新型城鎮化進程中城郊村“協同共治”模式研究
——以浙江省東陽市為例

陳玉華

（浙江工業大學，浙江 杭州 310014）

新型城鎮化進程中城郊村“協同共治”模式研究
——以浙江省東陽市為例

陳玉華

（浙江工業大學，浙江 杭州 310014）

城郊村普遍存在的邊緣治理現象嚴重地影響了我國新型城鎮化的進程。在地方政府的社會整合下，浙江省東陽市通過輸入城市社區居民自治制度、保留城郊村原先的制度性權利，加強行政管控與引導服務、發揮經濟能人的治理能力與社會責任，初步探索出城郊村社區的“協同共治”模式，為城郊村民的有序城鎮化與社區治理轉型提供了制度保障。

新型城鎮化；城郊村；社會整合；能人治理；協同共治

城郊村社區治理體制的調適與轉型是我國新型城鎮化建設的內在要求。當前，城郊村普遍存在著“‘介于城市居民自治與農村村民自治的邊緣，城鄉兩種基層群眾自治體制和管理因素同時并存、相互滲透、綜合作用的基層社會治理方式'，即邊緣治理現象”[1]，嚴重地影響了新型城鎮化的進程。在地方政府的社會整合下，浙江省東陽市通過輸入城市社區居民自治制度、保留城郊村原先的制度性權利，加強行政管控與引導服務、發揮經濟能人的治理能力與社會責任，初步探索出“協同共治”的城郊村社區治理模式，為城郊村民的有序城鎮化與社區治理轉型提供了制度保障。本文通過對東陽市蔣橋頭小區①小區作為東陽市城郊村的一級基層建制，隸屬于社區居委會、下轄若干個自然村，通常由一個較大的行政村改制而成，在“社區—小區—自然村”三級聯動的城郊村社區組織結構中居于重要地位。的實地調研，側重從組織結構、運行機制兩個維度對“協同共治”的社區治理模式及其績效進行了初步考察與評估，試圖為這類型城郊村的有序城鎮化提供有益的借鑒。

一、個案村概況

蔣橋頭小區位于浙江省東陽市市區東郊，隸屬于吳寧街道興平社區，有“吳寧東大門”之稱。東面與興平社區成家里小區相鄰，南鄰荷塘社區四聯小區，西接盧宅社區，北臨東陽江。興平東路橫穿蔣橋頭小區，南鄰環城北路與37省道，交通非常便利。小區下轄蔣橋頭、蔡家、新移3個自然村，共有4個居民小組。2011年底，小區共有386戶、971人，耕地348畝、山林44畝，居民人均收入11000多元。1990年代中后期，隨著東陽城區的發展，蔣橋頭先后有43畝土地被征用，主要用于興平東路、環城北路等的擴建。2000年以來，東陽市實施了“北進西延南連東擴”的城市發展戰略，金華海關東陽監管點等一批市政工程落戶蔣橋頭，該小區先后有270多畝土地被征用，現有300多畝土地在征用協商中。2001年，蔣橋頭開始舊村改造，目前已有70%以上的居民遷入新居，成為吳寧街道乃至東陽市村莊整治的示范村。

二、“居政區治”的社區組織結構

2004年，東陽市在城郊村設立“社區—小區—自然村”三級聯動的社區組織結構。其中，新設立的社區居委會主要扮演街道辦事處的“準派出機構”角色，社區居民自治的實質性功能則由小區這一層級來承擔，并以自然村為單位來運營集體經濟，形成了“居政區治”的社區組織結構。

（一）社區居委會的準行政化。

《城市居民委員會組織法》第二條規定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織”，是開展居民自治活動的主要平臺。但是，當地政府為了更好地汲取資源與行政規制，對城郊村新設立的社區居委會功能進行了根本性的切換，把其改造成街道辦事處的“準派出機構”。

首先，在社區管理人員的構成方面，街道辦事處干部通過形式化的選舉兼任了社區黨委、社區居委會的主要領導；社區居民無法參與這兩個崗位的競選，也無法對其進行有效的監督。誠然，作為配套的人事安排，當地政府還對社區的草根治理精英進行了政治吸納，小區的主要負責人分別被安排為社區黨委委員或社區居委會委員。由此，社區黨委、社區居委會加強了對所轄小區的政策及業務指導，也便于借助草根治理精英的力量更好地執行街道辦事處的意志。

