非點源水污染立法管理案例研究

1 概 述

在全球，非點源污染對水質是一種持續的嚴重的威脅。非點源水污染是來自一個或多個分散源頭的污染，鑒于其分散性，非點源非常難以治理。

解決非點源的機遇依賴于一個國家的管理系統。對于那些聯邦制國家，要在國家與州(邦)或省政府之間尋找合適的平衡點，以最有效地控制非點源污染。本文以4個聯邦制國家，即美國、澳大利亞、南非和印度為例，探討了各國在國家層面上管理非點源水污染的相關的法規和政策機制，并例證了，在州(省、邦)的層面上，通過聯邦立法框架或者獨立的監管體制，這些非點源是如何得以控制的。

2 美國的非點源治理

2.1 國家的法律

《清潔水法》(CWA)是美國水質管理的基礎。《清潔水法》明確，目的是恢復和保持美國的各水體在化學、物理和生物方面的完整性。由于該法是聯邦法律，執行權很大程度上被授予州一級政府，同時由國家環保局(USEPA)進行監督和協助。

各州必須進行水質監測，評估該州各水體的健康狀況，列出實施水質限制的水體清單，并確立污染的最大日負荷總量(TMDL)值，該值明確了與達到適當的水質指標相一致的、具體的污染物負荷。美國環保局發布了水質標準的推薦值，但由各個州負責建立各自所需的水質標準，并明確每個標準適用于哪一類或具體哪一個水體。美國環保局的任務是檢查各州的落實狀況，在某些情況下，如果州政府沒有完成這些工作，環保局必須代為完成。

在《清潔水法》中，明確了點源和非點源定義，另外，還特別聲明，農業灌溉回流水和農業雨水排放不屬于點源。

在1987年，《清潔水法》被加以修訂，以解決非點源污染。修正案第319節要求各州制定和執行針對非點源的管理計劃，目標是改善各州的水質。用于這些計劃的聯邦撥款大概是每年2億美元。

2.2 《清潔水法》對各州的影響

大多數州有權強制執行點源污染的削減，但是卻缺乏減少非點源污染的強制性的機制。各州必須轉而依靠以激勵為基礎的倡議。

根據《清潔水法》、相關的法規及美國環保局的導則，各州的水質計劃必須執行水質監測和評估的動態程序，形成不斷更新的水質受限水體的清單。水質受限水體是指那些在至少一項州級水質標準上未達標的水體。這些水體的清單必須每兩年上報美國環保局。對于每個被列入清單的水體，各州必須隨之擬訂其TMDL。

要實現非點源污染的削減往往很困難，各州不得不依賴于強制性手段。基于依照《清潔水法》“319計劃”所獲資金的激勵性措施，有助于該項工作的推進，但是并沒有相關規定要求“319計劃”必須滿足TMDL。在很多州，“319計劃”與TMDL并不協調，相關協調工作仍在進行中。

2.3 各州的解決方案

各州正在采取各種更為協調的方法解決非點源污染。一些州甚至通過立法確立非點源(污染排放)的許可權。一些州積極地引導“319計劃”的資金投向TMDL重點水體，或者在州層面上整合“319計劃”和TMDL。

1969年，加利福尼亞州議會通過了《波特-科隆水質控制法》，提出了該州非點源水污染的管理規定。該法律涵蓋了所有排向陸地、地表水和地下水的污水，而沒有考慮其污染源頭。該法律允許“污水排放要求”(主要是排放許可)可以不強制執行，但是不執行權是有條件的，有可能被終止，并且在沒有重新申請的情況下，不執行權不能超過5 a。不執行權的臨時性迫使農業生產者們索性選擇遵守“污水排放要求”，從而主動接受監管。

在華盛頓州，《水污染控制法》禁止任何造成(或有可能造成)污染的水排入該州水體。華盛頓生態部(DOE)詮釋該法律適用于點源的同時也適用于非點源。另外，華盛頓州的水質標準要求，引起非點源污染的活動應該采取最佳管理實踐，以減輕這類污染的影響。基于該條規定，華盛頓生態部把不執行最佳管理實踐的行為視作違規，有權動用命令、指令、許可、民事或刑事處罰以確保執行。

