馬雪松
(吉林大學 行政學院,吉林 長春 130012)
政治制度的現實運作和功能發揮無法同時間維度與制度背景割裂開來。政治制度在動態的歷時性過程中生成并維系,制度的生成、維系與變遷在形式上構成了政治制度運作過程的不同階段。一方面,現實世界密布著各種政治制度,制度研究者關注的重要問題是,政治制度在生成之后如何隨著時間的變化和制度背景的影響而保持存在并發揮功能。另一方面,從制度是人類實踐的某種結果或建制結構的角度考慮,在邏輯上可以得出制度表現為產生、存續乃至變遷的一系列過程,因而需要探究政治制度在功能發揮方面的相關機制。對于制度的維系來說,確定維系的條件并在此基礎上考察制度維系的具體途徑,是新制度主義政治學理論建構的重要對象和核心議題。組織分析的新制度主義者闡釋了“制度再生產”的四種途徑,亦即通過權力實施,通過復雜的相互依賴,通過被視為理所當然而接受,以及通過路徑依賴過程。[1](p207)在某種意義上,這對理解制度維系的途徑具有積極的啟發作用,本文從新制度主義政治學的理論視角詮釋政治制度維系的四種主要途徑,即路徑依賴的自我強化、政治權力的強制運行、制度環境的密切契合與觀念因素的必要支撐。
傳統政治學關注并揭示了國家歷史發展的初始階段,可以經過長期過程而產生某種未經規劃的結果,早期的社會結構會塑造今后的政治發展軌跡。政治制度在外部環境復雜變化以及時間過程長期演化之下,受到初始狀況較大程度的影響,而且這種影響可能是在強制力量缺失或較少發生作用的條件下出現的,并使政治制度沿著某種特定的軌跡演進。早在政治科學成為一門充分發展的學科之前,這便已成為政治研究者關注的重要問題。然而,相較政治學研究而言,這種極富創見的觀點實際上是在經濟學研究中得到深入的闡釋。一般認為,路徑依賴及其蘊含的收益遞增觀念,產生于20世紀80年代兩篇重要的經濟學論文。研究者分別以QWERTY字母排序的通用式鍵盤,以及VHS制式錄像機取代BETA制式作為例證,形象地論證了一項技術成果同其他技術成果相比盡管沒有展示出明顯的效率,但初始階段的比較優勢會使這一技術成果相對于其他技術成果獲得更多的收益,并隨著收益遞增的強化作用而表現出更為優異的效果,從而使其在發展的終端上處于優勝地位,并將這一優勢鎖定在其演化軌跡之中。
這種基于收益遞增的路徑依賴分析模式一經提出,便得到經濟學的新制度主義學派的熱烈響應,并被新制度經濟學的交易成本理論和演化博弈理論兩個主要流派納入自身研究。一方面,交易成本理論的重要研究者諾斯作為把路徑依賴理論引入制度研究的先驅者,認為路徑依賴由兩個因素所觸發,即制度的收益遞增和網絡外部性,以及經濟和社會中存在的交易成本。制度在收益遞增過程中之所以表現出自我維系,實際上是由四個具體的自我強化機制決定的:制度在創設之初需要投入大量的初始成本,因而制度在隨后發展中每一時刻的單位運行成本較此前會大幅降低;制度建立后,制度約束下的行動者或組織成員通過學習而不斷適應制度,并在這種學習和適應的過程中使自己獲益;制度為所有組織和個人提供共同的行動規則,組織和個人對這些規則的遵守會使各方有利,因而在這個意義上制度產生出強烈的網絡效應;制度還為各方提供了穩定的預期,使不同行動者增強其對制度持續的信心,降低其改變制度的意圖,從而使制度維系獲得更大的可能性。[2](p193-194)另一方面,自然科學關于進化論的研究成果也為社會科學尤其是演化博弈理論提供重要的理論基礎,并從全新的視角思考路徑依賴的自我強化機制:對于進化或演化的探究必須考慮結構和環境的誘因;由于結構或生物種群在建立之后便具有自我維系的傾向,因而其發生變化是十分困難的;對于新的制度性變異而言,由于其累積效果往往不易實現,經典進化論的適者生存觀點實際上有其限度,這使關鍵時刻所作的選擇對未來的可能性施加了嚴格限制。[3](p152-154)因此,有新制度主義政治學者正確地提出,“路徑依賴這一概念被演化論經濟學者用來深刻地洞察初始條件同后續軌跡之間的連續性,這同韋伯的合理性理論在某些方面具有相似性”。[4](p173)
