱是決定中國能否實現中國夢的核心問題之一。中等國家陷阱的特征一般集中表現為經濟發展停滯、社會腐敗蔓延、貧富差距持續擴大。以習近平為總書記的新一屆中央領導集體上任以來，通過全面深化改革，促進經濟持續穩定發展，強力反腐，改進作風，開展群眾路線教育實踐活動，以扭轉社會風氣，完善社會保障制度，縮小社會貧富差距。習近平提出，宏觀政策要穩定，微觀政策要搞活，社會政策要托底。[1]以民生建設為重點的社會主義福利制度的發展和完善，對于縮小貧富差距，促進社會和諧穩定，為全面深化改革創造良好的社會環境具有重要作用。因此，研究中國特色社會主義福利制度具有重要理論價值和實踐意義。

差異化原則和中國特色社會主義福利制度之間有何關系？中國特色社會主義福利制度的內涵、特征、目標模式和實施路徑是什么？對于這些問題學者們已經進行了很多的研究，也提出了具有建設性的思想。但是對相關問題的理解，仍然存在不同的觀點，仍然有許多值得我們研究的地方。根據理論研究和實踐的發展，我們認為中國特色社會主義福利制度的發展方向是構建適度普惠型社會福利。所謂適度普惠型社會福利就是要把社會福利制度的普遍性原則和差異化原則辯證統一起來。福利制度的普遍性原則，是基于對公民社會權利的認可和尊重。但是，普遍性原則并不是要求社會福利制度回到平均主義，或者大鍋飯的狀態。在強調社會福利制度普遍性原則的同時，我們要認識到，每個公民所能夠享受到的現實的、具體的社會福利項目和水平應該是有所差異的。適度普惠型社會福利制度就是要把權利的平等性和待遇的差異性有機地結合起來。這樣既能夠實現公民社會福利權利的統一，又能夠有效地避免西方國家高福利社會曾經出現過的激勵缺乏的弊端。理論上，關于福利制度普遍性的原則有許多研究。但是，關于福利制度差異化的原則研究不多。所以有必要深入研究社會福利制度的差異化原則。

一、中國特色社會主義福利制度的文獻研究

為了理清差異化原則與中國特色社會主義福利制度之間的關系，首先有必要對有關中國特色社會主義福利制度的研究進行簡要回顧，以明晰中國特色社會主義福利制度的概念。從現有文獻來看，中國特色社會主義福利制度的概念最早由鄭功成提出，他在《中國社會保障30年》、《中國社會保障改革和發展戰略——理念、目標和行動方案》等著作中首次提到中國特色社會主義福利社會的概念，并提出，到中華人民共和國成立100周年時，真正將人民帶入一個幸福的社會主義福利社會。[2](p109)但是這個概念并不統一，許多學者用了幾個相似的術語，例如中國特色福利社會、中國特色普惠型社會福利制度、適度普惠型社會福利制度、底線公平的社會福利制度等。這說明對于中國特色社會主義福利制度的概念還需要進一步討論。

