論進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的政策支持

曾國(guó)安，雷澤珩

（1.武漢大學(xué)中國(guó)住房保障研究中心，湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

論進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的政策支持

曾國(guó)安1，2，雷澤珩2

（1.武漢大學(xué)中國(guó)住房保障研究中心，湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅規(guī)模大，而且收入水平普遍偏低，因此住房保障發(fā)展的任務(wù)極其艱巨。進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展必須仰賴于政府的政策支持，一方面政府應(yīng)該根據(jù)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的特點(diǎn)和住房保障發(fā)展的需要在土地供應(yīng)政策方面有所創(chuàng)新，另一方面要在財(cái)政政策、融資政策等方面提供切實(shí)的支持。

進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；非農(nóng)轉(zhuǎn)非；住房保障；政策支持

如何建立面向進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合理的住房保障制度和體系、如何加快發(fā)展面向進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障是我們面臨的重要民生問題。從進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是否取得非農(nóng)戶口來看，包括取得非農(nóng)戶口和未取得非農(nóng)戶口的進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口兩個(gè)部分。如果取得了非農(nóng)戶口，那就應(yīng)該歸入到已經(jīng)建立的城鎮(zhèn)住房保障制度和體系中，因此本文不考慮這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的政策支持問題，而只討論非農(nóng)轉(zhuǎn)非的進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障（以下簡(jiǎn)稱為“進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障”）發(fā)展的政策支持問題。

一、進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展土地供應(yīng)政策支持

（一）保障進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展建設(shè)用地供應(yīng)的必要性。

第一，進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障要以土地供應(yīng)保障為基礎(chǔ)。之所以必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整是因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行的土地供應(yīng)政策，農(nóng)業(yè)人口住房用地實(shí)際上是配置在農(nóng)村土地上，即農(nóng)業(yè)人口的宅基地，而城市居民的住房用地則是配置在城市土地上的，因此進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問題要得到解決，就必須調(diào)整城鄉(xiāng)土地配置結(jié)構(gòu)。就解決進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障問題而言，必須以增加保障性住房供給為前提，因此就必須增加保障性住房建設(shè)用地的供應(yīng)。盡管考慮到城市住房開發(fā)容積率高于農(nóng)村住房建設(shè)容積率這一因素，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城市土地的速度可以低于農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的速度，但增加城市住房建設(shè)用地仍是必須的，因?yàn)槿莘e率的提高是有限的。從宏觀上來看，按照城市常住人口數(shù)量的增長(zhǎng)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張相應(yīng)改變城市土地和農(nóng)村土地的配置結(jié)構(gòu)，增加城市土地供應(yīng)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的依托和基礎(chǔ)，其中就包括伴隨著農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化而帶來的保障性住房建設(shè)用地需求的增長(zhǎng)。

第二，在增加城市土地供應(yīng)的條件下，還必須確保住房建設(shè)用地的相應(yīng)增長(zhǎng)。城市住房建設(shè)用地的增長(zhǎng)應(yīng)在設(shè)定合理的住房開發(fā)容積率的條件下，首先考慮城市戶籍人口的增長(zhǎng)規(guī)模、住房面積的提升水平，然后要考慮進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的增長(zhǎng)規(guī)模、住房面積標(biāo)準(zhǔn)。盡管從城市地方政府來看，確定出準(zhǔn)確的住房建設(shè)用地規(guī)模比較困難，主要是因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的高度流動(dòng)性，但從全國(guó)來看，還是可以確定出總的住房建設(shè)用地規(guī)模的，大中城市也可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增長(zhǎng)的長(zhǎng)期趨勢(shì)確定出住房建設(shè)用地的基準(zhǔn)規(guī)模。總體而言，要確保進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房建設(shè)用地按需增長(zhǎng)，并且必須確保進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障所產(chǎn)生的建設(shè)用地需要。

（二）實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障建設(shè)用地供應(yīng)保障的途徑。

從進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障建設(shè)用地供應(yīng)保障來看，一種思路是突破國(guó)家土地利用既定規(guī)劃，增加建設(shè)用地規(guī)模，另一種思路就是在國(guó)家土地利用既定規(guī)劃下，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。總體而言，要改變國(guó)家土地利用既定規(guī)劃還不太可行，即便未來可能會(huì)調(diào)整，但也會(huì)是長(zhǎng)期的過程，因此從短期來看，只能尋求在國(guó)家土地利用既定規(guī)劃的約束之下，來考慮如何實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障建設(shè)用地供應(yīng)保障。具體來看，可以考慮如下途徑：

