北洋政府時期中國礦業法規評述

孟子尋 李 雪

北洋政府時期中國礦業法規評述

孟子尋 李 雪

中華民國建立后，工商業界掀起了振興實業的浪潮，對法律制定的需要也日漸高漲。有鑒于此，北洋政府積極修訂近代經濟的專門法律，其中最重要的當屬《中華民國礦業條例》，它的制定奠定了中國現代礦業法律制度的基礎。民國初年的礦業立法，既繼承了晚清相關法律的框架，又吸取了西方法律的物權理念，是中國礦業法律體系走向成熟的重要一步。

礦業 法規 北洋政府

一、民國以前礦業立法狀況

中國礦業立法活動大致與近代中國采礦業的產生和發展同步。隨著《馬關條約》的簽訂，列強對華經濟侵略開始由商品輸出變為資本輸出，紛紛掠奪在華的路礦權。外國資本大肆涌入中國采礦業，成立了大量的煤礦企業，中國的礦產主權受到了極大侵犯。為維護礦政礦權，清政府在1898年制定了《礦物鐵路公共章程二十二條》，是為中國近代礦業立法的開端。1902年，李鴻章主持外務部奏定《礦業章程十九條》，將“路業”和“礦業”區分開來，對礦業單獨立法，成為我國礦業的第一部專門法規。1907年，清政府頒布了近代中國第一部礦業法——《大清礦務章程》，并于次年施行。該章程“對礦區的地面、地下、礦界、礦稅、地股、銀股、華商、洋商，限制較周，尤其注重中國主權、華民生計、地方治理。”[1]在編纂體系和實用程度方面與之前各章程相比都有了很大提升，是“中國近代早期較好的礦業法規”。

晚清時期的礦業立法活動，實現了中國礦業立法從無到有、從簡到繁、從粗到精的發展演變過程，初步形成了我國礦業法體系的基本輪廓。礦業法律的立法精神、編章設置、基本內容，很大程度上影響了之后相關法律的編纂，為日后中華民國乃至新中國的礦業立法做出了示范。這一時期的礦業法規本著維護主權的精神，為中國的礦業自主權提供了法律依據。它還借鑒外國的礦業法規，構建出礦業企業經營的基本制度。盡管有些法律因清朝滅亡而未真正施行，但它們為民國時期的礦業發展奠定了堅實基礎。

二、北洋時期主要礦業法規

1911年，孫中山領導的辛亥革命推翻了清王朝，并于次年元旦建立了中華民國南京臨時政府。但是臨時政府沒能維系多久，即轉入北洋政府統治時期。為了鞏固政權，北洋政府也十分注重發展民族工業。1912年11月1日，首屆全國工商會議在北京召開，這次會議決定加速制定各種經濟法規。《請速定商法案》等三項提案認為，“商法、公司律一日不定，則商人一日無所適從”，“擬請工商部咨司法部，參酌中外工商習慣，速訂商律，公司律，頒布施行以資遵守。稗固有之工商可逐漸改良，而后來之工商白能及時興起。”[2]北洋政府的礦業立法活動由此拉開序幕。這一時期的礦業法著重于吸納西方近代法理論，對已有的法規進行修改和制定新版法律，以期促進民族礦業的發展。雖然北洋政府為軍閥控制，但是這一系列礦業法律的制定，在現實上是有進步意義的，并對日后礦業法典的制定產生了深遠影響。

（一）《中華民國礦業條例》

民國初年，北洋政府仍沿用《大清礦務章程》有關規定處理礦業事務。但由于“前清礦務章程，限制過嚴，征稅過重，既失提倡保護之意，又卻實行監督之方，使之窒礙難行，效果甚微也”[3]，1914年2月，袁世凱不經國會審議通過，便以大總統令的方式頒行了農商部制定的《中華民國礦業條例》。盡管該條例在立法程序上不合規范，但由于它的制定者均為礦業法規方面的專家學者，故質量仍屬上等。該條例由總則、礦區、礦業權、用地、礦工、礦稅、礦業警察、裁決訴愿及訴訟、罰則等九章和附則共111條構成，在立法體例上已經具備現代法典的特征。該條例是在借鑒外國礦業法的基礎上改編的。這是我國立法工作在近代社會經濟生活中與外國工業及其法規接軌的表現，也是在運行機制上的自我完善。

