山東省水利綜合執法現狀分析及體制探討

金瑞清，彭貞

（1.山東省海河流域水利管理局，山東濟南 250100；2.鄒城市水土保持委員會，山東鄒城 273500）

山東省水利綜合執法現狀分析及體制探討

金瑞清1，彭貞2

（1.山東省海河流域水利管理局，山東濟南 250100；2.鄒城市水土保持委員會，山東鄒城 273500）

結合山東省開展水利綜合執法現狀，通過分析全省水利綜合執法取得的成效及存在的問題，對建立適應現代水利發展和本省實際的綜合執法體制進行了探討。

山東省；綜合執法；執法模式；體制

水利綜合執法是近年來在水利系統內部實施的一種新的執法管理體制。2011年中央1號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》明確提出要“全面推進水利綜合執法”。2012-12，水利部印發了《關于全面推進水利綜合執法的實施意見》，在全國水利系統全面推進綜合執法工作。實行綜合執法，對規范執法程序、嚴格執法行為、減少執法矛盾、降低執法成本、提高執法效率、強化執法管理將起到積極作用。

1 山東省水利綜合執法現狀

1.1 開展情況

山東省水利廳于2003-12制定下發了《關于開展水利綜合執法試點工作的通知》，按照“先試點、后推廣”的原則，選擇了10個基礎條件較好的縣級水行政主管部門率先進行水利綜合執法試點。2005年下半年又選擇了18個單位作為第二批試點單位，繼續大力推進水利綜合執法。在兩批試點的基礎上，自2007年起在全省全面推開。目前，全省90%以上的市、縣兩級水利部門實行了水利綜合執法，按照綜合執法和大水政的格局重新組建成立了專職執法隊伍，形成了一支隊伍對外、集中執法收費的執法體制。2013-05，水利部辦公廳發出《關于開展水利綜合執法示范點工作的通知》，在全國確定了25個示范點，山東省泰安市和萊州市位列其中。

1.2 取得的成效

山東省開展水利綜合執法以來，取得了顯著成效。一是增強了執法力量，強化了執法管理。通過開展綜合執法，改變了原來分散執法、多頭執法、缺乏協調統一的弊端，有效地整合了執法力量，形成了執法合力，對社會水事活動的執法管理力度明顯加大。二是提高了執法效率，降低了執法成本。實行綜合執法后，人員和車輛統一調度、集中使用，大大降低了執法成本，提高了執法效率。三是規范了執法行為，樹立了良好形象。在組建綜合執法隊伍過程中，把一些素質高、能力強的同志充實到執法隊伍中來，定期組織執法人員培訓，執法人員的整體素質和執法水平明顯提高，規范了執法行為。四是推進了聯合執法，增強了執法力度。近年來，山東省在開展水利綜合執法過程中，大力推動水利與公安聯合執法，取得了顯著成效。目前，全省共建立水利派出所、水利治安辦公室、水利（務）警務區（室）等各種形式的水利與公安聯合執法機構191個，有正式警員318人、協警396人、警車124部，對保障水利執法工作順利開展起到了重要作用。

1.3 存在的問題

山東省水利綜合執法工作開展以來取得了顯著成效，但由于起步較早，很長的時間處于摸索階段，也存在諸多問題，主要表現在：一是執法體制不統一。山東省在開展綜合執法試點早期，由于對水利綜合執法機構性質、職能、權力、義務等缺乏國家層面上的明確政策指導，各地綜合執法的模式和內容不完全一致，綜合職能程度參差不齊，職能綜合數量也大多不同。二是機構建設不規范。水政執法隊伍的組建只是簡單地考慮拉隊伍、展開工作,而忽視了一些基礎性建設。目前，全省17個市和有執法任務的137個縣（市、區）全部建立了綜合執法機構，但機構建設還不規范，單位的性質也是千差萬別，與承擔的行政職能不相適應。三是工作機制不完善。有的單位綜合執法機構與業務管理機構之間沒有建立良好的溝通協調機制，工作銜接不順，信息流通不暢，嚴重影響執法效能的發揮。

