城鎮(zhèn)化布局下的村際治理：論域潛變與構架前瞻

陳浩天

（河南師范大學 公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453000）

引言

農村問題研究論域上升到政治領域，就是村際治理的有效性命題。“以村為界”的村際治理過程貫穿于國家政權逐漸下放的全過程。誠然，以國家單一維度進行村際治理的衡量是片面的，把國家置放于社會的大框架下，將基層力量作為社會變遷的源動力又顯得力所不逮。在“國家——社會”范式下探究國家權力與農村社會互動變遷過程，具有理論介入和方法論指導的雙重意義。可以說，國家與社會、民治與官治等“語義場”為村際治理研究開創(chuàng)了新的研究范式。諸多國外學者如黃宗智、杜贊奇、蕭鳳霞等皆透視了農村社區(qū)的國家化傾向和國家權力的浮動原因。國內學者如張厚安的“村治實驗”、辛秋水的“文化治理與文化扶貧”、徐勇的“城鄉(xiāng)二元論與國家社會互動論”、徐勇與鄧大才的“社會化小農”理論、吳毅的“村莊場域”、于建嶸的“抗爭性政治”等皆對中國鄉(xiāng)村治理研究作出了卓越的貢獻。本文試圖借鑒既有研究的理論成果，從中國鄉(xiāng)村治理歷史變遷的本土視角，探究“國家——社會”研究范式在村際治理問題上的適用性，以期在城鎮(zhèn)化大格局下推衍出村際治理的治理范式和論域潛變過程。

一、國家社會二元治理程式：村際治理的論域潛變

（一）鄉(xiāng)規(guī)紳治：小農家庭模式下村莊治理的“無根統治”。

傳統中國是“鄉(xiāng)土社會”和“官僚中國”共同構成，政治權力高度集中的封建專制體系對底層滲透能力十分有限，作為政治單位的農民與國家政權是相對分離的。單個小農家庭完全是自給自足的生產和生活模式。家庭成員之間基于血緣紐帶而聚集在“桃花源”式的村落共同體。綜觀我國村際治理變遷過程，其治理邊界一度呈現“皇權不下縣，縣下是宗族，宗族皆自治，自治基倫理”的自治狀態(tài)。“村規(guī)民約”在一定程度上與法律效力等同，其構成了傳統中國鄉(xiāng)土秩序的倫理基礎。縣級政府在“村規(guī)民約”的基礎上，對鄉(xiāng)村進行“無形”的控制。誠如黃宗智所言：“村規(guī)的效力不僅靠村民自覺接受和村社話語的力量，而且得到了官府的認可。”[1]可以說，封建時期的歷代政府皆依靠“保甲制”對農村地區(qū)實施自治意義上的管轄。鄉(xiāng)土社會的治理慣性逐漸形成國家統治與鄉(xiāng)村分治的治理格局，在權力運行上形成“縣官治縣，鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的執(zhí)行邏輯。

村際治理的通道由正式權力組織與非正式權力網絡共同構成，但正式權力組織基本被排除在村際治理架構的外圍，非正式權力網絡作為“小主權”者，更多的是以國家“代理人”的身份替代國家正式官員行使政權。嵌入鄉(xiāng)村架構內部的“非正式”權力網絡，使國家與農民在“上下分立”的情況下保持順暢的聯系。[2]非正式網絡雖然與國家共同體保持了一致性，但對國家權力亦具有天然的離散性，非正式權力的存在一定程度上消解著國家政權的滲透能力。國家政權的離散化情勢使傳統中國的農村社會只是“機械化”的整體。近代以降，國家政權開始作為有機整體向鄉(xiāng)村下移而實現“國家政權建設”過程。隨著國家職能的擴張，所有的中央和地區(qū)政權，都企圖將國家權力觸及到社會基層，掌權者認為新延伸的政權機構是控制鄉(xiāng)村社會的有效手段。杜贊奇認為的“國家政權內卷化”正是這段村治歷史的真實寫照，基層政治內卷化帶來的結果是縣域行政的無限擴展，“皇權不下縣”的歷史從此被改寫。

