水質管理投資現狀與參與模式

隨著全球取水范圍的擴大、水質變差，對有限水資源的需求也在增加，經合組織(OECD)和非經合組織國家均承受著巨大的水資源壓力。盡管城市污水造成的污染并非水質惡化的主要因素，但卻對新興經濟體構成了較大威脅。在這些國家中，人口迅速增長、城市化進程不斷加快，政府在發展公共污水處理工程和污水處理基礎設施上力不從心。隨著排污量的增加，水資源污染的風險不斷上升，居民供水安全受到威脅。

為更好地進行污水處理，就需投入大量資金和專業技術。雖然經合組織國家在處理污水污染方面做了許多努力，但為更新老化基礎設施，以使其滿足更為嚴格的規定，在融資方面面臨巨大挑戰。為滿足投資需求、引進先進技術，許多國家政策制定者都希望私營企業參與其中。

1 污水處理的重要性

在發展中國家，對污水的不當管理會嚴重影響到飲用水供應。在未提供衛生和污水管理措施的情況下強制達到供水目標，就會危及環境可持續發展。此外，隨著城市化進程加快，單位面積的人口不斷增加，新開發的土地通常存在排水不暢等問題。有學者指出，污水管理不當，加之居民飲用水設施的增加，水污染狀況會變得更加復雜。

除此之外，經合組織還預計，2000～2030年，無法獲得公共排水系統服務的人數將增加11億，總人數會達到54億。而到2030年，全球得到先進的(除氮)污水處理服務的人數卻僅會略有上升，從9%增加到16%。由于污水處理基礎設施的發展落后于人口增長和城市化的速度，在印度、中東等快速發展的新興經濟體中，城市污水的氮含量會大大增加。到2030年，金磚國家無法得到公共排水系統服務的人數將占全球總數的50%。

收集處理污水的工作遠遠落后于政府提供安全、可持續飲用水的進度。在發展中國家和新興經濟體中，污水處理量、處理水平的信息缺乏。非洲發展銀行(ADB)指出，包括印度在內的許多亞洲國家污水處理水平均不高。有學者指出，拉丁美洲也有類似情況，玻利維亞的大城市缺乏污水處理措施，在巴西、哥倫比亞和秘魯等國，獲得污水處理的人口僅為10%～20%。有專家指出，智利污水處理水平較高，可達80%以上，而拉丁美洲的主要城市中心收集的污水僅有10%是以對環境無害的方式進行處理的。

相比之下，在大多數經合組織國家中，城市污水系統向地表水的點源排放已大大降低，但就污水處理覆蓋范圍和水平來看，經合組織國家內仍存在較大差異。比利時、墨西哥和土耳其等國仍在完善污水系統，或運用污水處理廠的一級設備，而日本、韓國、盧森堡、西班牙和英國等國則運用更為先進的二級處理設施,奧地利、丹麥、芬蘭、德國、荷蘭、瑞典和瑞士等國是采用最先進的三級處理設施的國家。根據歐盟統計局的資料，荷蘭能夠獲得城市污水三級處理的人口高達95%(2006年)，德國為93%(2005年)，奧地利為88%(2006年),而在土耳其僅為10%。

2 投資需求

如果發展中國家要擴大污水處理基礎設施建設并達到“千年發展目標”(MDG)的衛生目標，經合組織認為,布基納法索、加納、肯尼亞、毛利塔尼亞、莫桑比克、塞內加爾、南非、烏干達和贊比亞9個非洲國家的投資需求分別為6.55億和8.84億美元。

要更換老化的水處理基礎設施，并滿足越來越嚴格的環境規定，經合組織國家也面臨著巨大的財務壓力。更為嚴格的規定包括水質高標準，即通過歐盟《飲用水指令》、《城市污水處理指令》和《水框架指令》設立的標準，或美國環保局(USEPA)設立的標準。此外，還包括對污水系統、分離街道排水等要求。對能源集約型活動的水和污水產業而言，嚴格的節能和溫室效應規定是一個巨大沖擊。

以比利時為例，由于該國未能達到《城市污水處理指令》的標準，歐洲委員會對其執行1 500萬歐元的罰款(每日罰金6.2萬歐元)。因此，經合組織預計，法國、英國與水相關的開支需增加20%才能維持當前的服務，而日本、韓國則需提高40%以上。2008年，在美國環保局的“清潔水域需求調查”中，預計污水處理廠、管道維修以及購買安裝新管道的投資需求為1 922億美元，其中包括636億美元整改聯合下水道溢出的問題。總之，據2007年經合組織的統計，2025年，這些國家用于水和污水處理服務的年開支將會達到6 000億美元，金磚國家則需要4 000億美元。