對于新制度主義政治學而言,收益遞增的路徑依賴分析有助于理解制度的維系方式。一方面,新制度主義政治學將不通過政治權力的強制運行而實現持續性或穩定性的制度維系方式作為重點考察的對象。另一方面,這種制度的維系方式在新制度主義政治學看來是自我實施或自我強化的,制度性規則或制度性組織在實際運行過程中隨著時間而得到維系。理性選擇制度主義由于受交易成本理論和演化博弈理論的深刻影響,主張制度的穩定性在很大程度上是自我維系的結果。例如,理性選擇制度主義認為均衡性制度(equilibrium institutions)由于繼承了政治空間中的不穩定性,必須通過獲得某種穩定性來保持均衡狀態。制度參與者的偏好及當前制度性環境對制度的均衡狀態盡管發揮重要作用,但制度保持穩定最主要的原因是行動者意識到改變現有制度安排會產生高額成本,因此無意改變當前的均衡狀態。[5](p143-144)部分理性選擇制度主義者通過考察平衡規則對美國聯邦制的鞏固功能,提出聯邦制的某些具體制度有利于聯邦制的自我維系。這種自我實施或自我強化的方式在于“制度限制了決策制定者的靈活性,所以必須從行動者的利益出發遵守制度所規定的限制。制度穩定的模型應滿足兩個條件:首先,必須允許制度被特定的行動者改變;第二,必須表明為何這些行動者沒有動機這樣做。當滿足上述條件時,制度就可以自我實施了”。[6](p255-257)
此外,歷史制度主義和社會學制度主義的相關研究也從不同角度探討了路徑依賴的自我強化機制。歷史制度主義認為,制度由于某種原因能夠在面臨外部震蕩,或初始性制度非均衡狀態的時刻得到維系,尤為重要的是,政治制度往往遵循路徑依賴的軌跡。通過探究歷史過程的突出作用,歷史制度主義揭示了積極反饋和消極反饋鏈鎖對路徑依賴的重要性。社會學制度主義考察了路徑依賴的自我強化方式,認為路徑依賴的分析模式表明制度安排不可能是靈活多變的,因為其不會迅速地發生變遷以應對復雜多變的環境。“路徑依賴過程中自我強化的反饋機制,使組織難以尋求替代性的選擇”。[1](p210-211)
總體來看,盡管路徑依賴和收益遞增的觀念最初是由經濟學者深入考察的,但歷史制度主義對政治制度的路徑依賴和自我維系機制作出了全面的理論概括。這表現在路徑依賴分析構成了歷史制度主義研究的顯著特征,以及新制度經濟學借鑒歷史制度主義有關路徑依賴的核心觀點重構了博弈分析的內生制度變遷理論。[7](p633-636)其中,歷史制度主義基于政治科學視角,豐富了收益遞增及路徑依賴分析的研究內容,這也代表了新制度主義政治學在自我強化途徑方面取得的有益成果。正如溫加斯特指出的,在“制度為何持久”的問題上,“自我實施的概念為制度是怎樣生存的問題提供了一種技術”。[6](p268)皮爾遜也在此意義上提出,“路徑依賴在積極方面有助于探究政治穩定和變遷的根源,并為這種探究的相關假設奠定了基礎”。[8](p264)盡管如此,路徑依賴研究本身卻面臨一些難題。其一,路徑依賴研究在方法論上存在“變量多而案例少”的問題;其二,收益遞增的概念可能導致對社會生活過分靜止的看法;其三,以路徑依賴的自我強化方式維系的政治制度可能表現出效率低下的情況,“關于路徑依賴的討論說明,那些持續存在的制度安排并不一定就是最優的制度安排”。[1](p210-211)
制度作為行為約束的基本機制同政治權力的運行具有密切聯系,這突出體現在行動者在受到制度約束的程度上,以及對其他行動者施加影響的方式上存在明顯差異,在某些情況下制度甚至會使行動者分化為顯著的贏家和輸家。從這個分析角度出發,作為某種秩序狀態的制度,如果其內部的權力運作使行動者的行為模式符合關鍵制度相關者的意志或偏好,那么在一定時段之內就不會存在削弱制度效力或導致制度不穩定的要素,這意味著制度在某種程度上得到有效維系。由于政治制度是可以得到實施和貫徹的規則和施加強制性影響的組織,能夠對政治利益進行權威性的分配,因而上述認識對政治制度的維系來說尤為重要。