（二）政社合一：人民公社國家工業(yè)化目標的行政滲透。

新中國成立以后，國家權力及其組織形式完全嵌入到鄉(xiāng)土社會之中。土改運動奠定了村民走向體制化的集團式協作基礎。黨和政府通過一系列“政權下鄉(xiāng)”活動完成了鄉(xiāng)村工業(yè)化目的的原始資本積累。在人民公社體制下，國家職能無限放大，公社—大隊—小隊三級政權組織結構基本填補了農民的一切生產和生活活動。國家在農村基層建立了多重農業(yè)生產、生活服務體系。可以說，“在中國歷史上，從未有任何一個政權能夠如此深入全面地控制農民全方位的生活”。[3]中國共產黨成立的這種自上而下的政權體系，將農民的行動邏輯深入到國家的政治生活之中，“政黨下鄉(xiāng)”系列活動，在一定程度上動搖了傳統精英統治的根基。

系列的群體性政治活動摧毀了非正式權力網絡的基礎，國家與村莊實現了面對面的對接。國家工業(yè)化目標時期，中央政府依照蘇聯的農莊模式，在我國廣大農村地區(qū)建立起了高度統一的人民公社，在政治上表現出強烈的國家全能主義傾向，國家政權建設能力達到了權力高度集中的境況，“中國共產黨把它的權威滲入了每一粒稻穗”，[4](p622-628)國家通過“七站八所”對組織以“命令”和“動員”的形式全面介入了農業(yè)生產和農民生活。人民公社是典型的強制性行政共同體，其依靠政治動員的號召性來統一社會意識形態(tài)，以期達成社會共識。這種以黨政國家為軸心的控制結構，極度壓縮了民眾的自由空間。全能主義的國家動員模式下，政府行政權力侵入社會和個人生活諸多領域，原則上并不受法律和道德的規(guī)約。[5]政治權力對社會的全面控制，其內部難以克服行政慣性連帶的庇護主義和機會主義。眾多學者研究成果也表明，全能主義的國家安排在理論上是沒有邊界的，[6]但由于產權結構的不當安排，出現了集體所有制的多種弊病，最終導致人民公社的解體。

（三）鄉(xiāng)政村治：村民個體自治能力提升的國家整合。

科層制的政權組織，標準化的農業(yè)生產流程，在一定程度上影響了行政效能的發(fā)揮。1984年以后，人民公社制度徹底走向終結。隨著現代國家力量日益滲透到社會基層，政治制度化也需要對政府權力加以規(guī)范，村民自治制度應運而生，并被視為政治社會化的重要內容。但是，村民自治的學理價值和適應性在發(fā)軔初期就遭受到了一定的非議和質疑。誠如戴維·赫爾德所言，“民主內涵的歷史是奇特的，而民主實踐的過程則是使人困惑的”。[7]無論把村民自治作為農村政治研究的“怪胎”抑或“正宮”，其都無法抑制農民行動的實踐性和首創(chuàng)精神。可以說，村民自治民主程序的運行范圍以“利益”為基礎，以公共政策的執(zhí)行為保障。

可以說，村民自治制度是在“政黨下鄉(xiāng)”和“民主下鄉(xiāng)”過程中產生的，其推動了民主取向的鄉(xiāng)村治理機制形成。村民自治順應了國家與社會分離過程中鄉(xiāng)村治理體制的變革趨勢，建構了一個順暢的國家整合體系。因此，村民自治以民主方式整合分散化的農民，是政府為重建鄉(xiāng)村社會治理體系的理性選擇。目前，村莊自治制度已經運行了30多年，“村民自治”制度作為官方的“紅頭文件”早已被肯定和發(fā)展，事關村民自治的研究也日益得到學界的關注。但是，根據2010年最新頒布的《村組法》，黨在村民自治組織中具有“領導核心”的作用。可見，村民自治制度主觀目的是還權于農民，但在現實操作中卻有遠離文本，淪為空殼之嫌疑。[8]這是因為，村民自治行政化外衣大大擠壓了村民的自治空間，一定程度上造成了村民自治權力的“懸空”與“虛置”。

