東莞市鎮街政府投資工程項目管理模式改進意見

陳立圖

(東莞市鳳崗建筑工程公司，廣東東莞 523690)

1 概述

隨著中國經濟的高速發展，東莞市作為毗鄰廣州和深圳的二線城市，近幾年來，受益于其得天獨厚的地理位置，依靠廣州、深圳和香港的發展輻射，并且利用自身優勢以及國家和地方政府政策的大力扶持，盤活固有產業和土地資源，有效地承接周邊一線城市發展過程中的產業轉移。近年來，東莞市的地區生產總值不斷飆高，2008年為3 703.60億元，2009年為 3 763.91億元，到2010年已經增長到4 246.45億元［1］。對比廣州市和深圳市的2010年地區生產總值10 604.48億元和9 510.91億元，東莞市已經發展成為廣東省的強市，已經在中國實現了高水平的崛起，并繼續保持著強勁的發展勢頭。

東莞經濟的高速發展，帶動著東莞市鎮街政府工程項目投資的增設，各種公共基建項目紛紛上馬，城鎮化建設步伐不斷加快。然而，我國現有建設法規，以及單一的、陳舊的工程項目管理模式，都難以適應高速發展中的東莞市鎮街政府投資工程項目的需要，當前東莞市鎮街政府投資工程項目管理模式已經與我國社會主義市場經濟的發展要求不適應，導致部分鎮街政府投資的工程項目立項滯后、推進緩慢，甚至半路夭折，嚴重影響鎮街政府的城鎮化建設步伐［2］。因此，有必要對東莞市鎮街政府投資工程項目管理模式進行創新和改進，使之更適合東莞市的實際情況。

2 鎮街政府投資工程項目的概念

在我國實行改革開放前，在政府實行傳統的計劃經濟體制下，政府作為資本投資的唯一主體，實行直接配置國家所有資源的經濟發展模式，投資的單一性使得政府投資在國民經濟發展中的任何領域均占據主導或唯一的角色，因此，那時候的政府投資并沒有嚴格與其他投資區分開來，畢竟，也不存在其他投資來源，當時國內只籠統的把此類投資項目稱為基本建設投資項目。到了20世紀80年代，隨著我國市場經濟化改革，政府投資才逐漸從我國最主要的、唯一的、直接的投資主體轉變為次要的、非單一的投資主體，并且，政府投資占國內投資的份額也隨著市場經濟改革的不斷深化而呈現逐年減少的態勢。

由于同時出現了政府投資和其他多種經濟實體的多元化投資主體并存的國內投資環境，為了更好的區分和管理不同的投資主體，才慢慢形成政府投資工程項目的概念雛形。人們從改革開放前的“財政性基本建設資金投資項目”，到1998年我國發改委提出的“中央政府投資項目和地方政府投資項目”，最終到2000年財政局正式在文件中提出“政府投資項目”政府投資工程項目才被社會所普遍認識和逐漸理解。

因此，東莞市鎮街政府投資工程項目的推薦定義應該是:為了推動當地鎮街城鎮建設和經濟社會發展的需要，改善并滿足當地鎮街人民群眾的生活和工作需要，以及出于上級部門及政治、國防的需要等因素，由當地鎮街政府通過當地財政收入、上級部門撥付、商業銀行貸款融資、國內外資本市場融資、國內外贈款等方式興建的道路、管道、橋梁、醫院、學校、圖書館等公共基礎設施。

3 鎮街政府投資工程項目的特點

1)政府投資工程項目具有政治色彩。

對于由市鎮聯合管理實施的政府投資工程項目，一般帶有政治性，工期要求是全市統籌布置的，常常缺乏因地制宜地全面考慮各鎮街開展工程項目的實際情況，而且，往往為了完成市里的政治目標或鎮領導的年度考核評分任務，在每年的第四季度進行趕工施工作業，把整個政府投資工程項目的實施淪為政治任務。工程項目畢竟需要按照其固有規律和邏輯進行開展，如果摻雜了過多的政治因素，背離了工程施工開展的正常程序，難以在保量的情況下做到保質，最終導致政府投資工程項目的質量得不到應有的保證，而政府部門又是工程項目的監督單位，在如此大的政治氛圍下，監督的獨立性和客觀性也難以真正有效發揮出來。

2)鎮街獨立投資建設的工程項目普遍沒有實行總包制度。

這種情況下往往是將一個本來可以實行總包的項目切割成造價在100萬元～200萬元之間的多個標段或小項目，合同關系眾多，協調交叉管理繁瑣。例如，鎮街政府投資興建一條500 m的次干道路，工程內容包括道路工程、排水工程、人行道工程、綠化工程、擋土墻工程等，完成所有工程量的話，概算價約為1 000萬元。但是，鎮街政府往往為了有意無意的規避公開招投標，或者為了工程盡快上馬完成，實現其社會經濟效益，又或者是為了照顧鎮街本土工程建設企業，將1 000萬元的工程項目化整為零，分開發包，形成不少于5個的合同關系，直接加大了工程的投資控制難度，也使得多層合同管理，現場管理事務明顯變多，最終工期也難以把握。