預計氣候變化對水質有重大影響，且會需要大量的額外資金來改造飲用水和衛生基礎設施。根據經合組織評估，在可能會增加降雨的地區，洪水管理和污水處理等問題將更為嚴重，成本也更高。事實上，許多排水系統與下水道和街道排水連在一起，如果雨量較大，可能會充滿排水系統，從而堵塞污水處理設施。美國環保局資料顯示，許多系統已達服務年限，存在慢性溢出的問題，進而導致3.23萬億L/a未經處理的污水流入地表水系統。因冰川厚度下降、降雨少，水的可用性會降低，需加強各地區蓄水、改進配水和提高用水效率的投資。根據2010年霍華德的研究，鮮有可適應氣候變化的技術，在未來投資中，應優先發展相關技術。建立彈性機制也可改善水管理。2007年，《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)預計，到2030年，水產業適應氣候變化的成本約為2 250億美元，相當于110億美元/a。

3 資金來源

無論是經合組織國家，或是非經合組織國家，要滿足政策目標，必須確保合理的資金供應。傳統的水和污水處理系統耗資大，很多國家為此必須尋求資金源來緩解嚴格限制下的預算或平衡長期的必要開支，包括建設-經營-移交(BOT)合同模式。

有效經營是滿足部門資金需求、吸引更多資金的前提條件。通過泄漏控制和節能措施提高生產效率，以減少投資需求，這也是建立水和衛生服務可行目標最為關鍵的一步。2007年，以紐約為例，經合組織強調了應對流域管理進行重組，而未投入耗資較大的新型水處理基礎設施來保護生態系統和水質，節約成本40～60億美元。

此外，經合組織申明，貸款、證券或股票等商業融資在幫助應對大型先期投資成本和現金流需求上發揮了關鍵作用。最后，確保部門資金可持續性需要在最終收入來源之間找到正確的配比，即“3Ts”(關稅、稅收、轉移支付)。

僅稅收一項幾乎不能反映出經營維護污水工程網絡的成本。聯網成本也相當大。經合組織強調，住戶為衛生服務付款的意愿比為水服務付款的意愿更低。交叉補貼(如印度的蒂魯巴項目)及向所有人分攤聯網成本(包括未得到服務的人群，如菲律賓)也表現出局限性，特別是從長期可持續性考慮。另一方面，由于需要擴建基本衛生設施、擴大公眾污水處理范圍，所需的巨額投資也需要獲得公眾支持。一般來說，由公司或居民承擔改善污水處理的費用對社區衛生服務和經濟發展更為有利。據世界衛生組織(WHO)評估，供水和衛生服務投資1美元就可產生4～12美元的健康收益，根據具體的健康干預而定。這就需要監管者和政策制定者研究稅收結構，鼓勵經營者參與污水工程，還需要公共主管部門有針對性地考慮補貼政策。

經合組織國家的經驗表明，稅收結構和計算價格的方法在各國存在較大差異，但大多污水和污水處理收費基礎仍按用水量計算。經合組織國家重點強調了墨西哥的情況，墨西哥各市已開始征收一定比例的水價來支付衛生成本。然而，各市標準也存在較大不同。

盡管城市之間存在差距，經合組織發現,由于滿足更嚴格環境法規的投資需求，增加了成本，所以經合組織國家的污水收費保持上漲態勢。經合組織表示，有關工業用戶產生的污水管理，是根據污染量來收取污水處理費的，反映了要將收費與真實的處理成本掛鉤，同時采用污染者付費的原則。

4 私營企業的參與

近期趨勢表明，政府在轉向私營企業尋求投資資金、改善公共服務方面，取得了不同程度的進展。事實表明，投資污水和水處理設施比投資水服務更為妥當，涉及水或污水處理設施的項目也更易得到保護。這些項目主要涉及私營公司和主管單位之間的關系。