中國特色社會主義福利制度這個概念自從提出以后，引起了學者們的廣泛關注，大家從許多不同角度對這個概念進行了分析。畢天云和景天魁分析了建設中國特色社會主義福利社會的重要意義。他們認為，建設中國特色社會主義福利制度，是實現社會福利現代化的必然趨勢，是超越中等收入陷阱的必由之路，是中國特色社會主義社會建設的目標，是縮小貧富差距實現共同富裕的基本路徑，是應對全球金融危機的有效舉措。[3](p96-102)畢天云從中國社會福利制度與西方社會福利制度比較分析的角度，提出了中國特色社會主義福利制度的基本特征：一從性質上看，中國特色社會主義福利的性質是社會主義的，與西方的福利國家制度相區別，中國特色社會主義福利制度是與中國特色的經濟制度與政治互相適應的福利社會；二是中國特色社會主義制度的意識形態基礎是馬克思主義，馬克思主義既是中國特色社會主義的指導思想也是中國福利社會的意識形態基礎；三是中國特色社會主義福利制度的目的與福利國家的政治算計不同，建設中國福利社會的根本目的不是為了內部的政治控制和外部的對立與對抗，而是為了改善和提高中華民族的生活質量，增進中國人民的福祉；四是中國特色社會主義福利制度的福利水平是適度的。所謂適度實質是保持經濟發展與社會福利的均衡，也即在保持經濟發展活力的同時實行福利增長，具體指社會成員享有的福利水平要適中，既不是福利最小化也不是福利最大化。[4](p108-113)鄭功成從戰略高度分析了中國特色社會主義福利制度的發展方向。第一步，目標任務是構建普惠全民的兩免除一解除，免除生存危機，免除疾病憂慮和解除老年后顧之憂的基本保障制度。第二步目標任務是實現中國特色社會保障制度全面定型，穩定發展。第三步目標任務是在繼續提升社會保障水平、縮小不同群體之間差距的條件下，實現由基本保障型向生活質量型，由形式普惠型向實質公平型發展的目標，并成為促使和維系財富合理分配格局的支柱性制度保障，最終向中國特色的福利社會邁進。[5](p21-23)彭華民從制度主義分析的角度，提出中國社會福利制度和西方社會福利制度的發展軌跡有一定的相似之處，但是中國社會福利制度的發展有自己獨特的特點，支撐中國社會福利發展的政治制度是中國特色的社會主義制度，支持中國社會福利制度轉型的是社會主義市場經濟。[6](p163-176)劉繼同探討了現代社會福祉概念視角下中國特色社會福利制度框架建設。張映芹探索了中國特色社會福利制度的基礎，提出經濟的迅速增長為構建中國特色普惠型福利制度奠定了經濟基礎，漸強的公民人權意識是構建中國特色普惠型社會福利制度的社會基礎，民生本位的公共財政是構建普惠型社會福利制度的政策基礎，中國傳統的大同思想是構建中國特色普惠型社會福利制度的文化基礎。[7](p34-40)

綜上所述，中國特色社會主義福利制度是中國特色社會主義社會的有機組成部分，是建立在社會主義市場經濟基礎之上的社會福利制度，根本目的是增進全體中國人民的福祉，長遠戰略目標是構建具有實質公平、保障生活質量的中國特色福利社會。中國特色社會主義福利制度的發展，既有世界經濟社會發展的一般邏輯，也有中國自身的特點。社會主義制度是中國特色社會主義福利制度發展的社會制度基礎；社會主義市場經濟是中國特色社會主義福利制度發展的經濟基礎；馬克思主義理論和中國傳統文化是中國特色社會主義福利制度發展的思想文化基礎。在實踐方面，中國特色社會主義福利制度最根本的特點是福利水平的適度性，要把福利權利的普遍性和福利水平的適度性辯證統一起來，構建適度普惠型社會福利。這既有利于克服西方高福利病的問題，也有助于增強經濟的競爭力。