3)鎮街政府投資的工程項目更容易受到廣大人民群眾的關注及輿論。

當今社會，網絡信息高度發達，現在的人民群眾可以通過論壇、博客、微博、微信等渠道或手段談論著身邊發生的每一件巨大的或芝麻小的事情。作為從根本上使用納稅人的資金興建的道路、橋梁、醫院、公園等工程項目，就無法避免人民群眾的關注，而且，這些公共基礎設施的最終使用者又是廣大納稅人，那就更逃脫不了人民大眾的輿論。目前，政府乃至官員的信用已經出現危機，一個井蓋上萬元，一個馬桶幾十萬，一劇宣傳短片幾百萬，層出不窮的社會現象，使得廣大人民群眾不愿蒙在鼓里，群眾希望透明的政府，然而，就是因為政府的不透明，才引起鎮街政府投資的工程項目廣泛受到人民群眾的關注及輿論，最終的輿論焦點均會落在政府和官員的權力尋租、腐敗和不作為?？梢?，開誠布公和正大光明的鎮街政府投資的工程項目想必更能取悅廣大人民群眾。

4)鎮街政府投資的工程項目大多數是沒有盈利性的。

鎮街政府的職能是改善人民生活水平、提升區域投資環境，從而帶動當地的社會經濟發展，這個職能就決定了政府必須對這些非盈利性的公共基礎設施進行投資。當然，政府投資也存在一些盈利性的項目，但畢竟占據的是少數，而且這些少數的盈利性項目又是投資較大和回收周期較長的項目。對于高盈利性的項目，多半由市場經濟下的投資主體壟斷，因為投資人活躍在市場經濟下，共同點是少投資多利潤。作為鎮街政府投資的工程項目，其盈利性應該分開來闡述，對于業主來說，是非盈利性的，而對于參建者來說，是具有盈利性的，而且，在當今東莞市鎮街來說，其盈利率還是比工程建設市場要高一些的。其實原因很簡單，在工程建設市場，業主是投資人，其主旨是希望該工程能少投入多產出，因此，其預期盈利回報就決定了它不斷壓縮投資量，追求自身作為業主的利益最大化。而政府投資項目的業主是政府，其自身也有節約投資的責任，但是這種節約與否，是相對于浪費而言的，畢竟，真正的投資人是納稅人，而政府只是花錢者，對于花錢者是否能夠真正做到省錢節流，全靠政府管理者的道德修養和監督機制。

4 東莞市鎮街政府投資工程項目管理的改進意見

1)明確東莞市鎮街資產經營有限公司的工程管理職能。

首先，鎮街政府領導要統一職能思想，明確責任意識，將政府投資工程管理事務由鎮住建局和鎮公用事業服務中心等部門單位收回來，交由資產經營有限公司統一負責，這完全符合“投資、建設、監督、移交”的分離要求，貫徹了國家投資體制改革方針，能為政府機構集中型代建制在東莞市鎮街的發展提供良好的平臺。新公共管理理論強調商業管理的理論、方法、技術和模式在公共管理中的應用，經濟合作與發展組織1995年度公共管理發展報告《轉變中的治理》把新公共管理的特征歸納為八個方面，即轉移權威、保證績效控制和責任制、發展競爭和選擇、提供靈活性、改善人力資源、優化信息技術、改善管制質量以及加強中央指導職能［3］。該理論明確了政府需要轉移手中權力，把政府投資工程項目的管理工作下放給鎮街資產經營有限公司管理，使政府機構能從繁瑣的微觀經濟事情中解放出來，專注于行政執法監督管理職能，又可以精簡政府人員規模。

2)健全東莞市鎮街資產經營有限公司的組織架構。

但凡管理模式制度的改革優化，首先必須從組織架構方面入手進行完善。就目前當地鎮街資產經營有限公司的人員配置，完全滿足不了管理當地鎮街政府投資工程項目的需要，迫切需要在各單位精選專業技術人才或公開招聘業內專業技術人士填補崗位空缺，健全完善東莞市當地鎮街資產經營有限公司的組織機構及人員設置。

由于東莞市鎮街社會經濟日漸發展，政府投資項目在近年來不斷增多，大大小小的項目，難易程度各異，具有類似性，也具有獨立性，并且開工和竣工時間縱橫交錯，為了節約人力、財力和物力資源，防止不同工程項目的資源競爭和沖突，實現資源共享和技術互補互助，運用科學有序的計劃，結合鎮街常有的工程項目類別，對鎮街資產經營有限公司分成建筑室和市政室進行項目群管理，協同組織，協同管理，便于總結積累經驗，實現管理效率的有效提高。