其次，在社區工作重點方面，偏離了居民自治的范疇。由于在權力授予、辦公經費、辦公用房等方面都深度依賴于街道辦事處，社區黨委、社區居委會的自主性空間非常有限，它主要是圍繞當地政府關注的征地、拆遷、計生、維穩、創建等開展工作、提供配套服務。此外，社區工作人員的“脫草根化”以及缺乏集體經濟的支撐，使得社區居委會極少承擔居民自治的實質性工作。

再次，在社區事務的決策與管理方面，出現了普遍的“居委會自治”現象。由街道辦事處“委派”的社區主職干部、聯村干部所主導的社區治理精英，已形成一個閉路運行的“內部人治理”團隊。社區黨員代表會議與社區居民代表會議形同虛設，它們的功能主要是為了完成指令式的選舉儀式，賦予其形式上的合法性而無其他職責；兼任社區黨委委員或社區居委會委員的小區負責人基本上也不參與整個社區事務的管理與決策，他們的工作重心與社區認同都集中在小區與自然村層級；社區的普通居民更是無法參與其中。

（二）小區的基層自治化。

在“社區—小區—自然村”分工聯動的組織結構中，小區已成為社區居民自治的實體單位，它擁有比較健全的組織結構，主要包括小區黨支部、社員代表會議與經濟合作社；此外，團支部、婦代會、民兵連與老年人協會等組織一應俱全。在蔣橋頭小區，黨支部是該小區的政治領導核心，社員代表會議則是小區最高決策機構，小區重大事務通常是在小區黨員與社員代表聯席會議上進行討論，并由社員代表會議表決通過。

值得關注的是，蔣橋頭經濟合作社既是蔣橋頭自然村的集體經濟組織，卻又代行了整個蔣橋頭小區事務的管理與監督職權。它的經濟功能與行政功能的邊界不是完全重疊的，其經濟功能只限于蔣橋頭自然村，新移、蔡家兩個自然村在經濟上是獨立的，兩個自然村的居民不能參與蔣橋頭經濟合作社的年終分紅及其他福利；但是，它的行政邊界還是原先的蔣橋頭行政村，涵蓋了蔣橋頭、新移、蔡家三個自然村。換句話說，蔣橋頭經濟合作社集合著原蔣橋頭行政村的村民委員會、村務監督委員會及蔣橋頭經濟合作社三個組織的權力，在小區治理中發揮著舉足輕重的作用。

在當地的干部序列中，蔣橋頭經濟合作社社長作為小區的法定代表人，與小區黨支部書記同級，都是當地政府認可的小區主職干部。蔣橋頭經濟合作社設管理委員會（簡稱“社管會”）與監督委員會（簡稱“社監會”）。由社長兼任“社管會”主任，“社管會”共有5名成員、全部都是蔣橋頭自然村籍的人士，“社管會”除了主持蔣橋頭自然村集體經濟事務外，還承擔著原蔣橋頭行政村村民委員會的職權；“社監會”共有3名成員，承擔著原蔣橋頭行政村村務監督委員會的職權，由蔣橋頭自然村籍的、現任小區黨支部書記兼任“社監會”主任，新移、蔡家兩個自然村的各1名代表人士出任“社監會”成員。

在蔣橋頭小區治理精英的產生機制方面，基本上參照了我國農村基層黨組織及《浙江省村經濟合作社組織條例》中的相關選舉辦法，在小區黨員、居民民主選舉的基礎上，還會考慮自然村之間的平衡。小區主職干部通常由蔣橋頭自然村人士出任，按黨員及居民的比例，新移、蔡家兩個自然村都有相應數量的村民被推選為小區黨支部、經濟合作社監管會的成員及社員代表，代表所在的自然村參與整個小區事務的日常管理。作為社區自治的實體單位，蔣橋頭小區承擔著小區范圍內諸如建房指標、計劃生育指標等公共事務的管理與決策權力，與小區居民的利益休戚相關，小區居民參與這一層級治理精英選舉的意愿與積極性遠高于社區居委會層級的選舉，小區居民的“村莊共同體”認同也比較強烈。

（三）自然村集體經濟功能顯現化。

“中國農村村民自治的重要制度背景是集體財產制度。在中國，農村的土地等財產為村集體所有。這是世界上獨具特色的財產制度，也成為中國鄉村治理的基礎”。[2](p1)作為一種稀缺資源，在城市化進程中城郊村集體土地的價格一路走高，但它還無法進入一級土地市場直接進行交易，其價值除了城郊村民逐漸增加的房租收入外，主要體現在集體土地被征用后政府提供的社會保障、補償的土地征用款、返還的留用地及其開發所衍生的公共財產。