新制度主義政治學之所以重視政治權力運行在制度維系中的重要作用,可從兩個角度分別來看。一方面,根據新制度主義尤其是新制度經濟學對制度分類的認識,制度按照其內在規則的產生方式可以劃分為外在制度和內在制度。其中,外在制度是由政治過程中擁有政治權威的行動者自上而下強加的,因而這樣的規則需要自上而下的懲罰性措施作為保障。具體而言,這往往以各種正式的遵循預定程序的方式強加于社會,并通過合法暴力的運用來強制實施。內在制度則包括各種習慣、內化規則、習俗及正式化規則,其中前三個在其規則的遵循上并不需要強制性力量作為懲罰手段,而正式化規則卻要以有組織的方式實施懲罰來保證規則得到遵守、制度得以維系。[9](p126-127)另一方面,政治權力的強制實施作為政治制度維系的重要途徑,同以路徑依賴方式自我強化的維系途徑并不存在指代方面的重疊;盡管后者也涉及權力運行,但兩者由于各自作用方式的互補性而分別構成最重要的兩種政治制度維系途徑。
從權力及政治權力的內涵進一步分析,政治權力的強制實施作為制度維系的重要途徑,主要涉及以下三個方面。其一,政治制度的維系同權力密切相關,在某種意義上制度維系的任何方面都無法同權力運行及權力關系割裂開來,制度維系的各種途徑都可還原為權力分析。羅素將權力界定為“若干預期結果的產生”,[10](p23)其他學者則在羅素定義的基礎上指出權力具有有意性、有效性、潛在性、非對稱性和效果性等特征,將權力劃分為武力、操縱、說服和權威等形式。[11](p28)實際上,無論是制度維系的自我強化,還是政治權力的運行及觀念因素的促進,都與制度約束下的行動者的權力關系具有密切聯系。其二,政治制度的維系更多地涉及強制性權力的運用,所以盡管制度同社會權力的產生、分配、實施和控制相關,并通過某種方式影響社會權力在行動者之間的分配,但政治權力不同于一般權力之處主要在于其圍繞政治利益的分配,以強制性力量的運用作為必要措施與最終手段來實現某種政治秩序,這種強制性力量正是政治權力最突出的特征。強制權力作為政治權力或公共權力的本質內容,其實施不僅有助于外在制度的維系,也確保內在制度的外在規則得到行動者的遵循。強制權力實施的方式是公共部門將非對稱的強制性力量單方面地施加于行動者,使其遵守制度性規則,或根據制度性組織的規定而開展行動,這種強加的權力構成了對那些背離制度規定的行動者的懲罰性措施。當然,強制性力量并非隨使用次數的增多而增加其效力,其作用主要體現在以一種威懾性的懲戒手段,使相關行動者對違反制度規定的后果有所預期。其三,強制權力作為政治制度維系的重要途徑,盡管在制度存續和保持高度穩定方面具有重要意義,但強制型權力的單獨施加無法取代報償型權力和信仰型權力對政治制度維系的作用,過于剛性的強制權力甚至會在某個關鍵節點上導致制度維系的破裂。正如哈耶克指出的,“一個由國家控制的統一組織的強制性動員”在極端的情況下會被其“無所不包的壟斷”和不可避免的長期低效率抵消,這種壟斷還會造成對思想的控制。[12](p220)這樣的狀況如果繼續發展,或許會如薩托利所言成為威權主義,亦即“一種幾乎沒有給自由留下余地的政治制度”。[13](p212)鮑威爾提出強制權力的實施在組織維系上面臨困境,即強制權力的實施有時在組織維系上無法取得預期效果。“為什么專業人員或精英的權力實施會得到制度的支持,其權力在某些情況下可以通過胡蘿卜加大棒的政策得到強化和鞏固,而在其他情況下不能獲得支持和得到強化?”[1](p210-211)柯武剛與史漫飛也強調,“內在制度往往比外加的、靠政府執行的法律有效得多,因為行業成員的自我監督和正式執行是由通曉特定時間、特定地點和該行業情況的人來承擔的,而外部裁判者一知半解,很可能在其裁決過程中引發意外的不良后果”。[9](p126)因此,如何使強制權力對制度產生維系作用,強制權力怎樣才符合良效實施的標準,需要更加審慎的考慮。