二、普惠型福利是構建中國特色社會主義福利制度的發展方向

所謂普惠型社會福利制度，是一種制度化的社會福利，強調社會福利制度的普遍性和互惠性。普遍性是指享有社會福利是一種基于公民資格的法定社會權利；互惠性是指這種社會權利是權利和義務的統一，公民在享有社會福利權利的同時，相應承擔社會福利義務。從理論上來看，相對于選擇性福利而言，普惠型社會福利制度是一種制度性福利，制度性社會福利的典型代表是福利國家。哈里·格維茨認為：福利國家是社會在基本需求方面為其成員的福祉承擔法定的，因此也是正式的和明確的責任的制度表征。[8](p13)它表明社會福利是政府承擔的法定的、正式的和明確的責任，同時也是公民法定的、正式的和明確的社會權利。社會福利制度的互惠性，是社會對于現代市場經濟所引發的傳統家庭互助功能弱化的一種積極反應。越來越多的居民不再能依靠以家庭為基礎的互助關系，這就產生了一個問題，即如何才能將這些人納入到一個由政策促成的互助和保障關系中去，這種關系能滿足他們的特殊需求，但也要他們相應地承擔義務。[8](p96)普惠型社會福利制度是歷史發展的產物。制度化社會福利的出現，一方面是迫于市場經濟風險的壓力；另一方面也是對公民社會福利權利的認同。為了應對1929年全球經濟大蕭條，羅斯福政府在1935年制定了《社會保障法》。1941年，為了回應第二次世界大戰期間，英國民眾對于戰后英國社會福利的期待，英國發表了《貝弗里奇報告》。這兩個文件標志著西方現代社會福利的制度化轉型。隨之而來的福利國家浪潮，使普惠型社會福利制度曾經成為一種世界典范。雖然后來福利國家危機的出現，引發了人們對于社會福利制度的全新思考，但是社會福利作為一種公民權利的思想依然深得人心，值得我們借鑒和研究。

我國的社會福利制度應該如何發展完善？在建設社會主義市場經濟過程中，我們形成了補缺型的社會福利體制，實際上是一種選擇性的社會福利制度。要改革這種有缺陷的福利制度，我們認為發展方向應該是構建普惠型社會福利制度。2007年十七大提出加強民生建設，接著民政部提出構建適度普惠型社會福利制度。普惠型福利制度逐步成為一個熱點概念，學者的研究也逐步增多。

就我國目前的形勢而言，構建適度普惠型社會福利制度有著特殊的意義。首先，適度普惠型社會福利制度是實現社會主義社會共建共享，實現共同富裕的制度化渠道。通過社會福利這種再分配方式，可以切好社會財富這塊蛋糕。其次，適度普惠型社會福利制度的建設，有利于凝聚社會共識，緩解社會矛盾，促進社會穩定。再次，構建適度普惠型社會福利制度，也是政府責任意識的表現，體現了社會文明進步。

三、強調福利制度的適度性是基于歷史教訓和現實條件的審慎判斷

我們在構建普惠型社會福利制度的同時，也要強調普惠型社會福利制度的適度性，這是基于歷史教訓和現實條件的審慎判斷。就歷史而言，福利國家危機的教訓深刻；就現實而言，我國社會福利制度的建設完善必須建立在我國經濟社會發展的現實條件之上。

（一）福利國家危機警示我們必須強調普惠型社會福利制度的適度性。

作為普惠型社會福利制度的典范，福利國家曾經在人類歷史上創造過輝煌的時期。但是，隨著時代的發展，福利國家的弊端日益顯現，并不斷深化為一種社會危機。福利國家危機的表現主要在于：一是經濟上福利支出的財政危機，失業率居高不下；二是社會關系領域政府福利部門的膨脹和低效率；三是在全球化背景下，民族國家經濟競爭力的削弱；四是文化方面社會福利共識逐步瓦解。這一切綜合的結果就是福利國家曾經作為一種社會理想激勵人們，最終卻成為了一場眾人討伐的惡夢。因此，我國在構建普惠型社會福利制度時，必須吸取福利國家的教訓，避免福利國家高福利病的老路，在積極實現公民社會權利的同時，注意社會福利制度的適度性。

（二）我國目前的經濟社會發展水平決定我們的普惠型社會福利制度必須是適度的。

目前我國仍然處于社會主義社會的初級階段，我們仍然是發展中國家。我國目前的經濟社會發展水平與西方發達國家相比仍然有很大的差距。這種經濟差距決定了我國社會福利制度的發展，必須從我國的現實國情出發，必須是適度的社會福利，而不可能是高福利。