在2004年東陽市推行的城郊村社區管理體制改革中，為了減少居民的阻力，當地政府除了準許由小區來承繼原行政村的制度性權利外，還允許自然村保留獨立的集體經濟組織，并允許其“以地生財”，在政府征地后返還的留用地上開發物業經濟。當地政府希望通過這一方式來提高城郊村“內源式”發展能力，在其集體土地被征用、村民失去基本的生產資料與土地的社會保障功能后，起到一種社會穩定“安全閥”的功能。

具體而言，自然村的組織結構相對簡單，以蔣橋頭自然村為例，它已撤銷生產隊的建制，集體資產統一收歸蔣橋頭經濟合作社經營管理。在內部管理體系方面，參照《浙江省村經濟合作社組織條例》的規定，蔣橋頭經濟合作社設有“社管會”與“社監會”兩套人馬，并設有獨立的社員代表會議來代行社員（即具有蔣橋頭“村籍”的村民）大會的職權，自然村超過5萬元的單筆開銷及興建綜合樓等重大決策都要經過社員代表會議表決通過。自然村經濟合作社的社員，其參與主要體現在經濟合作社及社員代表會議組成人員的民主選舉、民主監督等方面，但他們基本上不參加經濟合作社的日常管理。

在集體經濟的權益分配及社員資格認定方面，蔣橋頭經濟合作社還沒有實行股份制改革，還沒把自然村的集體資產分解到每個社員身上；社員每年的年終分紅及其他福利由經濟合作社“社管會”提議、社員代表會議審批，社員資格實行“退出無收益、進入有門檻”的封閉式管理。把戶口遷出蔣橋頭自然村的社員及自然死亡的社員，自戶口外遷或注銷之日起，便不是該經濟合作社的社員，無法繼續享受各項福利，也因股份未量化分解而無法獲得股權一次性“賣斷”的收益。“外嫁女”、無子家庭的第二個女兒的配偶子女及通過購買宅基地落戶于蔣橋頭自然村的村民皆無法獲得經濟合作社的社員資格；只有那些嫁給社員的婦女、父母有一方以上為社員的剛出生的小孩及滿足《東陽市特定時期入學大中專院校畢業生戶口“非轉農”實施辦法》條件的原住村民，在經過社員代表會議審批同意后才可以擁有蔣橋頭經濟合作社的社員資格。

三、“協同共治”的社區運行機制

作為當地政府、社區組織、治理精英與社區居民等利益相關方合作博弈的產物，現行的東陽市城郊村社區治理體制具有濃重的“利益平衡”色彩，在輸入城市社區居民自治的制度安排外，并沒有從根本上觸動城郊村原先的制度性權利。就其運行機制而言，它具有操作層面的合理性，呈現出“行政管控—能人治理—民眾參與”的“協同治理”格局，較好地促進了城郊村民的有序城鎮化與社區治理轉型。

（一）行政管控與服務引導。

社區居委會的設置及其準行政化明顯增強了當地政府對城郊村的社會整合，使社區治理烙上較重的行政管控色彩。在原有的聯村干部、村財鄉（街道）管等制度安排外，采取了“空降”街道辦事處的干部兼任社區黨委、社區居委會主要負責人，直接主導社區層面的治理過程。與此同時，當地政府還通過政治吸納的方式，把各個小區的負責人安排為社區黨委或社區居委會的組成人員，在行政建制上整合了各個小區及自然村的政治資源，便利了當地政府對各個小區與自然村的資源汲取與行政規制。

具體而言，在接到街道辦事處的具體指令后，通常由社區主要負責人召集社區工作人員開會，分解工作任務，并由聯村干部具體落實到各個小區；遇到如征地、創建等重大工作任務時，也會召集所屬的各個小區干部與會，直接布置工作。就行政管控的領域而言，它具有顯著的“外部輸入”的特征，主要集中在當地政府重點關注的征地、拆遷、計生、維穩、創建等方面。誠然，在市場發育還不成熟、城郊村自身又缺乏足夠多可支配資源的背景下，行政管控能力強大的地方政府對推動我國新型城鎮化建設發揮著毋庸置疑的主導性作用。