以上主要從政治權力運行的角度對制度維系進行考察,而新制度主義政治學關于強制權力在制度維系方面的重要作用已經取得豐富的理論成果。例如,有研究者認為新制度經濟學“包括經濟性、權力與知識三個層次的分析”,[14](p27)其在理論發展中不僅重視產權理論和國家理論,而且把國家作為制度分析的核心對象。新制度經濟學通過闡述權力及國家的相關作用,強調協議的第三方實施不同于自我實施,因為國家作為第三方所提供的暴力更有助于協議的實施。[15](p33-34)就新制度主義政治學各流派而言,理性選擇制度主義揭示強制權力的實施有助于美國聯邦制的鞏固,指出第三方機構特別是法庭對委托者和代理人之間合約履行的強制性作用。[16](p35)歷史制度主義借鑒了政治科學早期階段的積極成果,并繼承了比較政治學的公共權力分析傳統,所以特別重視非對稱權力關系在制度維系過程中的重要意義。[17](p960)社會學制度主義則強調權力運行對組織維系及制度再生產的關鍵作用。[1](p207)
作為某種既存秩序的社會狀態不僅受到強制性法律的塑造,在某種程度上也是環境的產物。社會狀態在承載一定秩序的同時還會對法律或習慣產生影響;由于社會狀態可能包含某種制度形式,所以環境同制度結構存在復雜的相互作用方式。制度同環境的相互關系,實際上由制度所具有的內在層次和要素以及處于外在宏觀結構之中這一特征所決定。一方面,制度往往處于其他制度架構之下,或同其他社會因素存在關聯。另一方面,制度所具有的關系特征除了表明制度同行動者的關聯之外,還表現在制度體系的不同部分與各個層次之間的復雜關聯,這一點對政治制度來說尤為明顯。這是因為政治制度的產生與發展,不可能脫離相應的經濟發展與社會結構,而總是處在更宏觀的結構框架之中并受其影響。政治制度還能夠對經濟發展與社會結構施加影響,特定的權力安排以及行動者在這種制度安排之下的交往形式,必然會對外部的其他制度形式產生積極或消極的作用。因此,考察政治制度的維系途徑,既要關注制度同制度環境的關聯,還要關注其契合程度對制度維系所產生的影響。
需要指出的是,由于人們對制度存在多樣化的認識,在制度類型的劃分上也有一些差異,所以有必要界定制度環境的含義。就單一制度或一套制度體系而言,制度環境包括外部存在的其他制度或制度體系,以及與之相關的社會條件。就政治制度而言,與其相關的非強制性規則或組織由于也具有制度性要素或某種制度形式,也同樣被看作政治制度的環境。因此,政治制度的環境不僅包括其他政治制度,還包括具有約束作用的慣例、習俗,以及同政治制度存在密切聯系的社會條件或社會狀況。政治科學的舊制度主義研究范式盡管具有歷史主義特征,認為政治制度或政治體系嵌植于歷史發展過程,但還是從整體上主張政治制度尤其是國家作為集體生活中的獨立因素。在行為主義研究居于政治科學主導地位的時代,制度或政治制度被認為從屬于外部力量,很多研究者將此稱為背景論或系絡論(contextualism)并予以批判。[18](p735)新制度主義政治學各流派盡管反對將制度視為由環境因素決定的,但同舊制度主義范式相比,仍強調制度同環境的互動以及制度環境的重要作用。比如,有研究者認為理性選擇制度主義將宏觀現象同微觀行為聯系起來,探究其相互影響。[6](p248)部分理性選擇制度主義者也提出“政治發生在背景之中”,并在考察制度維系時強調制度受到外部因素的影響。[6](p134)歷史制度主義認為制度不但是政治的調節機制和過濾器,還受到更廣泛的政治背景的調節。[19](p16)社會學制度主義在此意義上也主張,“不把個人和組織的行為置于社會背景之中,就不可能理解它們”。[1](p252)