1.減少城市土地閑置。出于多方面原因，很多城市一方面努力征地（圈地），另一方面又同時(shí)有大量的土地處于閑置狀態(tài)。可以考慮，通過減少閑置土地來增加實(shí)際住房建設(shè)用地供應(yīng)量，從而有利于增加保障性住房建設(shè)用地。

2.提高工礦用地、商業(yè)設(shè)施用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的集約度。從工業(yè)用地來看，我國(guó)工業(yè)項(xiàng)目用地容積率僅為0.3至0.6，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)一般在1.0以上，其結(jié)果是我國(guó)城鎮(zhèn)工業(yè)用地面積占比偏高，多在25%以上，高的超過35%，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家平均只有15%。這意味著，只要能提高工礦用地、商業(yè)設(shè)施用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的集約度，就能夠大幅度增加住房建設(shè)用地。要提高工礦用地、商業(yè)設(shè)施用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的集約度，一則依靠政府進(jìn)行合理的容積率管制，以強(qiáng)制手段提高工礦用地、商業(yè)設(shè)施用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的集約度；二則依靠經(jīng)濟(jì)手段，即通過稅收或者土地使用費(fèi)等方面的政策促使工礦用地、商業(yè)設(shè)施用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施用地集約度的提高。

3.減少集體建設(shè)用地的閑置。由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等原因，在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)的許多企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)或者破產(chǎn)，但經(jīng)營(yíng)用地卻閑置著。可以考慮通過管制和征收閑置金等經(jīng)濟(jì)手段，要么使其成為農(nóng)業(yè)用地，要么促使其騰退，再改變其管理模式，納入地方統(tǒng)一管理，在地方范圍內(nèi)進(jìn)行空間置換，并吸引企業(yè)進(jìn)駐，增加地方實(shí)際的建設(shè)用地?cái)?shù)量，以此為增加住房建設(shè)用地提供條件。

4.鼓勵(lì)宅基地騰退，推進(jìn)區(qū)域間宅基地和住房建設(shè)用地的置換。從邏輯上來看，進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要在城市獲得住房建設(shè)用地，應(yīng)該以其宅基地?fù)Q取。進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)取決于就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)報(bào)酬，帶來的問題就是住房保障建設(shè)用地的空間配置結(jié)構(gòu)失衡問題。應(yīng)該考慮制定相應(yīng)的政策，讓進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的同時(shí)退出其占有的宅基地，再通過征收的方式或者宅基地空間集中的辦法增加城鎮(zhèn)住房建設(shè)用地。要進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出其占有的宅基地，可以考慮采取的具體辦法是：第一，對(duì)于主動(dòng)退出宅基地的給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；第二，對(duì)于已在城市擁有標(biāo)準(zhǔn)面積私有住房的，宅基地閑置超過一定年限的，強(qiáng)制騰退或者征收閑置金；第三，對(duì)于擁有宅基地的進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口禁止或者限制在城市購(gòu)買產(chǎn)權(quán)房。

5.鼓勵(lì)和規(guī)范在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地中或者用人單位以其自有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍或集體公寓。這可以實(shí)際增加進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房建設(shè)用地供應(yīng)，但應(yīng)進(jìn)行規(guī)范，防止用作房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

6.鼓勵(lì)和規(guī)范在城市周邊集體建設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地中建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍或集體公寓。這可以增加進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房建設(shè)用地供應(yīng)，當(dāng)然同時(shí)必須建立規(guī)范的用地管理制度，確保此類用地的規(guī)范性。

二、進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的財(cái)政政策支持

（一）向進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展提供財(cái)政政策支持的必要性。

首先，進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障應(yīng)成為住房保障的重要組成部分，而住房保障是社會(huì)保障的基本組成部分，因此政府有責(zé)任向進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的符合住房保障條件的居民提供住房保障，而要使進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障逐步發(fā)展起來，政府就必須提供多方面的支持，其中財(cái)政政策的支持是不可少的。

