逐年貨幣補償移民安置方式資金來源分析研究

李 明， 何 生 兵

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 引 言

近年來，我國水利水電開發(fā)向偏遠高山峽谷發(fā)展，向江河上游延伸，電站所屬區(qū)域耕地資源越來越緊張，并且河流沿線的優(yōu)質(zhì)河谷土地被電站水庫大面積淹沒，剩余的高海拔山區(qū)土地大多不適宜耕種，且交通、水源等均有不便，人地矛盾突出，調(diào)地安置難度極大；電站水庫移民受當?shù)孛褡逦幕妥诮绦叛鲇绊懀泼衿毡椴辉竿膺w。針對目前面臨的新問題，為妥善安置移民，在養(yǎng)老保障、投親靠友、自謀職業(yè)和自謀出路等生產(chǎn)安置方式的基礎上，云南、貴州、廣西、湖南、四川省等地均在積極研究將逐年貨幣補償安置方式作為現(xiàn)行生產(chǎn)安置方式的有效補充，各省在封閉試點的基礎上對其進行進一步試點和推廣。

1 逐年貨幣補償?shù)默F(xiàn)實意義

逐年貨幣補償安置方式是指對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被征收耕(園)地的生產(chǎn)安置移民，按其被征收耕(園)地面積的產(chǎn)值，長期逐年發(fā)放貨幣補償金的一種生產(chǎn)安置方式。項目法人按照“淹多少、補多少”的原則，對項目建設征地征收的農(nóng)村集體耕(園)地按公布的耕地年產(chǎn)值，以現(xiàn)金的形式對移民實行長期補償，是一種變靜態(tài)的一次性補償為動態(tài)的長期逐年補償?shù)纳a(chǎn)安置方式。

逐年貨幣補償安置在一定程度上改變了移民外遷的命運，使其原有的社會關系網(wǎng)絡保持完整，原有的地方性風俗文化傳統(tǒng)得以繼續(xù)維持，有效避免了移民異地安置中產(chǎn)生的社會適應和角色轉(zhuǎn)換等問題，提高了水庫移民的搬遷積極性，實現(xiàn)了非自愿移民的自愿遷移。四川省在毛爾蓋水電站移民生產(chǎn)安置中的大膽創(chuàng)新，所有生產(chǎn)安置移民均選擇了逐年貨幣補償安置，化解了人地矛盾，減緩資源環(huán)境壓力，移民滿意度得到了大幅提高，加快了移民搬遷安置進度，推動了工程的建設，為電站提前8個月下閘蓄水創(chuàng)造了條件。

逐年貨幣補償安置方式具有“長期性”重要特征，其資金需求呈逐年遞增趨勢，資金保障是考驗逐年貨幣補償安置方式能否真正成功的重要因素。根據(jù)調(diào)研，目前在實際電站移民征地補償中，移民安置所需資金先從土地補償費和安置補助費中支取，不足部分由項目法人從電站運行成本或收益中提取；后續(xù)資金壓力及風險全部由電站業(yè)主承擔。

由于電站受上游來水影響導致年度發(fā)電量變化、電站開發(fā)不斷增多且供電需求受國際國內(nèi)市場經(jīng)濟變化等因素影響導致電價及發(fā)電量波動較大、國內(nèi)經(jīng)濟市場化程度不斷提升導致對建設成本較高的電站售電競爭壓力持續(xù)加大、目前國內(nèi)面臨物價持續(xù)上升壓力導致征地補償資金過快增加等多重不確定因素影響，極有可能面臨電站的收入無法完全滿足移民安置資金所需的現(xiàn)實問題，故亟需研究多途徑多渠道統(tǒng)籌各項可利用資金，為逐年貨幣補償安置方式提供充足的資金保障，確保移民的合法利益不受損失，確保移民安置區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定，能夠促進移民工作“搬得出，穩(wěn)得住，能發(fā)展，可致富”的政策目標的實現(xiàn)。