對于新制度主義政治學來說,政治制度不僅位于環境之中并與其發生關聯,而且制度同環境的關聯方式和契合程度也是政治制度得以維系的重要方面。其一,新制度主義政治學強調政治制度并非簡單地同社會背景發生關聯,而是嵌植于環境之中。“嵌植性”(embeddedness)由社會學者格萊諾維克提出,目的在于為經濟組織研究提供宏觀基礎。[20](p481-510)這一術語回應了原子式個體概念的困境,認為個體可以經過連結機制而轉化為社會關系,但在新制度主義政治學那里,其主要指個體行動者同制度連結為一體的機制。[5](p134)歷史制度主義將嵌植性擴展為制度同環境之間的關聯,制度是嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、慣例、規范和習俗。[21](p937-938)社會學的制度研究成果也強調“社會和文化的嵌入性總比社會學家意識到的要更為重要”,這實際上是人類行動者在更廣泛的背景下所進行的制度化活動。制度環境作為“制度化條件并非純粹是限制,因為它們總是為動員人類的潛能以及局限提供各種可能性。這種限制與動員的交互特性肯定是所有人類社會生活精妙的組織結構中的一部分”。[22](p240)其二,制度在嵌植于環境的狀態中,由于環境的豐富復雜以及對個體行動乃至觀念的深刻影響,行動者在制度性實踐中必然受到環境的調節;當政治制度安排同深層的制度環境尤其是習俗、傳統、習慣等非正式因素緊密契合,制度會得到有力的支撐和維系。正如諾斯指出的,“穩定是通過一系列復雜的制約來實現的,它們既包括在一個等級下的各種正規規則,也包括非正規制約,由于它們已成了習慣性行為的一部分,因而具有頑強的生存能力”。[23](p111-112)其三,政治制度嵌植于制度環境的方式通常決定著制度維系的程度,尤其是當制度同環境在深度和持久方面表現出密切契合,而且制度本身具有復雜的結構時,這種制度維系的機制就更為有效。“如果一種制度越是嵌入一種制度框架之中,那么這種制度就越少可能易受干預的影響”。[1](p165-166)“制度的嵌入越穩定,或者越持久、越連續,就越可能扎根于日常生活的慣例之中”。[22](p240)其四,政治制度在同制度環境的契合過程中,制度環境的復雜性不但使制度以嵌入的方式同環境發生關聯,而且環境本身也是相互聯系、緊密支撐的網絡結構,這使制度的局部變革在客觀上往往難以獲得制度環境的支撐。“制度持續不一定要依賴積極的行動者,因為具體的組織實踐結構嵌入一種實踐和程序網絡之中,在這種網絡中任何一個方面的改革,都要求以很多其他要素的變革為前提”。[1](p208)
在政治學的發展歷程中,眾多思想家強調文化或其中的觀念因素對政體確立和政體穩定的重要作用。從行動者的角度來看,人由于特定的文化基因和外部環境影響而具有某種觀念,這可以是非理性的情感,也可以是為行動賦予意義的心理活動,但其必然同個體的行動、人們的相互作用及外在環境發生交織。“在任何特定時刻的人的情感都是他的本性、他的過去歷史以及當時處境的復雜產物”。[10](p124)不僅如此,社會狀態的存在或社會結構的維系也同觀念因素尤其是社會成員的共享價值息息相關。制度研究者汪丁丁在此意義上指出,社會秩序可以表述為“人們所信奉的不同生活方式之間達成了某種均衡。這一均衡剛好與人們既有的生活保持了符合‘理性’的一致性,故而不會引發沖突,或者沖突不會強烈到使任何人偏離這一均衡狀態的程度。如果這樣的均衡存在,那么均衡狀態的行為模式以及人們對這些行為模式的意義共享,就叫做‘社會秩序’”。[24](p208)從中可以看出,觀念因素對社會秩序或均衡狀態起到了維護作用,這有助于把觀念或意義因素同制度的產生或維系結合起來分析。當關注對象從社會秩序轉向政治秩序時,有研究者同樣指出認同和信仰等觀念因素的重要作用。“對任何一個國家而言,穩定的政治秩序不僅是指制度上的合理結構,而且在更深層的意義上,是指廣大的人民群眾對其所在的政治制度的內心認同和信仰”。[25](p57)