其次，進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障離不開財(cái)政政策的支持，一方面保障性住房的建設(shè)和供應(yīng)離不開稅費(fèi)政策的優(yōu)惠，另一方面在保障性住房的消費(fèi)、管理等過程中，也需要政府提供財(cái)政資金支持。由于進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模龐大，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，財(cái)政支持的負(fù)擔(dān)都會(huì)比較大，盡管在支持力度等方面應(yīng)該根據(jù)財(cái)政能力等因素來確定，但提供支持是必須的。

其三，目前用人單位在很大程度上承擔(dān)了一部分本應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)的進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障，但用人單位要么沒有獲得任何財(cái)政政策支持，要么所獲得支持政策很少、力度很小，這既不利于住房保障的發(fā)展，也不利于企業(yè)積累和投資的增長(zhǎng)，不利于企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。這也意味著，政府有必要系統(tǒng)考量，按照需要和可能相結(jié)合的原則，通過財(cái)政政策為用人單位提供支持。

（二）財(cái)政政策支持進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的基本思路。

考慮到財(cái)政能力和社會(huì)負(fù)擔(dān)，可以考慮按照整體規(guī)劃、定章建制、分類定策、重點(diǎn)保障、分步實(shí)施、漸進(jìn)推進(jìn)的思路向進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展提供財(cái)政政策支持。

城鎮(zhèn)化是必然趨勢(shì)，向進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供住房保障將不可避免地會(huì)成為政府必須擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任，因此需要根據(jù)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的發(fā)展趨勢(shì)來規(guī)劃住房發(fā)展規(guī)劃和住房保障發(fā)展規(guī)劃，財(cái)政政策要根據(jù)住房保障發(fā)展規(guī)劃配套做好整體規(guī)劃。要建立基本的制度，確立基本的政策框架，明確基本的政策思路，確定基本的政策原則，確定基本的支出責(zé)任主體和結(jié)構(gòu)，明確基本的財(cái)力來源和支出規(guī)劃。

要促使當(dāng)前及未來財(cái)政政策支持政策制度化、科學(xué)化、合理化，就應(yīng)該著手制定相關(guān)制度，按照系統(tǒng)性和統(tǒng)籌原則，做好進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障財(cái)政政策支持的制度建設(shè)工作。

進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括的群體多種多樣，財(cái)政政策支持當(dāng)區(qū)別對(duì)待，因此應(yīng)該根據(jù)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的特征提供性質(zhì)不同的財(cái)政政策支持。對(duì)于農(nóng)轉(zhuǎn)非的進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障，財(cái)政政策支持應(yīng)歸屬于城鎮(zhèn)居民住房保障的財(cái)政支持政策。對(duì)于非農(nóng)轉(zhuǎn)非中的失地進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，應(yīng)提供與城鎮(zhèn)居民住房保障的相同的財(cái)政支持政策。對(duì)于非農(nóng)轉(zhuǎn)非中的非失地進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口則實(shí)行特殊類型的財(cái)政支持政策。

對(duì)于確實(shí)需要按城鎮(zhèn)居民住房保障政策提供住房保障的，可以考慮實(shí)行以下支持政策：第一，免收進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房建設(shè)各環(huán)節(jié)的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；第二，對(duì)于進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障性住房經(jīng)營(yíng)管理單位，其用于建造進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障性住房的土地，免征城鎮(zhèn)土地占用使用稅；建造保障性住房，以及購(gòu)買住房作為保障性住房涉及的印花稅、契稅均予以免征；其來自于保障性住房的租金也免征營(yíng)業(yè)稅及房產(chǎn)稅；第三，對(duì)于參與建造進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障性住房的企業(yè)，免征其部分企業(yè)所得稅；第四，對(duì)于以轉(zhuǎn)讓舊房，以及捐贈(zèng)住房來提供進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障性住房的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也可享受相應(yīng)的免去土地增值稅或所得稅的部分免除；第五，提供租賃補(bǔ)貼以及其他資金補(bǔ)助。