2 逐年貨幣補償安置資金需求量分析

逐年貨幣補償安置資金是以進入逐年貨幣補償安置方式的土地量與每年耕地年產(chǎn)值這積后逐年累加，如下列公式所示：

式中T為逐年貨幣補償安置總資金需求量；An為第n年的耕地年產(chǎn)值(目前四川省暫按四川省國土資源廳每兩至三年動態(tài)調(diào)整發(fā)布的各地區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準進行動態(tài)調(diào)整；為便于研究資金需求總量，特設置了此計算公式)；P為進入逐年貨幣補償安置總土地量；A為基準年耕地年產(chǎn)值；m為土地年產(chǎn)值上漲指數(shù)(暫按3%計算)；n為補償年限(暫按50年計算)

以毛爾蓋電站為例，逐年貨幣補償耕地總量為3 816畝，土地年產(chǎn)值按每年3%上漲，補償年限暫按50年進行保守計算，2011年-2061年年付金長效補償安置累計總投資為70 868萬元， 年度資金需求從599.65萬元逐年遞增至2 628.83萬元，先用土地補償費和安置補助費資金用于移民安置，到2025年開始出現(xiàn)移民安置資金缺口；保證內(nèi)部收益率8%不變的情況下，在將50年補償金額平攤?cè)?0年電價測算期，毛爾蓋電站將電價增加幅度為0.007元/kWh；保證上網(wǎng)電價不變的情況下，電站利潤減少總額為55 678萬元，財務內(nèi)部收益率由8%下降為7.94%；故實行逐年貨幣補償后對毛爾蓋電站后續(xù)財務成本要求相對較大。

3 逐年貨幣補償安置可利用資金探討

3.1 土地“兩費”

根據(jù)國務院471號令，大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍。土地補償費和安置補助費不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標準的，由項目法人或者項目主管部門報項目審批或者核準部門批準。

由此可見，征收土地的“兩費”是移民逐年貨幣補償安置資金的首要來源。

3.2 庫區(qū)基金

根據(jù)《財政部〈大中型水庫庫區(qū)基金征收使用管理暫行辦法〉的通知》(財綜〔2007〕26號)，“庫區(qū)基金從有發(fā)電收入的大中型水庫發(fā)電收入中籌集，根據(jù)水庫實際上網(wǎng)銷售電量，按不高于8厘/千瓦時的標準征收”。《四川省大中型水庫庫區(qū)基金征收使用管理暫行辦法實施細則》明確提出庫區(qū)基金“根據(jù)水庫和水電站實際上網(wǎng)銷售電量，按8厘/千瓦時的標準征收。跨省行政區(qū)域大中型水庫的庫區(qū)基金征收使用管理，按財政部財綜〔2007〕26號文件規(guī)定執(zhí)行”。“地方政府在安排庫區(qū)基金時，應將其中的75%用于支持實施庫區(qū)及移民安置區(qū)基礎設施建設和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，以及解決水庫移民的其他遺留問題，其余部分用于庫區(qū)防護工程及移民生產(chǎn)、生活設施維護”。

因此，可考慮從用于庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和移民生產(chǎn)設施維護的庫區(qū)基金中提取部分費用作為逐年貨幣補償資金來源的重要補充。

3.3 耕地占用稅

目前，四川省水電建設征地的耕地占用稅是根據(jù)《四川省人民政府關于印發(fā)〈四川省耕地占用稅實施辦法〉的通知》(川府發(fā)[2008]27號)中的第六條執(zhí)行，即“市(州)人民政府應根據(jù)人均耕地多少、土質(zhì)和經(jīng)濟條件等情況，根據(jù)本條第一、第二、第三、第四款規(guī)定的稅額幅度和平均稅額具體規(guī)定所屬縣(市、區(qū))的適用稅額；鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間差別較大的縣(市、區(qū))，縣(市、區(qū))人民政府可根據(jù)上級規(guī)定和實際情況確定鄉(xiāng)的適用稅額”。同時，該文件的第八條規(guī)定，“鐵路線路、公路線路、飛機場跑道、停機坪、港口、航道占用耕地，減按每平方米2元的稅額征收耕地占用稅”。

