長江流域水法規體系建設之淺見

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1 水法規建設現狀

自2002年頒布實施新《水法》以來，針對流域管理的立法進程加快。尤其是長江流域水法規建設立法成果豐碩，各項水資源管理以及水事活動已基本納入法制軌道，為加強該流域管理、水利改革及發展提供了強有力的法律保障。

長江流域的水法規體系可分為：①國家層面立法，適用于全國水法規；②長江流域層面立法，適用于長江流域水法規，或適用于長江流域某特定區域、特定管理事項；③行政區域層面立法，適用于長江流域內某一行政區域的地方性水法規；④長江流域內其他涉水行業立法。

根據以上劃分分析，可適用于流域管理的現有法律法規，可以認為長江流域綜合管理法律體系已基本建立。其中，國家層面主要包括4部法律、12件行政法規和47件部規章以及大量規范性文件；流域層面主要包括2件國務院行政法規、9件水利部規章及規范性文件、 12件長江水利委員會(以下簡稱長江委)發布的長江流域水行政管理規范性文件；長江流域內行政區域層面主要包括長江流域片19個省(自治區、直轄市)頒布的大量地方性法規、規章及規范性文件；其他涉水行業立法主要包括適用于全國或僅適用于長江流域的涉水法規，以及其他行業適用于長江流域內各行政區域的地方性涉水法規。近10 a來，一批涉及流域水行政管理的部門規章和規范性文件相繼出臺，流域水行政管理基本做到有法可依，為規范流域各項水事活動，提高水行政管理水平，推動流域水利改革發展奠定了堅實的基礎。

在長江流域綜合管理水法規體系建設中，尤以地方行政區域層面的立法成果最為豐富。近10 a來，長江流域內各省、自治區、直轄市結合本地實際，依據《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等骨干性水法律法規出臺了一系列配套管理辦法。其中，有相當多的立法與長江流域特定區域的管理有關。據不完全統計，長江流域片19個省(市、自治區)制定地方性水法規和政府規章達百余件，尤其是圍繞防汛抗洪、水利工程管理、河道及采砂管理、水行政執法監督等方面的地方立法力度較大，成效突出，為長江流域依法行政、依法治水奠定了基礎。

2 存在的主要問題和解決思路

在流域管理立法進程中，中央立法和地方立法在長江流域涉水法規中占據主要地位，適用于流域管理的立法則存在明顯滯后問題。另外，長江流域現行的立法還存在明顯缺位的問題，因此亟需針對一些特定區域和特定管理事項進行立法，以此來滿足長江流域管理的需求。

2.1 存在的主要問題

(1) 中央立法先于流域立法。由于流域管理機構自身并沒有立法權且政府對流域管理立法力度較弱，故往往都是先建設全國性的水法規，然后再建設流域性水法規和綜合流域管理法規。

(2) 地方立法先于流域立法。流域內各行政區域經濟的快速發展引發的水資源開發利用矛盾，加快了各地涉水立法的步伐。但因受地域管理的限制，即使有地方性水法規，這些水法規中的規定也難以規范流域性的問題，流域管理立法的建設明顯滯后。

流域立法滯后的直接結果，就是直到目前，在法律方面尚沒有一部流域管理的綜合性法律或法規，在長江流域也沒有一部專門適用于長江流域綜合管理的水法律或法規。

2.2 解決思路

(1) 全力推進長江流域綜合管理立法。《長江法》作為長江流域綜合管理的基本法，已開展了多年的立法前期研究工作，取得了一大批研究成果。同時，制定《長江法》已受到國家有關機構和部門的重視，也得到了社會各方面的廣泛支持。因此，在長江流域立法工作中，要把推進《長江法》的早日出臺作為流域立法的重要任務。

(2) 繼續加強對重點區域和重點事項的立法。從流域管理的實際來看，當前迫切需要加強對長江流域源頭區、南水北調水源地、三峽水庫、長江河口、重要湖泊等特定區域的管理，并且要加強控制性水工程管理、流域內跨邊界水事糾紛的處理、水能資源開發管理、水資源管理與保護。

3 構建水法規體系的建議

3.1 總體思路

長江流域水法規體系構建的總體思路是：以科學發展觀為指導，著眼于服務長江流域經濟社會發展大局，圍繞長江流域水利改革與發展的中心工作，遵循可持續發展治水思路。結合長江流域水利事業的發展實際和管理要求，通過中央和地方立法，構建包括法律、法規、規章和規范性文件等各類法律文件的較為完備的流域水法規體系，以保障維護健康長江、實現人水和諧的目的[1]。