值得關注的是，在實施行政管控功能的同時，城郊村社區居委會也開始發揮一定的服務引導功能。例如，為了提升城郊村的社區治理成效，社區居委會開始導入城市社區的一些治理規則與治理理念，并對社區居民的生活方式與行為習慣進行了引導與規范。此外，隨著基本公共服務逐步地從東陽城區向城郊村社區延伸覆蓋，城郊村社區居委會在信息溝通、資源配置等方面有了更多的自主性與可支配資源，它與社區居民的“利益關聯”開始顯現、居民的“社區認同”業已初步萌生，他們對社區居委會政務公開的關注開始增強，城郊村社區居民自治層級上移的社會基礎正在逐步形成。

（二）能人治理與社會責任。

“隨著農村新興經濟精英階層的崛起與參與”，[3]東陽地方政府順勢實施了政治吸納戰略，一批經濟能人被安排進入村級領導班子。[4](p122-124)私營企業主蔣世標正是其中的佼佼者，他于1996年被推選為蔣橋頭村黨支部書記，標志著蔣橋頭的經濟能人開始正式登上村治舞臺。在2005年的小區黨支部、經濟合作社換屆選舉中，同為經濟能人的蔣洪濤與蔣世標分別當選為小區黨支部書記、經濟合作社社長并連選連任至今，他們踐行了先富群體的社會責任，在小區治理中發揮了“領頭雁”作用。

在蔣橋頭小區的治理過程中，舊村改造、發展集體經濟及社區環境整治是三大標志性的事件，這都跟經濟能人主政后的經營性治理[5](p141-142)密不可分。2001年，東陽市政府從浙江省衢州市購得3000畝的國有劃撥土地使用指標，蔣世標等通過積極運作，以3萬元/畝的價格爭取到了40畝土地指標，在接下來的三年中，每年又分別購得10畝的土地指標，共計70畝土地用于蔣橋頭自然村的第1期舊村改造項目。此后，該自然村陸續進行了第2期、第3期的舊村改造。蔡家與新移兩個自然村的舊村改造也相繼展開，目前蔣橋頭小區已有70%的居民住進寬敞整潔的聯體別墅中。與此同時，蔣橋頭的治理精英還致力于發展“以地生財”的集體經濟。經過周密的安排，2007年，蔣橋頭自然村籌集900多萬元的土地征用款，在留用地上興建了29間6層高、建筑面積達15000平方米的蔣橋頭綜合樓。2009年開始，這棟綜合樓每年可為該自然村貢獻100多萬元的租金收入。此外，該自然村還將一批閑置土地租賃給附近的8家企業，每年也能為蔣橋頭經濟合作社入賬20多萬元。蔡家、新移兩個自然村也相繼在留用地上發展了物業經濟。由此，基本解決了居民的生活保障問題。2012年，蔣橋頭小區開啟了以道路綠化、排水排污、溪流改造及治安監控等社區環境整治工作。“在村莊社區內部的資源整合和動員”[6](p156)外，蔣橋頭的治理精英還運用了合作博弈的策略，積極爭取相關政府部門的專項補助款。僅2012年，該小區投入社區環境整治的資金就達到800多萬元，有效地改善了小區的公共基礎設施，推進了宜居社區、平安社區建設。

（二）政治信任與民眾參與。

由于主職干部長期任職、決策權力相對集中，蔣橋頭小區的居民參與主要體現在民主選舉層面，而選舉后的參與則相對有限。在近兩屆的經濟合作社與社員代表的選舉中，蔣橋頭小區居民的投票參與率普遍較高，但選舉的競爭性并不強，在經濟合作社社長的選舉中還連續出現了“等額選舉”的情況，經濟合作社社長蔣世標的得票率高達95%。在經濟合作社其他成員及社員代表的選舉中，也沒有出現白熱化的競選及派系競爭等情況，連選連任的比例較高。在選舉后，蔣橋頭的民眾很少參與小區事務的民主管理、民主決策與民主監督，他們大多通過與小區主職干部的私人接觸、對小區公益事業的參與等方式來表達自己的意愿及利益訴求，其參與呈現出原子化、非制度化的特點。