對(duì)于非農(nóng)轉(zhuǎn)非中的非失地進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障，可以考慮：第一，對(duì)于非農(nóng)轉(zhuǎn)非人員購(gòu)買供應(yīng)給進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房的，給予一定的契稅優(yōu)惠；對(duì)于因拆遷而獲得補(bǔ)償?shù)姆寝r(nóng)轉(zhuǎn)非人員，對(duì)于其拆遷補(bǔ)償款按相關(guān)規(guī)定免征個(gè)人所得稅；而對(duì)于獲得租金補(bǔ)貼的非農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，對(duì)于其所獲租金補(bǔ)貼也按規(guī)定免征個(gè)人所得稅；第二，中央設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助，同時(shí)各地方縣市也需提供一定比例的配套資金，資金來源包括預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金、土地出讓凈收益、公積金增值收益等。資金用于租金補(bǔ)貼和貸款貼息，前者主要是針對(duì)租房者，而后者既可針對(duì)購(gòu)房的中低收入群體給予貸款利息補(bǔ)貼。同時(shí)也可用于向保障性住房開發(fā)商提供貸款貼息。第三，通過福利彩票和社會(huì)捐贈(zèng)、發(fā)行專項(xiàng)國(guó)債和地方債券建立保障性住房公益基金。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，中國(guó)福利彩票在“十五”期間共銷售1145億元，為國(guó)家籌集社會(huì)公益金400.75億元，[1]“十一五”期間共銷售3455.33億元，年平均增長(zhǎng)率為18.7%，籌集公益金1133.37億元，“十二五”期間則計(jì)劃突破5000億元。福利彩票銷售額從1987年試發(fā)行開始持續(xù)大規(guī)模增長(zhǎng)，1987年銷售額僅為1740萬元，到1999年首次突破100億元，2005年達(dá)到400多億元，到2010年超過900多億元，2011年首次突破千億元大關(guān)，全年銷售額達(dá)到1277.93億元，2012年突破1500億元，全年銷售額達(dá)到1510.32億元，2013年突破1700億元，全年銷售額達(dá)到1765.28億元，2014年上半年，銷售額已經(jīng)高達(dá)985.01億元，截止2014年6月30日，“十二五”期間福利彩票銷售額已達(dá)5538.54億元，業(yè)已超過“十二五”計(jì)劃目標(biāo)。截止2014年3月14日，1987年以來福利彩票銷售額已經(jīng)超過1萬億元，累計(jì)籌集公益金量約3100億元①數(shù)據(jù)來源于中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心網(wǎng)站（http://fczx.mca.gov.cn/article/gzdt/201403/20140300604244. shtml）。。國(guó)家發(fā)行彩票旨在促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展，因此從福利彩票公益資金中提取適當(dāng)比例用作保障性住房公益基金應(yīng)該符合福利彩票的宗旨，另外，福利彩票來源穩(wěn)定且規(guī)模巨大，也符合保障性住房融資期長(zhǎng)，需求規(guī)模大的需要。除了從福利彩票公益資金中提取適當(dāng)比例用作保障性住房公益基金之外，還可考慮設(shè)立專門的保障性住房福利彩票，以更廣泛地籌集保障性住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金。應(yīng)通過稅收激勵(lì)政策鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，通過發(fā)行專項(xiàng)國(guó)債和地方債券籌集保障性住房公益基金。

盡管幾乎所有的進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)都有住房保障需要，但因?yàn)樗麄兊木唧w情況差異很大，因此財(cái)政政策支持必須選擇重點(diǎn)支持對(duì)象。重點(diǎn)支持對(duì)象應(yīng)該是失房、失地的進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。有房、有地的雖然住房困難，但他們只有在失房、失地的進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得基本的住房保障之后才能獲得支持。

分步實(shí)施是指要根據(jù)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房情況按照保障需要的輕重緩急來分步實(shí)施。第一是指根據(jù)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的特征分步提供財(cái)政政策支持；第二是指要按照財(cái)政政策的性質(zhì)根據(jù)社會(huì)公平原則逐步擴(kuò)展到不同的群體；第三是指根據(jù)財(cái)政能力的增長(zhǎng)逐步擴(kuò)大支持范圍和力度。

漸進(jìn)推進(jìn)是指根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及企業(yè)發(fā)展能力、土地流轉(zhuǎn)制度改革等漸進(jìn)式推進(jìn)財(cái)政支持政策的制度建設(shè)、體系建設(shè)和政策實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)由可保即保向應(yīng)保即保的轉(zhuǎn)化。