在經合組織國家中，法國和英國私營企業參與污水處理所占比例較大，分別有55%和90%的人口同私營污水處理設施相關聯，其他國家情況也類似。值得注意的是，奧地利、挪威、瑞典和瑞士等國，沒有或幾乎不存在私營企業的參與。私營企業也參與一些非經合組織國家的污水處理，以作為擴展污水處理網絡和處理設施的戰略。如1999～2009年間，智利私營企業的參與產生了15億美元的私有現金流，使污水處理覆蓋范圍在10 a內從12%提高到82%，且用水和衛生系統的效率也得到了改善。馬來西亞1994年也對污水公共事業進行了私有化。

最近，越來越多的國家政府意識到，如果不恰當地平衡供水和污水處理，基礎設施發展可能會對環境和公眾衛生造成不良影響。因此，政府呼吁私營企業參與，為污水處理基礎設施發展提供前期高額成本，或提供短期可能缺乏的必要專業技術。埃及便是其中之一，其飲用水覆蓋范圍(約100%)和污水處理覆蓋范圍(整個國家為55%，農村地區為15%)之間的落差越來越大，這促使政府采取更有效的策略來擴建相關的基礎設施。在埃及，開羅地區收集的所有污水中，有27%未得到處理，預計現有排污系統有一半需要修繕，制定了2037年供水和衛生基礎設施計劃，完成了對新開羅污水處理廠競標，引發了對潛在私營企業參與污水處理設施開發與管理的討論。政府在接下來的12～24個月內還將開發5項管道工程。有跡象表明，公、私合營項目對私營企業極具吸引力。

最近在中東地區，水和污水項目發展快，市場潛力較大，這是由于相對缺水對地區造成影響，且人們對水質需要保護的意識越來越強。例如，阿布扎比監管局剛剛頒布了污水處理和重新利用的新規定，要求企業向河系和環境中排放污水之前應獲批，并第一次設定了污水處理標準。私營企業認識到進一步發展水處理項目的地區潛力。

人們逐漸認識到，污水是不能被浪費的財富。未經處理的污水排放會產生環境影響，這就促進了污水回收和再利用、淡化工廠和高級濾膜等新技術的發展。例如在西班牙和地中海地區，采用模擬模型進行實驗，結果發現歐洲國家回收污水利用存在巨大潛力。經合組織提出，澳大利亞、日本、西班牙和美國等國有鼓勵污水回收利用的新趨勢。其中西班牙就設定了到2015年將污水再利用量增加3倍的目標。國際水務情報局預計，2008～2016年間，污水回收再利用量將增加2倍(從2 000萬m3/d增加到6 000萬m3/d)。

新加坡的公用事業局開始鼓勵私營企業參與科技進步項目，包括新生水項目(NEWater)的開發，以處理缺水問題。到2007年為止，已新建了4座工程，其中第4座為烏魯班丹新生水廠項目，由事業局作為設計-建設-擁有-運營的模式進行開發，私營企業可參與運營維護。水和污水處理現場設施與系統的開發還吸引了大量小型私營企業。這些參與方受益良多，因為許多國家(包括印度)的新法規允許甚至要求現場污水處理，以減輕中央污水處理系統的負擔。

5 私營企業參與的監管架構的改善

水和衛生部門管制中的缺點可能削弱了其動員私人資本和技術的能力。過去的經驗表明，良好的風險管理和加強水部門的信譽度非常重要。即使私營企業參與水處理基礎設施開發管理比直接提供水服務更有成果，但仍存在許多挑戰。這些都和下列因素有關：基礎設施發展規劃(尤其是將處理設施整合到中央污水處理系統中)、項目財務長期可持續性、監管架構的質量，以及確保合作伙伴以一種合作的方式參與公益性事務的激勵措施。

面對私營企業參與水和衛生基礎設施的挑戰，經合組織提起一份《公共行動清單》，列出一系列關鍵原則，以支持政府開展工作，即評估并改善其投資體系的質量。經合組織就公益性事務同私營企業開展合作強調了3個關鍵性問題：合作伙伴財務上的可持續性、政策和監管架構以及責任機制。

5.1 合作伙伴財務上的可持續性

項目財務上的可持續性是經合組織的重中之重，涉及到項目物有所值，即:項目通過成本利潤分析得到評估，符合當地的需求和特點，政府有能力承擔，且其成本能夠通過最終的資金來源獲得長期回報。