3.2 構建原則

(1) 流域管理體制的繼承與創新相結合的原則。在長江流域水法規體系構建中，應注意合理繼承和堅持包括現行流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制，國務院水行政主管部門負責水資源統一管理和監督及多部門、多地區共同治水的協作體制，以及流域管理機構作為法律法規授權組織和水利部派出機構的管理體制。在此基礎上，針對長江流域的客觀需求，大膽推進流域管理體制改革，以實現流域管理體制機制的創新。

(2) 流域管理制度建設的合法性與合理性相結合的原則。制度建設既要依據《憲法》、《立法法》、《行政許可法》和《水法》等法律的規定，又要重點考慮長江流域實施過程中的合理需求，這樣構建的長江流域水法規體系才能滿足長江流域不同層面管理的要求，也才能經得起實踐的檢驗。

(3) 流域管理法規的主體與配套相結合的原則。長江流域水法規體系構建首先必須堅持《水法》、《防洪法》等與流域管理有關的治水基本法以及《長江法》流域特別法的統領作用；其次，應充分考慮到長江流域水資源管理與保護、防汛抗旱、水利工程建設、水土保持等方面制度建設的諸多需求，制定諸如《長江流域水資源管理與保護條例》、《長江河口管理辦法》等流域管理配套法規，才能形成有主有次、層次分明、體系完整的長江流域水法規體系。

(4) 流域立法資源的合理分配與挖掘相結合的原則。由于法律、法規、規章的立法主體不同、立法難度的差異、法律效力層級的不同，致使在流域管理法律制度建設中，其立法需求與實際取得的立法成果難以一致。因此，在長江流域水法規體系構建中，應在充分考慮流域立法資源不足的前提下，合理利用國家制定的法律、政策和法規，合理利用地方立法資源，以盡量保證流域管理立法在水利事業中不會缺失。

3.3 構建建議

3.3.1 水法律建設

根據長江流域管理的實際需要，20世紀初，長江委啟動了《長江法》的立法前期研究工作。為加強這一工作的領導和組織，2003年長江委專門成立了起草研究《長江法》的領導小組與工作班子。經過近10 a的努力，2010年長江委正式向水利部報送了《〈長江法〉立法建議》和《〈長江法〉立法必要性研究報告》，并初步提出了《〈長江法〉條文稿》。當前，應在此工作的基礎上，抓緊推動《長江法》的立法工作。繼續圍繞流域管理體制創新，協調水利、漁業、旅游、環保等不同部門法律文件之間可能存在的沖突，以及水資源開發利用與保護、防洪抗旱、河湖管理、水土保持、水庫調度、水能開發、航道港口管理、水污染防治、濕地與水生生物保護等開展深入研究，加速推進長江流域綜合性法律——《長江法》的早日出臺。

3.3.2 水行政法規建設

(1) 流域性水行政法規建設。首先，按照水利部的立法規劃，抓緊研究和起草以下立法項目。①《長江干支流水庫群統一調度與管理條例》。應從加強長江干支流控制性水庫群聯合調度管理入手，探索建立有效的管理體制與協調機制以及信息共享、利益分配與補償機制，統籌協調水庫調度的不同管理單位和不同利益主體，建立水庫群聯合防洪調度、水資源調度以及重大水污染、水生態、泥沙等應急調度法律制度，充分發揮流域控制性水工程的綜合效益。②《長江流域水量調度條例》。明確適應新形勢需要的水量調度原則；建立完整的水量調度管理體系；健全長江水量分配的制度；完善水量調度的方式方法；規范水量調度計劃的制定程序和原則；建立更加嚴格的水量調度責任制，為實現流域控制性水利水電工程和跨流域調水工程的統一調度提供法律保障。 ③《長江跨流域調水條例》。目前，在跨流域調水管理的立法方面還十分薄弱，應對跨流域調水的立法宗旨與原則以及跨流域調水的規劃評價、組織管理機構、水資源配置、水權轉讓、生態環境保護、水事糾紛處理與執法監督檢查等，進行深入研究，提出相應制度。此外，還應根據當前長江經濟帶建設發展的需要，圍繞長江岸線與洲灘的開發和保護、重要水域的水質保護、省際河流的開發利用與管理等方面，積極研究，提出新的立法項目，早日進入立法程序[2]。