該章程有如下幾個顯著的特征:第一，首次明確表述了相關法律名詞概念。在本條例的法律條文中，首次對礦業下了定義：“探礦采礦及其附屬事業為礦業。”（第一章總則第一條）；將《大清礦務章程》中的勘礦權、開礦權改為探礦權與采礦權，并將礦業權定義為“探礦權及采礦權為礦業權”（第一章總則第二條）；將礦區定義為“礦業權者受政府準許探礦或采礦之土地區域為礦區”（第二章第十二條）。這些定義幾經微調，至今仍在沿用。第二，首次確立了礦業權的物權制度。《條例》第三章規定“礦業權視為物權。準用關于不動產諸法律之規定。”并且規定了礦業權的質權屬性“礦業權除繼承讓與滯納處分及強制執行外。不得為權利之目的。但采礦權得為抵押權之目的”[4]。在此基礎之上，還規定了礦業權的設定、變更、移轉、消失與抵押的程序與條件。第三，首次設置了礦業糾紛的國家機關仲裁和行政訴訟制度。《條例》第八章用專門的一章對仲裁訴訟程序以及涉外糾紛解決程序做出了規定，這是第一次在實體法內容中插入程序法內容。

（二）《礦業條例施行細則》

在《中華民國礦業條例》發布的次日，袁世凱以大總統令頒行了《礦業條例施行細則》。《施行細則》對《礦業條例》某些條款的具體使用做出了解釋。例如對于中外合資辦礦，要求礦業企業的法定代表人必須為中國人；雇傭的礦業工人必須全部為中國人；公司除開辦礦業外，不得兼營他項事業。對陸地礦區圖、河床采砂礦區圖、礦床平面圖、礦床截面圖、礦床說明書等呈文和圖表的寫作繪制體例加以規范，并且對探礦申請、采礦申請、探礦區變更、探礦申請人變更、呈請裁決、呈請勘驗等事項的呈文所需繳納的公費做出了詳細規定，并規定了呈文不予受理、駁回申請的情況。對于礦業企業的開辦，《施行細則》要求企業主必須呈報礦工服務規則、撫恤規則，以維護礦工權益，還對礦業企業的稅款繳納、違規處罰方式等經營事項做出了說明。《施行細則》從實際操作的角度對礦業開采活動進行了規范，并且首次提出保護礦工的要求，這表明北洋政府在立法理念上和清朝相比，已經有了較大進步。

（三）《中華民國礦業注冊條例》

由于《中華民國礦業條例》及其施行細則僅僅規定了礦業權的相關制度，而在礦業企業注冊管理方面的規定尚有所欠缺，1914年5月，北洋政府頒布了《中華民國礦業注冊條例》。該條例將所需注冊的事宜規定為“礦業權之設立、變更、移轉、消滅及限制”和“礦業權作抵押時，其抵押權之設立、消滅及限制”，將注冊人變更、合伙辦礦人變更、抵押權轉移及變更作為附記注冊事項。整部條例共四章四十九條，對礦業企業的創辦注冊程序、注銷注冊程序、注冊費用繳納、執照申請程序、相關文書體例做出了規定，在內容上兼具了當今《合同法》和《公司法》的部分規定。《礦業注冊條例》確立了辦礦審批制度和企業組建制度，這使得近代企業制度在我國礦業領域得以建立，標志著我國礦業立法再一次實現了較大跨越。

（四）《礦業注冊條例施行細則》

與《中華民國礦業條例》相同，在《中華民國礦業注冊條例》施行兩個月后，北洋政府在農商部長章宗祥的主持下頒布了《礦業注冊條例施行細則》。《注冊細則》主要在簿冊和注冊程序兩方面做出了補充規定。在簿冊方面，細則規定礦業冊視注冊事件之繁簡，以縣為單位編纂簿冊；若礦區橫跨多個縣的，選擇在其中一縣的礦業冊上注冊。礦務監督署負責將每一縣的簿冊整合，將各縣礦業冊、合辦人名冊、注冊收文簿、通知簿、礦業冊抄覽簿合并裝訂，按省份分類，上報國務院。在注冊程序方面，細則規定了應當登記入冊的內容，包括探礦權、采礦權、抵押權的設定、變更、移轉和消滅；礦業企業法定代表人、合伙辦礦人的相關信息；礦業權、礦業企業注銷手續事項等。這兩方面的規定增強了《中華民國礦業注冊條例》的實際操作性，對健全企業制度，規范管理制度具有較大意義。