2 建立現代水利綜合執法體制

2.1 適應現代水利發展的執法模式

一是在職能設置方式上管理職能與執法職能要分離。按照《水政監察章程》的規定,水政監察定位于法規監督檢查、行政處罰和行使其他行政措施的范疇,他不僅僅是行政機關內部的監督檢查,更主要的是行使法定職權、從事執法工作。目前，山東省水政監察隊伍中有相當一部分管理職能與執法職能合設，即“兩塊牌子、一套人馬、合署辦公、共同履職”。按照職能劃分，水政監察機構應該單獨行使執法職能，管理職能和執法職能分離,職能部門與執法機構實行兩塊牌子、兩套人馬、分別履職。

二是在職能集中程度上做到相對集中。傳統的執法機構設置，將執法權分散于相關職能部門中，部門的執法權分散，對具體的執法行為缺乏有效的監督。在綜合執法發展過程中，也出現職權過于集中情況，將處罰、征收、許可以及水資源、水土保持、工程管理等水利主管部門內設機構的職能全部由水政專職機構統一行使，導致執法、管理、監督三者集中在一起，不僅不利于水利各項業務管理工作的順利開展，也不符合法制工作的要求。綜合執法在職能集中程度上應做到相對集中，即將行政處罰、征收、強制等執法職能，集中由水政監察機構行使。許可審批、監督落實等業務管理工作由各職能科（處）室分別行使，執法、管理、監督三者有機結合，互相促進。

2.2 完善綜合執法體制的具體措施

一要抓好隊伍建設這一中心。結合當前正在進行的機構改革和事業單位分類改革，積極推動專職水政監察隊伍經編制部門正式批準成立，盡快實現參照公務員法管理或轉為行政機構，逐步取消自收自支和差額事業單位專職水政監察隊伍。按照精簡、統一、高效的原則，明確水政監察隊伍性質、地位和水利綜合執法職能，完善基層執法機構，延伸綜合執法網絡，形成區域內完整的綜合執法體系。

二要處理好兩層關系。一是要處理好執法機構與水政機構的關系。執法機構主要行使執法權限，水政科（處、股）承擔其在水利依法行政中的監督指導職責，加強對行政處罰、行政許可、行政征收等具體行政行為的合法性審查，真正發揮水政機構的作用。二是要處理好執法機構和職能部門的關系。合理劃分專職水政監察隊伍與其他業務管理部門之間的職責權限，落實執法責任，切實做到職權分工清晰，權責統一，真正實現綜合執法。

三要落實好三項制度。三項制度是山東省水政執法工作的總抓手，通過落實三項執法制度，實現對水事違法行為事前、事中、事后的全方位監管，帶動和促進行政處罰、行政征收、行政許可、行政強制等各項執法工作，切實加大執法力度，全面提升執法效能，維護良好水事秩序。

四要建立健全四個機制。一是建立健全部門內部綜合執法工作機制。理順水政科（處、股）、專職水政監察機構、有關業務管理機構、延伸水政監察機構之間的職責，建立完善執法責任制。二是建立健全系統上下聯動機制。加強系統內部上下級之間及相鄰的市與市、縣與縣之間的聯合執法。三是建立健全社會全面聯動機制。建立起公安、法院、紀檢監察、政府法制、發改、建設、國土、環保等部門參加的水利執法聯席會議制度，開展社會聯合執法；四是建立考核評價機制，包括上級對下級單位與個人的業績評價、考核與獎勵等監督機制。

3 結語

開展綜合執法最終目的是提高執法效能，通過執法效能的提升，促進業務管理、樹立部門權威、保障水法律法規貫徹落實。山東省水利綜合執法雖取得了一定的成效，但還存在許多問題和不足，需要在今后的工作中逐步加以解決。各地應結合實際，從有利于提高執法的整體效能出發，努力探索，大膽創新，逐步摸索出符合水行政執法特點和本單位實際的綜合執法模式。

（責任編輯崔春梅）

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1009-6159（2014）-03-0027-02

金瑞清（1981—），男，工程師