考慮到電站建設是一項民生工程(多數(shù)電站具有調(diào)節(jié)能力，有防洪、灌溉等水利工程特點)，因此，電站建設可考慮爭取按文件中的第八條規(guī)定，減按每平方米2元的稅額征收耕地占用稅，與第六條規(guī)定的征收耕地占用稅的差額部分作為逐年貨幣補償安置資金來源之一。

3.4 提取部分電價收益

據(jù)《中共四川省委四川省人民政府關于推進藏區(qū)跨越式發(fā)展和長治久安的意見》(川委發(fā)〔2010〕3號)中“將水電水庫移民和生態(tài)環(huán)境保護成本計入電價”要求，可將運行期逐年貨幣補償安置成本計入電站電價，并從其中提取部分電價用于逐年補償安置。由于該資金定期提取，來源持續(xù)、可靠，可作為電站進入運行階段移民逐年補償安置的重要資金來源。目前，向家壩水電站已試點從電站發(fā)電收益中提取0.003元/ kWh，用于解決移民安置及后期長遠發(fā)展等問題。

4 資金來源量分析

4.1 土地“兩費”

征收土地的兩費是土地補償費和安置補償費，該項費用指主要是用于農(nóng)村移民的生產(chǎn)安置，根據(jù)國務院471號令，該項費用按征收耕地前三年平均年產(chǎn)值的16倍計。

從資金理論分析，土地征收的兩費可以基本滿足10～12年移民逐年貨幣補償費的發(fā)放，建設期移民逐年貨幣補償安置費用基本充足，但還需對后續(xù)近40年(按50年的補償年限)的補償資金進行籌措。

因此，土地征收兩費是移民安置資金的基礎和首要來源，且該費用是列入電站的建設成本，資金來源可靠、穩(wěn)定；針對逐年貨幣補償安置方式，進行逐年貨幣補償安置方式的土地兩費應當足額納入逐年貨幣補償安置項目。

4.2 其他資金來源量分析

通過分析，目前已經(jīng)明確規(guī)定的土地補償補助費無法滿足逐年貨幣補償，因此，需從其他的途徑籌措資金來解決資金缺口，本文將從庫區(qū)基金、耕地占用稅、提取部分電價三個方面對逐年貨幣補償安置方式的資金來源進行分析。

4.2.1 庫區(qū)基金

根據(jù)《財政部〈大中型水庫庫區(qū)基金征收使用管理暫行辦法〉的通知》(財綜〔2007〕26號)，“地方政府在安排庫區(qū)基金時，應將其中的75%用于支持實施庫區(qū)及移民安置區(qū)基礎設施建設和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，以及解決水庫移民的其他遺留問題，其余部分用于庫區(qū)防護工程及移民生產(chǎn)、生活設施維護”。

以電站發(fā)電為起始年，每年提取一定比例的庫區(qū)基金存入銀行用于生產(chǎn)安置移民。以毛爾蓋水電站為例，以電站每年庫區(qū)基金總額的40%～50%用于逐年補償安置，每年可籌措資金530萬元～663萬元，以年利率3%復利計算50年，則50年共可以籌措資金59 827萬元～74784萬元。

4.2.2 耕地占用稅

根據(jù)《四川省人民政府關于印發(fā)〈四川省耕地占用稅實施辦法〉的通知》(川府發(fā)〔2008〕27號)第八條規(guī)定，“鐵路線路、公路線路、飛機場跑道、停機坪、港口、航道占用耕地，減按每平方米2元的稅額征收耕地占用稅”。

利用減少稅額的費用用于水電站移民安置，以毛爾蓋水電站為例，原可研階段審批的耕地占用稅為3元/m2，毛爾蓋水電站共計征收耕地4 041.8畝，若參照鐵路等減稅政策，將減稅的資金用于移民安置，共計資金269.45萬元。