無論有沒有直接對非點源的管理權，包括華盛頓州、佛羅里達州、印第安納州在內，均試圖采取一系列措施整合其“319計劃”和TMDL來更好地解除水質困境，

即便一些沒有將“319計劃”和TMDL加以整合的州，也試圖將水質的優先級與撥款相匹配。例如，馬薩諸塞州環保部設立了一個系統，該系統對向“319計劃”聯邦撥款提出的申請進行分類，以支持非點源的削減。該系統對那些打算執行最佳管理實踐的項目的撥款賦予更高優先級，以響應TMDL、流域行動計劃，或在陸地上對被列入水質受限清單的水體施加影響的計劃。

其余各州開展的非點源污染治理工作還包括社會激勵措施和直接與農場主進行協商的機制，政府與農場主和其他利益相關者共同參與區域水質的管理。

2.4 小 結

在治理非點源污染的問題上，美國面臨著重大的挑戰。《清潔水法》更看重通過撥款計劃解決問題，而不是賦予急需控制非點源水污染的各州強制執行的權力。讓問題更為復雜的是，撥款計劃與改善水質的強制措施并無必然聯系。各州試圖通過多種途徑彌補《清潔水法》的缺陷。雖然已經取得一些成果，這一問題依然是美國所面臨的最緊迫的水質問題。

3 澳大利亞的非點源治理

3.1 國家的法律與政策

在澳大利亞，水質保護方面的事務由各個州自行管理。盡管缺乏直接的憲法授權，在聯邦和各州達成一致意見時，一些環境問題可通過國家政策倡導得到解決。 《國家水質管理政策》(NWQMS)列出了水質管理的統一政策和指南。這些指南圍繞與非點源相關的主題制定，比如農業用地、水污染與城市暴雨管理。《國家水質管理政策》還與州和領地協作，為制定《水質改善計劃》(WQIP)建立框架，該計劃試圖從已發現的幾個“熱點”著手來改善水質。《水質改善計劃》包括水質監測、農業最佳管理實踐、水敏性城市設計，這些內容都具有解決非點源污染的潛力。

最近，各州和聯邦政府開展了創新性合作，促成了墨累-達令流域水資源綜合管理規劃的制定。該流域面積超過100萬km2，包括昆士蘭州、新南威爾士州、維多利亞州、南澳大利亞州的一部分和整個澳大利亞首都領地。墨累-達令流域管理局由聯邦依據2007年的《水法》建立，《水法》要求流域管理局代表澳大利亞政府制定可行的《流域規劃》。

3.2 新南威爾士州取得的進展

由于沒有覆蓋全聯邦的與水質有關的規定，每個州不得不建立其自己的法規框架。在各州解決非點源污染的行動中，一個成功典范來自新南威爾士州。新南威爾士州最重要的法規是1997年的《環境保護行動法》(POEO)。POEO規定：污染任何水域、導致或允許任何水域被污染的行為視為違法。這是一種需承擔嚴格賠償責任的違法，并且新南威爾士州環境保護局(現已并入新南威爾士州環境、氣候變化與水務部(DECCW))已經成功地用該法律起訴了很多非點源水污染的排放者。然而，在某些案例中，所需要的刑事證明標準還是很難達到，因為可能有多個污染源。

POEO還包含了其他條款，這些條款確保可以采取行動以阻止或預防污染的發生。相比在污染排出后再提起法律訴訟而言，這些條款也許會是更為有效的控制非點源的機制。例如，條款明確，污染任何土地、導致或允許任何土地被污染的行為視為違法。同時，以危害(或者有可能危害)環境的方式，因有意或疏忽導致污染物泄漏、溢出或以其他方式排污的行為也屬違法行為。另外，POEO還包括關于指定活動的綜合許可條款，如大規模的農產品加工和集約化畜牧生產。為了控制水污染，還制定了專項條款，保證對任何活動進行控制的許可證的發放。