此外，在家族力量、經濟力量的交互作用下，蔣橋頭小區的治理精英正經歷著由“精英循環”向“精英復制”的蛻變，[7]在小區年輕干部培養以及黨員發展等方面出現了明顯的“家族化傾向”，草根居民很難擠進既有的權力體系，呈現出較強的利益固化現象。而隨著村落空間格局尤其是居民住房結構的變化，村落公共空間嚴重地被削弱，傳統的公共輿論與意見領袖逐漸失去了話語權；而重心在外的就業結構又讓很多青壯年勞動力外流，部分消解了其參與社區治理的利益訴求，客觀上限制了民眾參與的程度。誠然，在社區治理團隊比較穩定、治理績效較好的情況下，相對低強度的民眾參與具有現實的合理性，在一定意義上，這也是對小區治理團隊的治理績效及其社會責任的一種政治信任，有助于增強社區治理精英的自主施政空間。

四、城郊村社區“協同共治”模式的初步評估

當前，東陽市城郊村社區治理呈現出城鎮與農村兩種體制并存與疊合的狀態，它既不同于經典的城市社區治理模式，又與傳統的農村社區治理模式有較大的差異，而是一種新型的城郊村社區治理模式。這種“協同共治”模式具有足夠的制度空間容納社區居委會、小區及自然村進行各自的探索性治理實踐；與此同時，它還具有較強的利益整合功能，三層聯動的社區組織結構則為當地政府、社區組織、治理精英與社區居民的“利益均衡”提供了多樣化的、可資選擇的治理平臺。

透過“似城非城”、“似村非村”等表層形態，我們可以挖掘城郊村社區“協同共治”模式背后異常豐富的治理資源與自治空間。筆者以為，這是在國家財政資源“硬約束”、市場發育不成熟的背景下，我國新型城鎮化建設中的一種地方政府的制度創新行為。一方面，通過保留農村治理體制的制度性權利，社區居民繼續保留農村的戶籍身份，在建房、計劃生育等核心權利方面繼續參照執行農村的相關政策；自然村層面保留了集體經濟組織，在土地租金收益上漲的背景下發展物業經濟為城郊村的“內源式”發展提供了較好的物質保障；在小區層面實行居民自治，則為經濟能人主政與民眾參與提供了制度化平臺，等等。另一方面，當地政府輸入城市社區居民自治的制度平臺、通過“空降”干部、吸納草根治理精英等方式對社區居委會進行了有效的行政管控，在便于政府提取資源、實施行政滲透的同時，也逐漸將基本公共服務延伸到城郊村社區；此外，當地政府還逐漸導入城市社區的治理規則、居民行為規范，為城郊村民的城鎮融入及后續的居民自治層級上移提供了較好的社會基礎。綜上所述，東陽市城郊村社區的“協同共治”模式是當地政府對城郊村社區治理體制的創新，它不僅容納了基層群眾自治的基本訴求，而且增強了地方政府在新型城鎮化建設這一“規劃性變遷”[8](p35-36)中的行動能力，為推動城郊村民的有序城鎮化與社區治理轉型發揮了建設性作用，是一種行之有效的社區治理模式。

[1]李意.邊緣治理:城市化進程中的城郊村社區治理——以浙江省T村社區為個案[J].社會科學，2011，（8）.

[2]徐勇，項繼權.參與式財政與鄉村治理:經驗與實例[M].西安:西北大學出版社，2006.

[3]應小麗.政府對農村新興經濟精英參與的引導與規范——對浙江省永康市的調查與分析[J].中國行政管理，2009，（3）.

[4]陳玉華.新經濟群體的政治參與及政治整合（1979-2009）——以浙江省東陽市為例[M].北京:中國社會科學出版社，2012.

[5]盧福營.能人政治:私營企業主治村現象研究——以浙江省永康市為例[M].北京:中國社會科學出版社，2010.

[6]萬向東.都市邊緣的村莊——廣州北郊蓼江村的實地研究[M].北京:中國社會科學出版社，2005.

[7]陳光金.從精英循環到精英復制——中國私營企業主階層形成的主體機制的演變[J].學習與探索，2005，（1）.

[8]許遠旺.規劃性變遷：機制與限度——中國農村社區建設的路徑分析[M].北京:中國社會科學出版社，2012.

責任編輯 申 華

D638

：A

：1003-8477（2014）10-0045-05

陳玉華（1982—），男，浙江工業大學思政部講師、華中師范大學農村改革發展協同創新中心研究人員，法學（政治學）博士。

教育部人文社會科學青年基金項目“私營企業主階層的政治參與及政治整合（1979—2009）——以浙江省D市為例”(11YJC810005)；國家社科基金規劃項目“農村個體私營經濟發展問題研究”（10BZZ024）的階段性成果。