4.2.3 提取部分電價收益

據(jù)《中共四川省委四川省人民政府關于推進藏區(qū)跨越式發(fā)展和長治久安的意見》(川委發(fā)〔2010〕3號)要求，“將水電水庫移民和生態(tài)環(huán)境保護成本計入電價”。

在考慮移民安置基礎上核準的電價中提取0.003～0.005元/ kWh，以毛爾蓋水電站為例，每年共可籌集資金497萬元～829萬元。

4.3 資金來源匯總

4.3.1 電站建設期

從以上分析可看，電站建設期的資金主要為兩費及減少耕地占用稅的費用兩部分，以毛爾蓋水電站為例，共計資金10616.46萬元。

4.3.2 電站運行期

電站運行期主要有兩部分資金來源，分別為庫區(qū)基金的40%～50%和提取0.003～0.005元/ kWh的電費。以毛爾蓋水電站為例，共計每年可籌集資金1 028萬元～1 492萬元。

4.4 資金平衡分析

通過以上分析，以毛爾蓋水電站為例，土地年產(chǎn)值按每年3%上漲，補償年限暫按50年進行保守計算，在極限條件下，至第50年年末，所籌措的資金總額分別還有8 608萬元(下限)～62 539萬元(上限)，由此可見，毛爾蓋水電站建設期資金及運行期的籌措資金完全可以滿足50年逐年補償安置。該部分結余資金可用于解決移民長遠發(fā)展和促進地方經(jīng)濟發(fā)展中面臨的相關問題，促進移民長治久安。

5 結論及建議

(1)多途徑、多渠道籌措逐年貨幣補償安置資金十分迫切和必要

通過本文分析和探討，土地“兩費”仍是逐年貨幣優(yōu)先補償資金來源項目，該項資金基本可以滿足電站建設期移民逐年貨幣補償安置所需資金，但隨著國家土地征收相關政策的日益完善以及農(nóng)民對土地重要性認識的不斷提高，可以預見，電站建設征占土地的成本將會在相當長的一段時間里不斷提高，土地“兩費”根本無法完全滿足移民在電站運行期逐年貨幣補償安置資金需求。若電站后續(xù)資金壓力及風險全部由電站業(yè)主承擔，項目業(yè)主經(jīng)營壓力將持續(xù)加大，移民后續(xù)資金保障難度也將持續(xù)增加，移民生活及后續(xù)發(fā)展出現(xiàn)瓶頸勢必會持續(xù)加大移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定風險，移民“搬得出，穩(wěn)得住，能發(fā)展，可致富”的政策目標實現(xiàn)難度將會持續(xù)加大。因此，研究、探討多途徑多渠道統(tǒng)籌各項可利用資金，為逐年貨幣補償安置方式提供充足的資金保障，確保移民的合法利益不受損失顯得十分迫切和必要。

(2)建議成立“長補保障基金”，確保逐年貨幣補償安置資金的落實

為確保選擇逐年貨幣補償生產(chǎn)安置的移民后續(xù)資金的長期有效保障及促進移民安置區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，本文作者建議在有逐年貨幣補償作為生產(chǎn)安置方式的庫區(qū)，從電站首臺機組發(fā)電基準年開始成立“長補保障基金”(以下簡稱保障基金)，保障基金由庫區(qū)基金和提取部分電站電價收益組成，其中庫區(qū)基金按本電站當年上繳的庫區(qū)基金總額的40%～50%進行提留；電站電價收益以電站當年發(fā)電總量為計算基礎并按0.003～0.005元/ kWh計算每年電價收益。

作者簡介:

李 明(1975-)，男，四川眉山人，學士，高級工程師，從事水利水電移民安置規(guī)劃設計工作；何生兵(1980-)，湖北宜昌人，碩士，高級工程師，從事水利水電移民安置規(guī)劃設計工作.