3)健全東莞市鎮街資產經營有限公司的企業屬性。

東莞市鎮街資產經營有限公司應該盡量擺脫行政屬性，當然，行政屬性可以帶來跨部門協調問題的便利性和快捷性，但是，作為政府機構集中型代建企業，擁有更多的企業性質，有利于其持續發展和壯大，更符合國家改革政府投資體制的方向，更能把市場化的優勢融入到企業管理過程中，實現企業不斷提高管理能力和專業化水平。因此，當地鎮街政府應該逐步放松對資產經營有限公司的控制和支配，首先應該更換公司的法人代表，選聘沒有行政崗位的人才擔當法人代表，畢竟一直由當地鎮長掛帥資產經營有限公司的法人代表，公司的行政屬性無法從根本上改變，行政的羈絆一直束縛著企業市場化的發展，即使外在的管理再改變，也是無法真正發揮政府機構集中型代建管理模式的優勢。作為當地鎮街政府，不應該沉迷于對資產經營有限公司的掌控，應該舍得其市場化，畢竟只有“舍”，才能“得”，既然選擇了政府機構集中型代建，也起步發展了那么多年，是時候從體制上對資產經營有限公司進行改革了。

4)完善東莞市鎮街政府投資工程的公眾論證制度。

當下的東莞市各鎮街，仍然欠缺完善的工程項目公眾論證制度，畢竟鎮街領導是站在政治的角度上規劃一個工程項目，往往難以從民生的角度來優化該項目，而能夠彌補這個缺陷的方法，就是成立公眾論證制度。可以通過設置專門的公共管理部門，搭建與人民群眾的多渠道溝通形式，敢于定期報告政府投資工程建設情況，改善政府與公眾的信息不對稱，這樣才能化解人民的疑問，爭取人民群眾的輿論支持。以前的政府是一個權力機關，管理著廣大人民群眾的生活和工作，現在，政府應該轉變思想和觀念，成為一個服務機構，不僅服務于前來鎮街投資發展的企業和人員，也要服務于廣大基層人民群眾，而廣大人民群眾的意見和輿論，就是當地政府應該貫徹的方針和思路，因為只有廣大人民群眾安居樂業，當地才能實現高水平的崛起和發展。

5)完善東莞市鎮街資產經營有限公司的監督機制。

作為管理當地鎮街幾乎所有政府投資工程項目的單位，一定要加強監督制度，防止內部工作人員滋生腐敗，也可以阻礙外界尋租行為。成立工程項目全過程定期督查制度，每月或每季度向當地鎮街分管領導上報工程實施過程中的質量、工期和投資情況，接受鎮街督查室的季度及年度目標考核。完善工程審計監督制度，當地鎮街審計主管部門有權對資產經營有限公司的工程投資狀況在任何時候對任何人員進行審計監督。畢竟當地鎮街資產經營有限公司管理的工程項目均為政府投資項目，也就是使用納稅人的錢，資產經營有限公司應該每季或每年主動向群眾公布投資資金使用情況，主動接受媒體或大眾的監督。

建立長效的工程項目問責制，當前媒體不斷曝光的政府投資項目出現腐敗貪污問題，除了沒有完善監督機制外，便是責任追究力度不夠，大家想一想，如果貪污一萬元，便需要追究法律責任，而且懲罰力度加大，那么潛在貪污者就會重新盤算貪污所要付出的代價，有效遏制貪污腐敗現象。因此，在東莞市鎮街大力推進政府投資工程項目問責制，使決策和實施工程的相關主體都能在享受權力的同時，恪守相應的義務，并承擔必要的法律責任，從而對內對外形成警示和威震作用，用法律的手段預防和懲處管理不當的行為。

5 結語

本文通過詳盡的工程項目管理模式的理論分析，提出了當前東莞市鎮街政府投資工程項目管理模式的改進意見:一個明確兩個健全兩個完善。首先要明確鎮街資產經營有限公司作為政府機構集中型代建單位的角色，這一步是重中之重，是方針戰略，也是導向路線，一定要走得徹底和清晰。第二步就是健全鎮街資產經營有限公司的組織架構和鎮屬企業屬性，自身屬性就是對自身的定位，定位明確了，就是找到了支點，才能更好的施力發展，并且同步進行組織架構和專業技術人員的健全配備，有支點又有實力，就更利于當地鎮街資產經營有限公司的發展。第三步是兩個完善，完善針對當地鎮街資產經營有限公司的公眾論證制度和監督機制，給發展的道路上加個保障和保證，也只有建立嚴格長期有效的監督機制，才能使當地鎮街資產經營有限公司健康持續發展，才能使東莞市鎮街政府投資工程項目的管理模式適應當今東莞市鎮街的發展要求，才能真正盤活鎮街經濟發展，實現當地鎮街的高水平崛起。

［1］東莞統計年鑒［M］.北京:中國統計出版社，2011.

［2］李曉霞.論鄉鎮政府投資項目管理［J］.理財，2011(4):19-22.

［3］顏廷銳.中國行政體制改革問題報告［M］.北京:中國發展出版社，2004.

［4］政府投資項目集中管理模式創新研究［M］.天津:天津大學出版社，2010.

［5］姚先成.工程項目管理創新:“5+3”工程項目管理模式研究與運用［M］.北京:中國建筑工業出版社，2008.

［6］張 偉.政府投資項目代建制理論與實施［M］.北京:中國水利水電出版社，知識產權出版社，2008.