水生態(tài)保護中經濟手段的運用探析

吳煉石 ，柳 飛 ，鄭姝卉

（1.山東省水利勘測設計院，山東 濟南 250014；2.北京市市政工程研究院，北京 100037）

黨的十八大提出：建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。水利部《關于加快推進水生態(tài)文明建設工作的意見》提出了水生態(tài)文明建設的重要意義和主要工作內容，要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。建設水生態(tài)文明可以采用法律、行政、經濟、教育、科技等多種手段，其中經濟手段必將在水生態(tài)保護與水生態(tài)修復中起到極其重要的作用。

1 運用經濟手段保護水生態(tài)理論基礎

對水生態(tài)造成威脅的水污染問題，從經濟學角度來看，是一種市場失靈現(xiàn)象，也就是市場無法有效率地分配商品和勞務以達配置的帕累托最優(yōu)。企業(yè)排污對水生態(tài)的破壞是典型的外部負效應問題，是指作為生產主體的企業(yè)在生產經營活動過程中，對其他主體造成損害。這種外部負效應實際上是生產過程中的成本外部化，生產單位為追求更多利潤或利差，會放任外部負效應的產生與蔓延。而居民對環(huán)境生態(tài)的漠視，更多地源于環(huán)境是一種公共資源，環(huán)境生態(tài)保護與治理是一種公共服務，可以輕易地利用“搭便車”效應享用公共服務。不僅不能實現(xiàn)整個社會的帕累托最優(yōu)，還會造成環(huán)境保護與治理這種公共服務的嚴重不足。

針對這種市場失靈，主要有兩大觀點。一個是“庇古稅”，由英國經濟學家庇古(Pigou,Arthur Cecil)最先提出，根據污染所造成的危害程度對排污者征稅，用稅收來彌補排污者生產的私人成本和社會成本之間的差距,使兩者相等。另一個是“科斯定理”，由羅納德·科斯（Ronald Coase）提出，在某些條件下，經濟的外部性或曰非效率可以通過當事人的談判而得到糾正，從而達到社會效益最大化。即只要財產權是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么，無論在開始時將財產權賦予誰，市場均衡的最終結果都是有效率的，實現(xiàn)資源配置的帕雷托最優(yōu)。

基于庇古理論的經濟手段更多地依賴于政府政策的制定與實施。主要體現(xiàn)為對產生負效應的單位征稅、收費，如排污費、污水處理費等；對產生正效應的單位給予補貼等。基于科斯理論的經濟手段更多地傾向于政府引導下的市場機制發(fā)揮作用。建立一個排污交易市場，環(huán)境質量由排污許可證的供給來保證，而這種供給是可調節(jié)的，特許的排污者可以買入或者售出許可證。

2 經濟手段運用的有效性分析

2.1 提高環(huán)境主體的約束性與主動性

經濟手段利用涉及每個環(huán)境主體經濟利益的經濟杠桿和市場機制，引導行為主體加強對水生態(tài)的保護，約束其粗放發(fā)展的沖動，提高其建設水生態(tài)文明的積極性，使其主動在經濟利益和環(huán)境保護之間尋求可持續(xù)發(fā)展的模式。

2.2 提高效率

經濟手段的運用給水生態(tài)文明建設帶來了更多的靈活性和更高的效率。經濟手段通過市場調節(jié)使各種資源得到合理配置，使每個經濟體的資源開發(fā)量和污染水平均達到最佳水平，由個體最優(yōu)實現(xiàn)總體最優(yōu)，進而提高水生態(tài)文明建設工作的效率。

3 經濟手段應用現(xiàn)狀

目前我國應用于水生態(tài)建設的經濟手段主要是稅和費，處罰性手段遠遠多于激勵性手段。排污許可證制度已經在一些地區(qū)試點執(zhí)行，真正的排污權交易市場還未建立。

3.1 排污費、污水處理費

《中華人民共和國水污染防治法》第二十四條規(guī)定：直接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個體工商戶，應當按照排放水污染物的種類、數量和排污費征收標準繳納排污費。第四十四條規(guī)定：城鎮(zhèn)污水集中處理設施的運營單位按照國家規(guī)定向排污者提供污水處理的有償服務，收取污水處理費用，保證污水集中處理設施的正常運行。同時，規(guī)定了各種違法行為的罰款措施。

3.2 排污許可證交易

《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定了重點水污染物排放實施總量控制制度，并將重點水污染物排放總量控制指標分解落實到市、縣人民政府。目前，排污許可證的交易僅在某些城市進行試點。

3.3 綠色貿易

2006年開始，我國已采取了通過取消部分商品的出口退稅等貿易政策來限制高污染、高能耗產品的出口。

3.4 綠色信貸

2007-06，原國家環(huán)保總局、中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風險的意見》，要求銀行拒絕或推遲對環(huán)境違法企業(yè)的貸款。

3.5 綠色證券

2008年，原國家環(huán)保總局出臺了《關于加強上市公司環(huán)保監(jiān)管工作的指導意見》。該指導意見以上市公司環(huán)保核查制度和環(huán)境信息披露制度為核心。如果說，綠色信貸是針對企業(yè)直接融資（向信貸部門借貸）的一項經濟約束性政策，那么綠色證券則是針對企業(yè)間接融資 （向市場融資）的一項經濟約束性政策。 與綠色信貸和環(huán)境污染責任保險兩項政策的情況相比，在以對上市公司加強環(huán)保監(jiān)管為核心的綠色證券政策方面，中國的相關技術基礎比較好。

2007年前后，一系列新的經濟手段相繼出臺，除了上述的綠色貿易、綠色信貸、綠色證券；還有一些如生態(tài)補償、環(huán)境污染、責任保險等，旨在摸索或是一般性的原則要求的指導意見。

4 存在問題及改進方向

4.1 價格制定與實際費用的差距

市場價格的高低可以反映出資源的稀缺程度,經濟資源在價格的作用下在各個經濟主體間不斷地流動,最終實現(xiàn)其真正的價值。當經濟資源的市場價格偏離了其真正的價值,必然會導致資源的配置不當。以排污收費手段為例，排污收費制度在我國已實施多年，由于目前執(zhí)行的收費標準偏低，排污收費標準與污染治理成本相差很大。排污收費制度遠低于污染的邊際治理費用，這種背離邊際治理費用的收費制度將導致企業(yè)寧愿支付排污費而不愿或消極治理污染。

4.2 經濟手段有效性的保障

地方政府在建設生態(tài)文明的同時，往往更加關注GDP的增長。具體體現(xiàn)為監(jiān)管不嚴、以罰代管等，經濟手段不能有效地發(fā)揮作用。近年來，關于綠色GDP核算的呼聲越來越高，但對環(huán)境成本的核算及實施的適宜性均處于研究探索階段，還有很長的路要走。

4.3 經濟手段的靈活運用

任何一種經濟手段都不是完美的。稅費制度與財政制度的運用會引起國家財力的增減變化,而遏制甚至扭轉水污染狀況所需的費用是高昂的,因此會面臨資金短缺的困境。水生態(tài)項目建設直接效益不明顯，公益性大于其經濟性，可以采用補貼等激勵手段鼓勵企業(yè)的參與。污染權交易制度的理論前提是交易成本為零或者很低，而在實際操作當中交易費用往往會比較高，綠色證券、綠色貿易只對特定的企業(yè)起到約束。確定目標的多種經濟手段靈活應用才能達到最佳效果。