除了POEO，新南威爾士州還有很多其他的法令，這些法令提供了多種控制非點源水污染的機制。例如，2003年的《原生植被法》(NVA)及1938年的《土壤保護法》(SCA)都提供了間接的法律機制，以控制由地面徑流引起的水污染，并對破壞原生植被和可能導致土壤侵蝕的行為作出了嚴厲的處罰規定。

1997年的《污染土地管理法》(CLMA)建立起一套系統，用于被污染土地的調查和修復，該系統被證明是土地污染的重要控制工具。

2009年6月，《新南威爾士州分散源頭水污染政策》出臺。該文件不僅強調了非點源水污染對環境和社會造成的后果，還強調了其對經濟的影響。根據愈加頻發和劇烈的暴雨事件,以及植被退化等現象，該文件還著重強調了非點源水污染對于氣候變化的影響。

《新南威爾士州分散源頭水污染政策》重點針對3個主要問題：泥沙淤積、營養物和病原體。《優先行動計劃(2009～2013年)》為此提出了如下解決方案：找到一種方法來確定存在泥沙淤積、營養物和病原體問題的重點區域；制定最佳管理實踐指南，對在重點區域遵守該指南的土地擁有者給予獎勵；制定新的土地管理規劃，修訂原有規劃，以減少泥沙淤積、營養物和病原體負荷；調查為解決非點源的市場化管理工具或激勵措施的法律框架的運用情況；評估社區(對非點源水污染管理的)意識，發布目標計劃推動利益相關者采取行動；推進示范點的建設。

3.3 小 結

在澳大利亞，環境保護不是聯邦政府的責任，需要各州自行對諸如水質方面的問題進行立法。有很多帶有合作性質的全國性的倡導和指南，幫助各州制定應對各種環境問題的政策。然而，在管理非點源水污染方面，國家基本上沒有什么影響力。雖然一些州(尤其以新南威爾士州最為突出)已經通過了一些法律，直接或間接地對非點源水污染各方面進行了控制，但在立法和實際執行方面存在很大的距離。

4 南非的非點源治理

4.1 國家的法律與政策

在南非共和國，《國家水法》(NWA)是用于水質管理的國家基本法規。

《國家水法》指定水務和林業部(現為水務部，DWA)為負責水資源管理的國家級行政部門。《國家水法》還明確全國分為19個水管理區，并將最終被納入新成立的流域管理局的管轄內。流域管理局被要求制定《流域管理政策》(CMS)，該政策與《國家水資源政策》(NWRS)保持一致。《國家水資源政策》是有法律約束力的政策，詳細解釋了“水資源的政策、目標、規劃、利用、開發、保護、管理和控制”。水務部作為流域管理局的臨時過渡機構，直到各流域管理局成立。

《國家水法》并不區分點源和非點源污染。因此，該法律的所有相關條款應該都適用于對非點源的治理。然而，關于怎樣將該法律條款用于非點源控制和管理，幾乎沒有什么規定。為了填補這一法律空白，水務部目前正在制定《非點源污染管理政策》，以將其納入到《國家水資源政策》中。

《國家水法》設立了一套系統，該系統由“源頭導向型”和“資源導向型”措施構成，用于控制南非水域的污染物排放。資源導向性措施強調水資源本身的條件，包括水量和水質條件。水務部目前正在建立一個綜合的資源分類系統，該系統將明確國內每個水體所需要的保護級別，并為每種水資源建立“資源質量目標”(RQO)。

《國家水法》規定，水資源分類系統可以根據水資源等級，規劃水下或陸上的水資源利用。從而，通過將必須進行“源頭導向型”管理的各種土地利用活動，與“資源質量目標”所規定的水資源保護等級相聯系，該分類系統成為管理非點源的潛在機制。根據建立該分類系統的法律草案，為不同等級水資源用戶建立與用水相關的水質標準。此外，《國家水法》還制定了污染防治措施，這些措施適用于非點源。