（四）多元治理：政府主導下國家社會互動的善治回應。

費孝通的“差序格局”代表著傳統時期農民生產、生活與交往的敘事語境，農民的集體行動無疑是農戶擺脫“碎片化”與“原子化”向“社會化小農”邁進的實然狀態(tài)。傳統鄉(xiāng)土社會的小農流動性低，以血緣和地緣為紐帶開展社會交往，小農生活和生產資料的獲得大多是依靠自然交換，而不是社會市場交換。因此，諸多學者把小農“靜態(tài)”描繪成“口袋里的馬鈴薯”、“蜂窩結構”、“細胞化社區(qū)”。徐勇教授的“社會化小農”理論以農戶為學理研究起點，“動態(tài)”描述了農民的流動性。[9]可見，農民集體能力“團體格局”的訴求給鄉(xiāng)村治理的復雜性和變動性帶來了一定的沖擊。

與傳統計劃經濟時代“大政府—小社會”模式不同，“小政府—大社會”社會模式才是城鎮(zhèn)化布局下的改革動力。但“小社會”并非“弱政府”，必須以“強政府”為主導，形成“強政府—強社會”的良性互動關系。因此，回應性治理是在“政府—社會”二元范式下，對民眾的需求和反應作出反饋的過程。該過程是以社會可行性和政治公正性為公共政策的輸出路徑，對公眾需求加以引導并滿足。因此，“回應性問題是現代組織理論體系的核心，組織成員的使命等同于公眾自身的需求”。[10](p45)從治理模式上來看，回應性治理是主動且有效的回應與公眾雙向交流的互動。回應性治理有別于傳統公共行政模式的科層制，也與公共管理推崇的市場機制不同。回應性治理崇尚公眾參與和社區(qū)自治，強調政府全方位問責和公民社會的回應，在認知理念上，回應性政府強調顧客至上，在運行機制堅持人本取向。因此，回應性治理與服務型政府所具備的政府透明度、平等、責任乃至人文關系高度契合。[11]

二、城鄉(xiāng)一體化治理的范式拓展：國家治理能力提升的四維進路

（一）社會管理：由單向度向社會整合邁進。

農村社會管理是運用政策性工具嵌入底層社會結構重構基層資源的有序運作，這種“集權的簡約治理”，實現了底層的有序穩(wěn)定，在一定程度上保障了中央集權的公正性與有效權威分配。秦漢以來，我國社會形成的是以“官僚制”（世襲制）為基礎的集權模式，鄉(xiāng)紳、士紳和地方精英以禮俗為紐帶維持底層社會的運行。士紳在一定程度上僅僅扮演“經紀人”的角色為政府與農民搭建交流的平臺：政府通過士紳控制農民，農民的生存底線因士紳而獲得暫時的保障。但是，處于庇護狀態(tài)下的農民“站在齊脖深的河水之中，只要涌來一針細浪，就會陷入滅頂之災”。[12]

簡言之，20世紀上半葉，農民主要通過庇護主義政治結構實現對基層社會的控制。伴隨著“政黨下鄉(xiāng)”、“政權下鄉(xiāng)”、“政策下鄉(xiāng)”、“法律下鄉(xiāng)”等一系列“下鄉(xiāng)”活動，國家政權建設不斷推進，國家權力日漸向下滲透，加強了政治整合的權威。80年代以后，村民自治以來，農民自治能力不斷增強，農村社會整合空間和能力得以強化。稅費改革滯后，農民負擔的加重，農民行動邏輯表現為“四怕”，即“一怕‘兩上繳’（農業(yè)稅和村提留），二怕‘肚子高’（計劃生育），三怕‘火來燒’（殯葬改革），四怕‘拎大鍬’（義務修水利等基礎設施）”。諸多政府主導的行政活動，在一定程度上激化了基層政府與村民之間的矛盾。新型城鎮(zhèn)化建設過程中，各級地方政府因為政策變異導致的各類“強拆”事件，在一定程度上弱化了基層政府的公信力。隨著農村群體性事件日漸增多，“穩(wěn)定壓倒一切”的行政執(zhí)行邏輯對農村社會管理創(chuàng)新提出了挑戰(zhàn)。新世紀以來，中央政府取消了農業(yè)稅，在一定程度上消解了政府與農民之間的張力。近年來，農村人口流動的日趨增多，建構整體“官民共治”的多向度社會管理模式，是我國基層社會管理模式創(chuàng)新的必由之路。