四、差異化原則的概念與啟示

差異化原則，是在堅持公民福利權利普遍性原則的前提下，在設計和實現公民福利待遇項目和待遇水平時，要能夠體現出城鄉差異、區域差異和行業差異的客觀現實，使社會福利待遇項目具有選擇性，社會福利水平具有梯度性。差異化原則意味著對天賦差異的默認以及對弱勢群體的保護。差異化原則體現了社會福利制度公平正義的理念。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立更加公平可持續的社會保障制度。這種提法體現了現有政策對社會福利制度公平正義理念的認同。社會福利制度的差別性原則，正是對于社會福利制度公平性的實質追求。

如何理解社會福利制度的公正性？羅爾斯在《正義論》一書中，對公正的理念進行了分析。他提出了正義的兩大原則，第一自由原則，第二平等原則，包括差別原則、機會的公正平等原則兩個分原則。羅爾斯的正義思想值得我們借鑒。我們認為，社會福利制度的普遍性原則體現了正義的平等自由原則，社會福利制度的差別性原則體現了正義的差別原則。所謂差別原則是保護一個社會最少受惠者的最大利益。[9](p8)羅爾斯期望達到一種事實上的平等，而這種平等實際上需要以一種不平等為前提，即對先天不利者和有利者使用并非平等的而是不平等的尺度，因為對事實上不同等的個人使用同等的尺度必然會造成差距。[9](p25)差別原則就是允許將市場的不平等用于擴大市場外的平等，就是用非市場的再分配來調節市場內的分配。[10](p8-15)這對于發展社會福利是有啟示的，即為了實現社會福利事實上的平等，社會福利在形式上要打破平等，也就是要體現出差異化原則。

差異化原則對于構建中國特色社會主義福利制度具有重要的啟示意義。中國特色社會主義福利制度的頂層設計要能夠體現出普遍性和差異化的辯證統一。普遍性原則主要表現的是公民權利。作為一個國家的公民，應當平等地享有共同的公民權利，包括社會福利權利，這也是社會主義制度優越性的表現。過去，我國補缺型社會福利把一部分公民，特別是農民排除在社會福利體系之外的觀念和做法是不合適的。但是，我們對于平等的理解，不是絕對的平均主義。平等是對公民權利的共同認識，并不意味著每個公民都享有同樣的、具體的社會福利待遇。差異化原則體現的是具體的福利享受，它要能夠包容大量的、千差萬別的每個公民面對的社會現實。差異化原則，要能夠反映出我國社會福利客觀存在的城鄉差異、區域差異和行業差異。由于我國經濟社會發展水平客觀存在的城鄉差異、區域差異和行業差異，在社會福利制度的頂層設計上，不可能簡單劃一，采取一刀切。否則，會造成嚴重的社會問題。差異化原則還體現在福利安排的梯度性。福利待遇要有梯度性，要能夠激發人們就業和勞動的積極性。例如，養老保險制度，可以設定菜單，在全國統一基礎養老金的基礎上，公民根據自己的收入狀況，選擇不同的繳費和待遇層次補充養老金。這樣就實現了普遍性和差異性的統一。這樣既實現了公民權利的統一，也適應了我國經濟社會發展水平差異巨大的社會現實，使中國特色社會主義福利制度能夠穩步向前推進。

五、差異化原則是實現適度普惠的本質要求

適度普惠型社會福利制度，是一個新概念。作為一種本土化的理論創新，這個概念還有待理論的不斷完善和實踐的逐步檢驗。對于社會福利制度適度性的理解，我們認為一方面要做多角度的分析，另一方面，也要把握適度性的實質。