除了這些“資源導向型”措施，《國家水法》還規定了很多“源頭導向型”措施，限制與約束水資源的使用，以確保達到期望的資源保護水平。這些要求通過(針對特定水資源、特定人群、明確的地理區域或某個特定時期)用水許可和普通使用授權系統得以執行。《國家水資源政策》明確了“源頭導向型”響應的層級。首先，只要有可能，就應該推行“源頭導向型”控制措施，以防止污染或水資源的退化。其次，污染一旦排放，必須通過建立諸如“誰污染誰付費”原則，同時當然要遵守那些符合相關“資源質量目標”的管理規定，來進行最小化處理。最后，對于水質退化的水體，執行更為嚴格的措施。

目前，水務部正與農林漁業部及有關政府部門(省級和國家級)合作，制定一項旨在管理農業活動對水質影響的政策。這將促成一系列關于“殺蟲劑和化肥使用”以及“由某些農業設施(如飼養場)引起分散污染”的規定的起草。

4.2 流域層面的應對措施

正如前面所提到的，《國家水法》要求南非的19個水管理區都成立各自的流域管理局，反過來促成相關流域與子流域《流域管理政策》的制定。最終，各流域管理局將成為負責水資源管理的主要機構。

到目前為止，共成立了9個流域管理局，但還沒有一個流域管理局完成其《流域管理政策》的制定。在完成《流域管理政策》之前，流域管理局必須開展流域評估研究，包括對一系列活動和這些活動對于流域水資源影響的評估，對現狀的物理環境、水文條件、土地利用活動、水需求狀況的評估，及其對于水資源各種影響的評估，并預測未來開發活動對流域內水資源的影響。這項評估將為《流域管理政策》的制定和各個流域范圍內的非點源管理奠定基礎。考慮到水質因素，《流域管理政策》必須為用水建立“資源水質目標”；為實現這些水質目標確定合適的“源頭管理目標”；制定“部門水質管理規劃”，明確為實現這些目標的管理要求和職責；制定“單一源頭和專業部門的水質管理規劃”，并引入“單一源頭干預機制(用水許可)”以確保“資源水質目標”得以實現。

據預計，《流域管理政策》一旦制定完成，法律上的水資源管理功能的行使權，包括水質管理，將從水務部被移交給相關的流域管理局。

4.3 小 結

南非《國家水法》中沒有區分對點源和非點源水污染的管理，這雖然為建立流域層面的非點源管理綜合框架提供了特別的機遇，但關于如何執行非點源管理，目前仍缺乏相關規定。新成立的流域管理局和其他非點源污染的政府管理機構，必須明確和建立合作管理的機制，這種機制對于協調這些源頭的管理是必需的。通過制定《非點源污染管理政策》并將其納入到《國家水資源政策》中，水務部正試圖彌補法律上的空白，并為某些會導致非點源污染的用水活動制定許可證申請指南。目前整個過程還處于發展的初期階段。

5 印度的非點源治理

5.1 國家的法律與政策

1974年的《水污染防止和控制法》(簡稱《水法》)，是印度主要的水質管理法規。該法律要求建立中央污染控制委員會(CPCB)和邦污染控制委員會(SPCB)。前者的主要職能是“推進各邦不同地區的河流與水井的凈化”，而后者則負責常規的水質監測，設立污水排放標準，但必須服從于前者。中央污染控制委員會建立了全國的監測站網絡，這些監測站按每月、每季度或(對于地下水)每半年抽取水樣。水質目標根據水資源的用途具體設定。然而，已經發現很多實際操作上的制約，包括人力和資源的匱乏，水平受限，缺乏訓練等。

《水法》并不明文針對非點源污染，但是其中的一些條款在適用于控制點源污染的同時，也適用于控制非點源污染。

邦污染控制委員會有權采取實際行動，去除存在于任何河流、水井或土地中的任何有毒、有害或污染物質，治理或減輕任何已造成的污染，或發出限令，還有權向法庭申請限令。

依據1986年的《環境保護法》(EPA)，中央政府有權采取措施保護和改善環境質量，阻止、控制和減輕環境污染。這些措施包括：阻止、控制和減輕環境污染的國家計劃；環境質量標準；大氣與污水排放標準；基于地區的工業或其他工藝流程的限制。政府還可以制定與所有這些事宜有關或與其中任何一項有關的規定，如：1986年的《環境保護條例》、2000年的《市政固體廢棄物管理和處理規定》，以及1989年的《危險廢棄物管理和處理規定》。中央政府在依據《環境保護法》行使其權力和履行其職能的過程中，也可以發出一些命令。這些命令包括：對任何產業、企業或生產工藝的關停或管理，停止或限制供電、供水或其他服務。