三、進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的融資政策支持

（一）進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展融資政策支持的必要性。

1.進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展需要大量的資金支持。與城鎮(zhèn)住房保障一樣，進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展也需要大量的資金支持。趙以邗曾根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》做過測(cè)算，他假設(shè)2020之前每年新增外出務(wù)工農(nóng)民工為600萬人，到2020年底全國(guó)外出務(wù)工的農(nóng)民工將增加至2.11億人。在此基礎(chǔ)上，他按廉租住房面積40平方米，三口之家人均保障面積13.3平方米，測(cè)算了新建廉租住房所需要投入的資金和發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼所需要投入的資金，其結(jié)論是2013年至2020年總共需要投入建設(shè)資金8373.4億元，發(fā)放租賃補(bǔ)貼需要2132.8億元，兩項(xiàng)合計(jì)需要資金10506.2億元。 如果考慮到建設(shè)成本、租金上升等因素，所需要的資金規(guī)模會(huì)更大。因此要使進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障得到發(fā)展，就必須考慮如何提供資金支持。

2.當(dāng)前缺乏針對(duì)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的融資政策安排。由于現(xiàn)行的住房保障制度設(shè)計(jì)針對(duì)的是城鎮(zhèn)居民，其融資政策安排也是圍繞著如何支持城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)、如何支持城鎮(zhèn)居民購(gòu)買保障性住房、如何支持城鎮(zhèn)居民住房保障租賃補(bǔ)貼。而對(duì)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障則缺乏類似的融資政策安排。融資政策安排的缺失會(huì)使進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障融資缺乏制度性的長(zhǎng)效機(jī)制保障，也會(huì)使得進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障不能獲得所應(yīng)該獲得的融資方面的政策優(yōu)惠，相關(guān)單位向進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障提供資金也無法獲得相應(yīng)的政策優(yōu)惠。

3.在進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障實(shí)踐中迫切需要有配套的融資政策支持。實(shí)際上，不管采取什么方式，不管出于什么理由或者原因，有些地方政府已經(jīng)在將部分進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到當(dāng)?shù)刈》抗?yīng)體系和住房保障體系中，用人單位，特別是企業(yè)，也在積極向進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供住房配租（農(nóng)民工公寓或者集體宿舍，或者為職工租房等）或者提供房租補(bǔ)貼。這反映出出于城市發(fā)展的需要，進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地政府已經(jīng)在向進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供住房保障，出于企業(yè)發(fā)展的需要，用人企業(yè)已經(jīng)在通過提供住房配租或者提供房租補(bǔ)貼的形式解決進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本住房消費(fèi)問題，但由于沒有頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)性的融資政策設(shè)計(jì)，無論是地方政府，還是用人單位，均難以獲得制度化的配套的融資政策支持。

這些意味著，要支持進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展，迫切需要提供配套的融資政策支持。

（二）促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障融資政策支持的基本思路。

按照需要和可能相結(jié)合的原則，可以考慮按照整體設(shè)計(jì)、定章建制、廣開財(cái)源、規(guī)范運(yùn)行、政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、模式多樣的思路來促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障融資政策配套支持。

進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展需要大量的資金，要根據(jù)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展趨勢(shì)做好融資政策整體配套設(shè)計(jì)。要建立基本的融資政策配套制度，確立基本的融資政策整體配套框架或者體系，明確融資政策配套的基本方向和思路，確定融資政策配套的基本原則，確定基本的資金來源，明確基本的融資優(yōu)惠政策。

要促使當(dāng)前及未來融資政策支持制度化、科學(xué)化、合理化，政府就要制定相關(guān)的政策或者規(guī)章，做好進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障融資政策支持的制度建設(shè)工作，融資渠道、稅費(fèi)優(yōu)惠等等均需要有相關(guān)制度予以支持和保障。

融資政策支持主要是解決進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障面臨的資金不足問題，因此需要廣開財(cái)源，多渠道籌措資金。具體而言，可包括以下途徑：