（一）社會福利制度適度性的多角度分析。

首先，從需求看，適度福利就是滿足公民的基本需要，而不是全部需要。與動物本能的需要相區別，人的需要是豐富的、復雜的。而且人的需要是以人類的形式而存在的，也就是說人的需要不僅具有自然性，更具有一種社會性，是一種社會需要。馬克思認為，“需要是人的本質屬性”。[11](p514)人的需要與動物的需要的根本區別在于類需要的滿足方式。因為人的滿足需要的方式既與人的自然本性有關，又是人的創造能力的體現，而人類的創造物就是人類的文化，包括物質文化和以觀念、制度的形式存在的精神文化。人類文化的積累反過來又會影響人的創造能力的發揮，所以人的滿足需要的方式就是在人的自然本性和人類文化的相互作用下形成、變化的。[12](p22)人類活動在實現需要滿足的同時，不斷創造和豐富著更多的需要，從而創造和豐富著人類的文化，進一步形成和積累著人類的社會需要和文化需要。社會福利作為公民社會權利的體現，只能是滿足公民的基本需要。公民全面的社會需要和文化需要，必須通過公民參與社會創造活動來實現，在現代市場經濟環境中，即公民必須參與市場競爭，才有條件和機會獲得全面的社會需要。

其次，從供給看，適度福利就是一種有限福利，它必須基于社會所能提供的有限的社會福利資源，必須與本國的經濟社會發展水平相適應，與本國的基本國情相適應。改革開放以來，我國經濟社會雖然取得了巨大發展，但是我國長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有根本改變，在福利制度推進上，我們一定要警惕西方福利病的教訓，不能把人們對于社會福利的預期提高到不適當的水平，以免重蹈西方覆轍。

再次，從政策演化看，適度福利是對目前我國福利制度的有限的、謹慎的擴展。推進改革，膽子要大，步子要穩。中國特色社會主義福利制度的構建是關乎億萬人民福祉的大事，關乎社會和諧穩定。因此，推進福利制度建設，要大膽求證，審慎實踐，穩步推進。

（二）社會福利制度適度性的實質。

社會福利制度適度性的實質是社會福利的發展不能損害經濟競爭力的提升。隨著經濟全球化的不斷發展，深刻改變了全球經濟競爭的格局。隨著社會福利支出在人力資源成本中所占比重的不斷提高，社會福利支出對經濟競爭力的影響越來越大。由于社會福利支出的剛性，一旦形成福利依賴，將嚴重影響一個國家或者地區的經濟競爭力。我國在構建適度普惠型社會福利制度時，一定要吸取西方國家福利病的教訓。

（三）差異化是適度性的本質要求。

適度普惠型福利制度，不是要回到平均主義的計劃經濟時代，也不是要走向危機疊出的福利國家。而是在差異化待遇的基礎上實現公民普遍的福利權利。差異化體現了公民權利與義務的辯證統一，既保障了公民的社會權利，也激發了公民就業和勞動的積極性。我國計劃經濟時代的福利安排，是在城鄉二元的社會體系下實現了福利權利的普遍性。西方福利國家的福利安排實現了福利權利的普遍性原則。但是，二者所面臨的核心問題是激勵問題，是就業與勞動積極性的挫敗。與之相反，我國當前的社會安排，突出了激勵問題，卻犧牲了公民社會權利的普遍性原則。要解決這個問題，正確的思路應當是正確認識福利安排的普遍性和激勵性，實現社會福利制度普遍性和差異性的辯證統一。

結論

構建中國特色社會主義福利制度，對于推進我國實現社會公平正義具有重要的現實意義。發展普惠型社會福利是構建中國特色社會主義福利制度的發展方向。基于歷史經驗和現實條件，我國普惠型社會福利制度的發展，在注重普惠性的同時，也要強調社會福利的適度性。差異化原則是適度普惠型福利的本質要求。中國特色社會主義福利制度的頂層設計要能夠體現福利制度普遍性原則和差異化原則的辯證統一。普遍性原則體現的是公民權利的平等，差異化原則體現的是對我國經濟社會發展水平不平衡的客觀現實的尊重。中國特色社會主義福利制度的發展要努力在普遍性和差異化兩者之間尋求最佳的平衡。這不僅體現了決策者的智慧，也反映了中國的文化傳統。

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