（二）民主治理：公共精神與政府責任的型塑。

現代公共精神是公共領域中最基本的政治價值，其具有公共性、底線性、政治性、輻射性等品格。公共精神作為政府治理的基本功用就在于為行政架構的權威性提供了合法性依據。我國歷來就是崇尚政府治理能力的國度，從政府治理邊界上來看，體現三個“轉變”：從“無限行政”向“有限行政”轉變；從“行政管制”向“行政民主”轉變；從“消極行政”向“責任行政”轉變。這是因為公民社會與政府之間并非“零和”博弈，而是一種共強共生的治理范式。對于鄉(xiāng)村社會的民主治理而言，中國共產黨在基層農村開展了多元模式的創(chuàng)新。如浙江溫嶺民主懇談，河北青縣村級治理結構，河南“4+2工作法”等等。在民主選舉上，開展了“公推直選”、“兩推一選”等多種民主程序的選舉。可見，以“村民自治”為基礎衍生的多元民主治理形式，培養(yǎng)了鄉(xiāng)民的公共精神和民主能力，在一定程度上強化了政府的責任。

在現代政治實踐中，“責任政府既是現代民主政治的一種范本理念，又是一種對政府公共行政進行民主治理的制度性安排”。[13]村級民主治理在一定程度上具有公共理性，我國基層民主治理是政府責任的價值回歸。基層民眾是政府治理能力的唯一合法擁有者，在現代政治生活中，政府遠不是一個統治機構，政府的任務就是服務和增進公共責任。亞里士多德認為，政府的宗旨就是“殫精竭慮地增進公共福利和公共幸福”。由此可見，政府責任就是人民公益的內化，其宗旨就是彰顯公共精神的變現。因此，基層民主治理成效提升的意義遠遠大于村民民主能力的提升，更是超越了農民基層民主的治理責任困境。[14]

（三）社區(qū)建設：治理轉型與共同體重構。

社區(qū)是一定人群基于相互交往和共同利益而形成民眾認同的社會生活共同體，其概念由滕尼斯初步提出。但公眾普遍認同的社區(qū)和共同體特泛指“共同紐帶”、“一定地域”、“認同意識”、“社會交往”等等。改革開放以后，各級地方政府按照“治理”的基本邏輯進行社區(qū)建設，村莊與社會步入同構趨勢。[15]而今，中國農村在城鎮(zhèn)化的布局下進行“村改社”的社區(qū)建設，其核心目標就是建構一個新型農村社區(qū)生產和生活共同體。該“生存共同體”與滕尼斯提出的“天堂社會”不同，我們待建的新型農村社區(qū)不可能找回滕尼斯社區(qū)的“天堂”社區(qū)的“溫馨”。隨著城鎮(zhèn)化流程的加快，以家庭成員為交往對象、以村莊為基礎的交往空間、以人情為交往法則的交往觀念終究會被工業(yè)時代和后工業(yè)時代的新型社區(qū)共同體所取代。從政治學的源頭來看，現代民族—國家的產生，就是要造就國家行政力量對社會嚴密控制，進而對社會進行全面的滲透和監(jiān)控。[16]可以說，現代化歷程改造了傳統的社區(qū)共同體。

新型農村社區(qū)建設是國家政權建設對農村治理轉型的需要，我國新型城鎮(zhèn)化建設的社區(qū)取向就是人的城鎮(zhèn)化。20世紀80年代至今，農村公共生活式微，社會秩序惡化，鄉(xiāng)村社區(qū)趨于解構。但是，此時的農村社區(qū)仍然是一個熟人共同體，社會資本和關系網絡交錯復雜。國家嚴格的戶籍管理制度限制了農民的自由流動權，村莊共同體變得更加封閉。因此，城鎮(zhèn)化背景下的新型農民社區(qū)建設必須符合農村村情，在新型農村社區(qū)建設中堅守熟人社會的“脈脈溫情”。目前，隨著城鄉(xiāng)流動人群的增多，社區(qū)建設的理念和指導方針也得到了中央的頂層設計。但我國農村的社區(qū)建設并不能模擬城市社區(qū)建設的“高貴”與“妖嬈”，即新型農村社區(qū)里的居民享有與城市居民均等化的社區(qū)公共服務。[17]在相當長的時間內，農民還會屬于現代文化社會中相對弱勢的群體，國家要在農村社區(qū)建設的基礎上，讓農民分享與城市人群等同的生存共同體空間。