(2) 地方性水法規建設。當前，在地方水法規建設中，應把制定國家修訂后的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律的實施辦法作為立法重點。另外，應結合本省區特點，在河湖管理與保護，水資源管理與保護等方面，有針對性地出臺地方法規。

3.3.3 水行政規章建設

(1) 國家與流域層面水行政規章建設。無論是適用于全國還是僅適用于長江流域的水行政規章，目前均主要由水利部負責制定和頒布。長江流域的管理，除依據國家頒布的一般性規章外，還要針對流域實際，抓緊研究制定出臺以下僅適用于長江流域的規章。①《漢江流域水量調度管理辦法》。隨著經濟社會發展用水量增長以及2014年南水北調中線一期工程建成引水，漢江流域水資源、水生態環境壓力日益顯現。因此盡快制定《漢江流域水量調度管理辦法》十分必需。通過此項立法，以便實施流域水資源統一配置調度，建立流域與區域相結合的管理工作制度和監督管理與評估制度等。②《丹江口庫區管理辦法》。作為南水北調中線的水源地，丹江口水庫的水土保持與水資源保護關系重大。因此需要制定《丹江口庫區管理辦法》，以促進庫區水土保持與水資源保護，保證丹江口水庫的水質，保證工程樞紐管理和水庫的正常運行，保障南水北調中線水源區安全供水，依法規范庫區開發建設行為，明確執法主體和管理權限，實現丹江口水庫綜合效益的最大化。③《陸水水庫管理辦法》。陸水試驗樞紐工程作為三峽試驗壩，兼有灌溉、發電、供水、航運、養殖、水電工程科學試驗等綜合功能。為更好地發揮其綜合效益，需要制定《陸水水庫管理辦法》，以便進一步理順陸水水庫管理體制，強化庫區水資源管理，解決上下游、左右岸各種利益矛盾等問題。實現防洪減災、灌溉供水、科學試驗、發供電和生態環境等綜合效益。④《長江流域節水管理辦法》。長江流域作為全國的水資源戰略基地，節水管理顯得越來越迫切、越來越重要，因此制定《長江流域節水管理辦法》是十分必要的。

(2) 流域地方性水行政規章建設。長江流域內，地方省級人民政府按照國家制定和修訂的適用于全國或流域的法律、法規，結合本省實際，制定或修訂本省與之相配套的地方性規章來加以貫徹實施，使得法律法規的操作性更強。地方制定的法規和規章，是長江流域水法規體系的重要組成部分。

3.3.4 規范性文件建設

在流域管理和流域水法規體系建設中，規范性文件的作用不容忽視。為滿足流域水法規建設需要，長江委開展了一系列政策研究工作，已出臺多項流域規范性文件。根據水法規規定和長江流域管理

工作的需要，圍繞《長江法》編制，建議從以下兩個方面重點進行長江流域規范性文件建設：①根據國家現行法律法規，制定有關長江流域的規范性文件；②在法律法規及國家授權的前提下，結合長江委職權范圍，對長江流域綜合治理、開發利用和管理保護中的重大問題，自主制定、發布一批規范性文件。此外，鑒于國家對水利信息化建設越來越受到重視，還需要加強對長江流域水利信息化配套規范性文件的建設，制定相關管理辦法和規范，使之成為促進流域水利信息化頂層設計的重要基礎。

4 結 語

長江流域管理涉及19個行政區域和眾多涉水部門，管理難度有目共睹。依法治水、加強流域管理迫切呼喚法律支撐，唯有通過水法規建設，才能最終實現流域治理開發和保護的目標。本文從國家層面、流域層面、行政區域層面以及長江流域內其他涉水行業方面對長江流域水法規體系的現狀進行了細致整理，針對現行水法規存在的問題進行了評析，并對如何構建長江流域水法規體系提出了相關建議。相信在國家大力推進依法治國的進程中，經過大家的共同努力，長江流域水法規體系建設將會取得更大進展。

參考文獻：

[1] 劉振勝.維護健康長江，促進人水和諧——長江流域水法規建設回顧與展望[J].水利發展研究,2012,12(9).

[2] 夏細禾，余富基，吳建明，等.長江流域水行政管理的成效及發展思路[J].人民長江，2010，41(4).