在最近幾年，印度-恒河平原開始引進“保護性農業”(CA)。“保護性農業”是一種不用犁地翻土來種植農作物的系統。該系統其他特點還包括將農作物收割后剩下的部分保留在土壤表面并加以處理，以及采用土地輪作，這些措施可以使農業對環境的不利影響最小化。除了保護水源、削減徑流和減少水土流失，還具有其他環境方面的好處，包括減少化肥和農藥的使用。

5.2 各邦的管理

由于中央污染控制委員會和其他國家權利機構很少將工作重點放在非點源污染上，同時《水法》對于解決非點源污染也沒有明確的授權，邦污染控制委員會主要集中其力量用來監管依照《水法》所頒發“點源排放許可”的落實情況。2006年的一項調查表明，有過多的工作重心被放在了許可、監測和檢查大型工業企業活動的工作上，另一方面，實質上忽略了來自中小型企業、市政設施、交通運輸和農業的顯著的、逐漸累積的污染影響。研究強調了邦污染控制委員會政策執行上面臨的挑戰，而且由于缺乏國家的倡導，非點源污染問題在各邦(要解決的問題中)似乎仍將處于次要的位置，除非工業的和市政的污染點源得到了有效治理。

5.3 小 結

印度水質管理工作在全國主要通過1974年的《水污染防止和控制法》推進，但是執行水質管理的職責則被賦予各個邦污染控制委員會。工作的重心被放在對點源排放的管理上，并且沒有專門針對非點源水污染的法律。雖然看似中央政府有權依據《水法》和1986年的《環境保護法》管理非點源，但目前為止還沒有采取實質性的行動。然而，近幾年來，很多的政策文件和倡議已經引起人們對該問題的關注。

6 結 論

與聯邦政府存在的幾乎任何問題一樣，出臺法規的政府的級次、法規得以強制執行的措施，以及不同的權力機構之間的協調，對于成功地處理非點源污染至關重要。國家政府傳統上主導了水污染控制工作，而在建立管理機構、構建體系與制定指南來實施非點源治理方面，國家政府也許需要扮演一個更為重要的角色。

在美國、南非和印度，水污染控制的基礎來自于國家政府。美國的個別州制定了一些法規，試圖填補《清潔水法》留下的有關非點源污染治理的法律空白，加利福尼亞州的《波特-科隆水質控制法》可能是其中最為成功的例子。同樣，沒有國家的干預，印度的各個邦在非點源控制方面卻幾乎沒有取得什么進展。

澳大利亞的案例分析顯示，澳大利亞各個州有能力管理水質問題，非點源污染控制可以在州層面上展開。新南威爾士州眾多的法律和“優先行動計劃”雖然還遠不夠完善，卻展示了在州層面上治理非點源污染的潛力。加利福尼亞的《波特-科隆水質控制法》是又一個由州政府來治理非點源的成功例子。

無論國家在更廣泛的水污染控制方面或在特定的非點源污染控制方面的參與程度如何，國家政府可能需要在跨行政邊界的非點源污染治理中發揮作用，因為各州(省或邦)無法單獨解決這些問題。制定政策時，國家政府應更為高效。此外，國家政府應該充分意識到各州(省或邦)政府在非點源污染控制方面的政治、財政、組織和科學的能力。

在諸多人類影響因素中，人口的增長和對生物燃料迅速升溫的興趣，將對人們如何利用土地，以及這種土地利用對于水資源的意義，產生重大的影響。水質標準、水質監測、國家政策和指南是關鍵的第一步。然而，各管理部門協調配合、當地的支持、適當的強制性措施及其他執行措施，對于非點源污染的治理是必要的。針對每個國家，建立管理機構和執行行動計劃的政府級次有必要各不相同，而污染控制的效果取決于管理結構是否具有戰略性。