（1）各級(jí)政府的資金支持。一是中央政府的資金支持。中央政府應(yīng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展進(jìn)行補(bǔ)助，對(duì)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入規(guī)模大和財(cái)政困難地區(qū)進(jìn)行傾斜。二是省級(jí)人民政府的資金支持。省級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)本省進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展進(jìn)行補(bǔ)助，對(duì)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入規(guī)模大和財(cái)政困難的地區(qū)進(jìn)行傾斜。三是省級(jí)以下地方各級(jí)政府的資金支持。可以考慮從城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、土地出讓收入等渠道中，安排一部分資金用于進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障。還可以考慮從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中適當(dāng)安排部分資金用于進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障。

（2）信貸資金支持。商業(yè)銀行和政策性銀行的信貸資金支持應(yīng)作為進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的重要資金來源。信貸資金應(yīng)主要用于保障性住房建設(shè)及相關(guān)設(shè)施建設(shè)。

（3）民間資本支持。應(yīng)鼓勵(lì)和支持民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與保障性住房建設(shè)，增加面向進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房供給，鼓勵(lì)和支持民間資本通過提供保障性住房房源等增加保障性住房供給，特別是可以考慮在進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中的城市的周邊利用集體建設(shè)用地興建或者提供保障性住房。

（4）用人單位的資金投入。鼓勵(lì)和支持用人單位興建和參與興建、供應(yīng)和參與供應(yīng)保障性住房，鼓勵(lì)和支持用人單位以住房配租或租金補(bǔ)貼的方式向職工提供住房保障。對(duì)用人單位用于符合規(guī)定條件的支出，應(yīng)準(zhǔn)許作為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本支出，準(zhǔn)予在企業(yè)所得稅前扣除，準(zhǔn)許作為行政事業(yè)單位的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入正常的開支。

（5）建立專門的融資平臺(tái)或利用現(xiàn)有的住房保障融資平臺(tái)，發(fā)行專項(xiàng)基金。可考慮建立服務(wù)于進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障建設(shè)、供應(yīng)的融資平臺(tái)，或者利用城市地方政府現(xiàn)有的融資平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目融資。可以考慮發(fā)行進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展專項(xiàng)基金，籌措資金，用于保障性住房建設(shè)。

無論是何種方式、何種渠道籌集的資金，都必須按規(guī)范籌集、規(guī)范使用，基本原則應(yīng)該是專款專用，任何單位都不得將籌集的資金用于他途，而只能用于進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的發(fā)展。

政府一方面要根據(jù)政府的職責(zé)提供進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的資金，另一方面要積極引導(dǎo)社會(huì)資金投資于進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障，對(duì)投資于進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的資金給予稅費(fèi)優(yōu)惠政策，消除投資的政策障礙。

政府要激勵(lì)和充分利用社會(huì)力量提供資金支持，應(yīng)考慮通過政府擔(dān)保、稅費(fèi)減免政策等激勵(lì)和充分利用社會(huì)力量向政府承擔(dān)保障責(zé)任的面向進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障的發(fā)展提供資金支持，另一方面鼓勵(lì)和利用用人單位的積極性，或者參與保障性住房建設(shè)，或者投資建設(shè)農(nóng)民工公寓或集體宿舍，或者向農(nóng)民工提供租賃補(bǔ)貼。

進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障融資要采用多種模式，一方面是政府負(fù)擔(dān)保障責(zé)任的進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展融資模式的多樣化，另一方面是用人單位承擔(dān)住房保障工作的進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展融資模式的多樣化。

只要能提供配套的融資政策支持，進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的融資問題是能夠步入正常的軌道的，是能夠成為城市住房保障發(fā)展融資體系的有機(jī)組成部分的，是可以解決進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障發(fā)展的資金問題的。

除此之外，還應(yīng)在進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障的制度建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面提供政策支持。

[1]中國(guó)廣播網(wǎng).中國(guó)福利彩票十五期間共籌公益金超400億元[E].http://www.cnr.cn/2004news/internal/200601/t20060130_504161324.html.

[2]趙以邗.廉租住房建設(shè)模式研究[D].武漢：華中科技大學(xué)，2011.

責(zé)任編輯 郁之行

F293

：A

：1003-8477（2014）10-0075-05

曾國(guó)安（1964—），男，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，武漢大學(xué)中國(guó)住房保障研究中心主任；雷澤珩（1989—），男，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院研究生。