私營企業參與供應鏈中基礎設施的開發與管理是成功的關鍵。發展中國家的許多污水處理廠與污水流量相比，規模太大，因此利用率相當低，這通常是由于基本衛生措施和污水收集相應的投資不當、采用的技術不當，和/或未能確保成本回收的財務可持續性片面評估等原因造成的。例如，在黎巴嫩，很多處理廠都未接入污水處理網絡。長期錯誤的鼓勵措施也削弱了項目財務上的可持續性。如印度的蒂魯巴項目，交叉補貼費用高，再加上中央污染控制委員會鼓勵污水再利用的新要求，導致對污水處理廠服務的需求減少，成本回收能力削弱。

通常，只有在國家主管機構以國家擔保的形式，明確說明私營企業的利益能夠得到保障的情況下，私營企業才會參與。然而，在對私營企業的擔保和債務之間要保持平衡。政府要保證這些擔保的信度不被削弱，對受擔保項目的數量也要有所限制。要維持財務透明度和持續性，需要披露私營企業參與的預測成本，并將其納入到中期預算和債務可持續性分析中。

5.2 指導性政策和監管架構

經合組織明確指出，私營企業的參與并不會動搖政府在制定合適的政策、監管架構、制度和合同條款，以及執行監督中的地位。在信貸約束和財政緊縮的情況下，私人開發商可能會更挑剔，要求質量更高且更具經濟利益的項目，需要更明確的公共支持的方式和風險分擔機制。私營企業會將不合適的架構作為風險因素納入其成本。

特別是在服務的可支付性方面，強力的政治承諾很關鍵。除此之外，合理政策的制定也在政府同私營企業合作中起到關鍵作用。智利引入私營企業的成功主要歸功于其穩定的水和衛生政策及高質量的監管架構，其中包括負責管理和監督的各機構間的職責劃分清晰、水經營者提供的服務活動、確保運營效率和投資的規定,強力執行機制，以及可持續性準入的重點(特別是通過扶貧補助計劃)。

政策和管理部門的一致性是另一重要挑戰。水和衛生是兩個不同的部門，有多個機構行使資源管理的監督職責，通常不同部門之間提供橫向服務,國家、地區和地方政府間提供縱向服務。眾多的污水管理組織機構之間應加強協調，并在供水目標、方法和資源利用方面達成共識。

水和污水處理的小型供應商和非常規企業的增加會使行政能力和政策一致性面臨更加復雜的挑戰，特別是由于活動和經營者的分散和數量的增加，難以充分調動財務和人力資源對確保公共健康和環境得到保護的項目進行監管、協調和監測。

5.3 強有力的責任機制

經合組織強調，有關同私營企業污水設施發展的合同安排為長期性的，不可能涉及私營和公共企業之間各方面的復雜關系。以前因水系統的實際狀況和基線數據質量的爭端造成了許多困難。

現有機制有助于降低長期未完成合同的不確定性，或者處理其帶來的后果，其中包括采用基于績效的合同安排、提供探討未來問題的條款和機制，以及正式的爭議解決機制。如果少數關鍵性指標明確且易于監測，采用監督程序則可降低不確定性。此外，通過引入專家組的創新性機制，可解決監管機構與經營者之間(尤其是在稅費調整上)的爭端。

以往經驗表明，水和衛生部門的合作不能僅僅只看作為公共和私營企業的雙邊關系，因為他們從消費者和社區獲取了巨大的經濟利益。非政府組織和消費者團體更大程度上的參與會使用戶和本地社區更有主人翁意識，從而更能保護消費者權利，加強對服務質量的監督。

6 結 語

有證據表明，私營企業參與水質改善的空間較大，既有需求又有市場。各國需要更多、更好的水和污水處理系統及設施，來滿足迅速增長的人口和城市化的需要，或替換老化的基礎設施，遵守越來越嚴格的制度。由于對某些地區缺水以及未處理排放物對環境影響的關注，企業在污水回收和再利用、先進濾膜的應用等方面有了新的商機。BOT項目的最新趨勢表明了私營企業參與的可行性。

然而，要確保私營企業的合作能夠給各方帶來期望的利益，就需要設立恰當的機制，以確保工作的協調和一致性，并使私營企業加入到公益性事務中。強調了3個關鍵性問題：①設計合同安排并建立監管架構，以支持合作企業財務的長期可持續性及可支付性；②確保政策和監管架構支持有公共目標的公司行為，并為投資者降低風險；③加強責任機制來克服長期合同內在的不確定性，同時給合作企業在適應變化的條件方面留有余地。