（五）《礦工待遇規則》

隨著礦業企業的大規模設立，礦工遭受資本家的剝削也日益加重。僅1920年一年，全國礦區工人罷工就多達107起。中國共產黨成立后，先后領導了多次罷工運動，爭取工人權利，其中影響最大的當屬1922年9月的安源煤礦大罷工。為了緩和社會矛盾，維護既得利益，北洋政府農商部于1923年5月頒行了《礦工待遇規則》。規則共計22條，對礦工權益做出了較為全面的保護，如“十二歲以下之男子，不得用為礦工；婦女及十二歲以上十七歲以下之幼年工，僅能從事坑外之輕便工作”；“礦工工作時間除休息時間外，每日過十小時。十七歲以下之男工，及十八歲以下之女工，每日不得過八小時”[6]等。除了工人年齡、工作時間之外，規則還對礦區醫療衛生條件、傳染病預防、公共教育設施、工資給付、工傷撫恤等事項進行了規定。這些條文雖然十分枯燥，實際執行情況有待考證，但不可否認北洋政府在立法方面對礦工權益維護已經做出了較高重視。

除了上述五部主要礦業法之外，北洋政府還曾頒行過其他規則章程，對礦業方面的事務加以規范。例如為了限制小礦、保護環境而制定的《小礦業暫行條例》；為解決“礦商與蒙旗之間心理未愜，糾葛滋生”[5]之問題而制定的《蒙旗地內辦礦暫行簡章》；為保證礦區安全生產而制定的《礦業保安規則》；為穩定生產秩序、保障勞工權益而制定的《煤礦爆發預防規則》《礦場鉤蟲病預防規則》等。值得一提的是，北洋政府一直未放棄制定礦業法典的努力，1916年北洋政府農商部成立了修訂礦法委員會，草擬了《中華民國礦業法》草案，幾經修改，但終因戰事和政局的變動而遭擱置。1930年5月，南京國民政府在《中華民國礦業條例》的基礎上修訂并頒布了《中華民國礦業法》，中國歷史上第一部礦業法典最終誕生。

表1 北洋政府時期礦業法規統計表

三、余論

北洋政府時期（1912—1928）是中國早期礦業法規形成發展極為重要的時期，也是中國近代礦業法規的獨立發展時期，它承接了清末的礦業立法，逐漸形成了我國本土化的礦業法規的基本體系，為南京政府時期、甚至新中國成立以后的礦業立法起到了重要的引導和奠基作用。由此可見，北洋政府的礦業法規對后世的影響十分深遠。

北洋時期礦業法規的制訂，對中國礦業的發展，尤其是對近代煤礦的開采起到了重要推動作用。據有關資料統計，1912年向農商部領取的執照為21件，1913年為32件，1914年增加到58件，1915年猛增到153件[7]，其中以領取煤、鐵等執照的居多。礦區面積也有了擴大，以礦業中最重要的煤礦業為例，1912年為5145畝，1913年為8397畝，1914年《礦業條例》頒行后，增加到253542畝[8]。華商煤礦產量從1912年的41萬多噸上升到1915年的215萬多噸，1917年接近1048萬噸，1919年增為1280多萬噸，1920年則達到1413多萬噸[9]。

北洋時期的一系列礦業法規是在近代化加速的大格局下產生的，規范著當時中國礦業的發展。借助于結合中國礦業發展的實際需要所修訂的各部法規，體現了中國近代經濟的特征，也是中國經濟與時代接軌和礦業發展走向近代化的重要步驟。

[1]傅英.中國礦業法制史[M].北京:中國大地出版社,2001.

[2]開會式及演說[J].工商部.工商會議報告錄.北京:共和印刷有限公司,1913.

[3]饒懷民.劉揆一集[M].武漢:華中師范人學出版社,1991.

[4][5][6]中華民國史檔案資料匯編[M].香港:鳳凰出版社,1994.

[7][9]嚴中平.中國近代經濟史統計資料選輯[M].北京:科學出版社,1955.

[8]李新,李宗一.中華民國史(第二編第一卷上冊)[M].北京.中華書局,1987.387.

孟子尋 中國礦業大學文法學院

李 雪 中國礦業大學文法學院

（責編 高生記）

※ 本文為中國礦業大學2013年大學生創新訓練計劃項目“民國時期中國礦業法的演變研究”（項目編號：X10290225）階段性研究成果。