新制度主義政治學不僅繼承了社會科學尤其是傳統政治學重視觀念因素的傳統,而且新制度經濟學對觀念演化的研究以及心理學在認知領域開拓性的成果,也使新制度主義政治學對觀念的作用有了更為深入、系統的認識。比如,諾斯主張路徑依賴的收益遞增是導致制度得以長期維持的必要條件,但同時指出這不是唯一的條件。“就長期而言,無效的制度會通過競爭而被有效的制度所取代。但是,當經濟和政治中存在顯著的交易成本時,人們對制度的認知就可能立基于不完全的信息反饋的基礎上,而制度變遷的路徑就會更多地受到人們的主觀認識模式,即意識形態的左右。此時,由于制度的收益遞增性質,一種無效制度一旦因為人們主觀認知模式而偏離有效的路徑,它就會持續下去”。[2](p194)制度研究者菲尼根據諾斯的觀點,認為制度可劃分為憲法秩序、憲法安排和規范性行為準則三個類別。第三類制度作為約束行動者的規范性準則,往往比其他制度安排變化得更為緩慢因而難以更改。“這一類的準則對于賦予憲法秩序和制度安排以合法性來說是重要的,它們為規范性研究提供了基礎”。從這個角度出發,規范性行為準則同某些制度研究者提出的“文化背景”或“意識形態”分析框架在內涵上是大致重合的。[26](p135)新制度經濟學所取得的進展,促使理性選擇理論在制度研究中重視文化價值和觀念因素的作用。理性選擇制度主義強調,以外衍性偏好作為理論基礎的理性選擇理論實際上能夠接納具有特定文化價值的各種制度。[27](p565)還有研究者深刻地考察了道德感知、宗教價值和文化傳統對社會政策及政治制度的影響。“觀念與制度隨時間而相互影響”,“在特定的情境下形成一種共生關系,當其中任何一方缺失時另一方無法存在下去”。[28](p126)對于社會學制度主義來說,研究者更重視象征系統、認知模式等觀念因素對制度生成、維系、變遷的影響,甚至表現出把文化本身也界定為制度的傾向。[21](p946-947)
具體而言,新制度主義政治學主張觀念因素是制度維系的重要途徑,并作出兩個重要理論貢獻。其一,強調觀念因素能夠對當前的制度維系與未來的制度選擇施加影響。一方面,新制度主義政治學的奠基者馬奇與奧森強調規范的重要作用,并揭示適宜邏輯對制度與行動者互動關系的積極意義。組織分析的新制度主義也重視認知性成分的突出功能,行動者根據這些因素同組織或制度框架進行互動。由于適宜邏輯與文化途徑涉及制度的生成和維系方式,因而根據這種理論闡釋方式,穩定的并同現有制度高度契合的觀念因素有益于制度的維系。另一方面,制度演化和制度變遷必然同社會或政治共同體內部的觀念構成或觀念變遷具有密切關聯,觀念為制度的演變提供必要的思想基礎或觸發條件;但由于觀念本身是演化過程的階段性產物,并在一定時段下表現出穩定性,因而它們也會對制度變遷產生某種潛在的抑制作用。社會學制度主義認為,包括一般觀念和意識形態在內的“源自精神結構的非正式制度”會對變遷產生抑制,“過去的行為、文化信仰、社會結構和組織都影響著價值以及社會實施機制的靈活性”。[29](p387)其二,在制度同文化或觀念性因素的相互作用中,盡管文化會隨時間產生某種變異性,但制度與文化的復雜互動過程可能使文化得到延續,從而使制度化、文化延續同制度變遷的抑制形成相互強化的效果。正如亨廷頓所言,“從歷史上看,文化總是動態發展的,而不是停滯不前的。一個社會中占主流地位的信念和態度是變化著的,盡管文化中的主流成分會保存下來,但社會中的主流文化會與前一代或兩代人之間發生顯著變化”。[30](p374)然而,社會學制度主義的實證研究明確揭示了制度化在文化延續中的作用。制度化的程度同文化代際遵從直接相關,這意味著制度化水平越高,文化傳播的范圍、維持的強度以及對制度變遷意圖的抵制程度也會相應增加。[1](p88-116)
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