（四）服務下鄉(xiāng)：構建城鄉(xiāng)公共服務一體化的服務圈。

政府公共服務角色的扮演者只有遵循國家服務于民眾的行為邏輯，公共政策才有公共服務均等化的行政效應。[18]政府公共服務是透視民生現實的回應邏輯，作為政府公共服務執(zhí)行路徑，必須在民主治理、社會管理、多元參與的三重維度下提升行政服務供給效率。當然，民主治理是實現公共服務均等化的優(yōu)先路徑，以民主治理規(guī)制政府行為，有效克服“政府本位”的非理性行為，保護民眾的權力與責任，實現公共服務供給的制度化和程序化。毫無疑問，民主程序普遍認同的基本價值是克服權力變異和政策異化的有效手段。十八大報告在提及社會管理創(chuàng)新時，明確指出“要在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設和提供公共服務”。可見，鄉(xiāng)村“空心化”背景下對鄉(xiāng)村提供基層公共服務，要求形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的多元服務參與機制。[19]可見，民眾多元參與是民治政府在中國特色社會主義服務體系的理論提升，也是民主治理在公共治理領域的有力聚焦。

戴維·伊斯頓認為，“任何具體政治體系存在本身就要求滿足基本政治主體人的特定需要和責任”。[20]中央近年來針對農村居民的“低保制度”和“惠農政策”都體現了政府服務內容的有效反饋機制，可以說，民眾民生需求的多樣性與嵌入前瞻性因子的多元性使民生實踐從碎片化走向一體化。公共服務的民生邏輯根源在于排除公共行政中的官僚結構以及由官僚結構所派生的非理性化程序。隨著基層公共服務實踐的深入，這種非個人理性與社會成員之間形成內在的困境邏輯效應會逐漸消解。因此，“全面質量管理”、“顧客導向”、“全員參與”治理理念皆讓民眾平等分享了公共服務均等化的成果。譬如，近年來，在我國廣大農村地區(qū)社會保障為基礎衍生的“新農合”、“新農保”、“農業(yè)補貼”等都是立足于農民輿論需求而產生的民生實踐。服務下鄉(xiāng)政策促使政府與公眾不斷反饋、溝通、還原，逐級消除制度碎片化模式，逐漸踐行基層民生一體化的公共服務戰(zhàn)略。

結語

毋庸諱言，中國村際治理的實踐場域是國家權力滲透的過程。“公社化”的治理取向使基層政權有效控制了鄉(xiāng)土中國社會，體現于國家“在場”與鄉(xiāng)土社會自治性變遷理路。“鄉(xiāng)政村治”的權力運行模式有效糾正了國家權力的無序運行，但實踐證明“村民自治”的治理效果卻不甚理想，國家權力與鄉(xiāng)土社會力量在博弈與互動中發(fā)展。中共十八大報告明確提出，提升國家的治理能力，要在城鎮(zhèn)化實踐中創(chuàng)新國家治理的模式。本文對于城鎮(zhèn)化布局下的村際治理有如下借鑒意義：首先，要引領國家政治文化與鄉(xiāng)村社會資本互動。重建新型社區(qū)共同體的“信任資本”，在基層民眾公民精神塑造過程中探求城市文明與鄉(xiāng)土社會資本的微觀基礎，提升上層國家、鄉(xiāng)土社會與個體農民政治邏輯意識形態(tài)上的一致性。其次，充分培養(yǎng)非政府的自主組織，協助農戶“對抗”政府濫用權力的行為，化解新型農民（工）在生產、生活與交往方面的風險。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，非政府組織可以為流動農民工行使“代言人”的機會，也可以使農民（工）參與事關村際事務的政治決策和監(jiān)督。第三，為鄉(xiāng)土文化倫理與國家法治提供互動范本。鄉(xiāng)土中國是一個“弱國家、弱社會”的社會，國家采取“強權”鄉(xiāng)村治理模式是大有裨益的。隨著城鎮(zhèn)化的深入，“鄉(xiāng)政村治”的“國退民進”的治理模式，又使得現代社會契約思想的“法”與鄉(xiāng)土社會人情的“禮”有機結合，公民精神在一定程度上得以彰顯。

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