法治思維：治國理政新思維

劉 丹

（中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

隨著黨的十八屆四中全會的召開，“依法治國”以其鮮明的時代特征，首次鐫刻在中央全會的歷史坐標上，法治思維也因此成為人們高度關注的一個熱詞。所謂法治思維，是指人們在法治理念、法治精神的基礎上，以合法性為起點，以權利義務對等和公平正義為目標，運用法律精神、法律原則、法律規范和法律邏輯對所遇到或要處理的問題進行分析、判斷、推理的思想認識活動與過程。法治思維是法治社會最基本的思維模式，對于全面推進依法治國、實現國家治理體系和能力現代化，特別是解決當前發展中遇到的各種矛盾和問題意義重大，是領導干部必須掌握的治國理政新思維。

一、法治思維是法治社會最基本的思維模式

法治不僅是人類社會的一種美好理想，同時也是歷經數千年探索和實踐而獲得的治國理政最佳模式。早在古希臘時期，柏拉圖就確認法治是“第二最佳的選擇”。[1]亞里斯多德則明確提出了“法治應當優于一人之治”的論斷[2]，并將法治定義為“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該是本身制定得良好的法律。”[3]在英國，近代法治理論的首創者哈林頓第一次提出了以自由為最高價值準則、以法律為絕對統治體制的法治共和國模式。[4]這種國家治理模式被英國的洛克所接受，認為國家“應當以既定的、向全國人民公布周知的、經常有效的法律、而不是以臨時的命令來實行統治”；[5]這種治理模式也為孟德斯鳩所推崇，以致他將法治與民主政體聯系在一起，將一切實行法治的國家都稱之為共和國，并且認為唯有實行法治的國家，才是公共利益在統治。[6]十九世紀末，英國憲法學家戴雪將法律至上、法律面前人人平等、憲法是個人權利的結果視為法治的基本要素。美國的潘恩、杰斐遜、亞當斯、漢密爾頓等政治家和思想家則將法治原則和法治精神直接寫入獨立宣言和美國聯邦憲法，使法治從理想成為現實。

在我國，將法治上升到治國理政的范疇，更是巨大的歷史進步。這一科學判斷是在總結建國以后三十多年特別是文革的深刻歷史教訓，并經過改革開放三十多年實踐探索逐步形成。眾所周知，在中國這樣一個有著漫長封建專制傳統的國家，統治中國傳統社會秩序的是儒家倫理道德規范和民間習俗，法律在國家治理體系中始終處于從屬地位，凸顯的是法律的工具性價值。雖然這種模式在中國近現代化的過程中逐步改變，但儒家法律文化作為本土文化仍在根深蒂固地影響著中國人的法律心理、法律意識和法治觀念，以至于在建國以后相當長時期里，黨和政府治國理政的主要依據還是領袖的意志、政策、道德等，但實踐證明，在市場經濟和民主發展條件下，人治和群眾運動不僅靠不住，而且變得越來越危險；政策之治雖然在某些領域對某些問題能夠產生作用，但其局限性日益凸顯；道德之治也只能在有限的范圍內發揮作用，不可能擔當治國理政基本方式的重任。必然地，法治應當取代其他方法成為當代中國治國理政的最佳選擇和基本形式。

事實上，與人治和其他治國方式相比，法治具有天然的優越性。它更具理性，建立在社會共同具有的理性基礎上，是人類向往和追求的公平和正義的體現，反映了社會發展的本質要求和內在規律，是一種科學的國家治理方式。它更具穩定性，建立在反映社會成員共同意志的基礎上，經過嚴格的法律程序形成，不會因為領導者個人意志和喜好而輕易改變，是一種成熟穩定的國家治理方式。同時，法治具有普遍約束力，通過明確具體的權利與義務、職權與職責的設定引導和規范人們的行為，并以嚴格的法律責任甚至法律制裁作后盾，能夠有效調節各種社會關系，是一種權威有效的國家治理方式。人類歷史也反復證明，法治具有其他任何治國模式都不具有的更加廣泛和有效的作用和力量，是迄今為止人們可以找到的最佳國家治理方式。

法治成為治國理政的基本方式，必然要求社會成員具有與之相適應的思想意識和心理狀態。從法理上講，法治是建立在法律制度體系之上的一種國家治理模式，屬于上層建筑的范疇。但這并不意味著法律不受社會主體思想意識影響，社會成員對于法律與法治的認識、思想觀念等都會直接影響立法、執法、司法和守法的各個環節，對法治的實現過程產生重大影響。正因為如此，法理學十分關注法治意識的研究，將社會成員的法治意識視為法治實現的心理基礎和重要條件。當前，我國確立法治是治國理政的基本方式，必然要求領導干部將法治思維作為基本思維方式，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習慣。在現階段，尤其要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾和維護穩定的能力。因為領導干部是治國理政的執行主體，其影響力和示范作用遠遠大于一般社會成員，更重要的是，缺乏法治思維，改革發展穩定中的一系列問題無法得到根本有效的解決。領導干部的法治思維和法治能力，將直接決定依法治國的進程、法治國家的建立，直接決定執政黨能否依法執政、政府能否依法行政、司法機關能否公正司法、社會成員能否依法辦事。因此，領導干部必須徹底摒棄人治思維，深化對法治及其內在價值和規律的認識，盡快實現從日常思維向法治思維的轉變。

二、法治思維是實現國家治理體系與治理能力現代化的必然要求

黨的十八屆三中全會將實現國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。在這里，有三個概念特別值得注意，一個是“治理”的概念。與我們長期習慣了的“管理”或者“管制”不同，治理是一種全新的理念，強調治理主體的多元化、治理手段的多樣化和治理方式的法治化。另一個概念是“治理體系”和“治理能力”。所謂治理體系，是指實現國家治理的制度體系，其中主要是法律制度體系；而治理能力，是指運用制度體系實現有效治理的能力，其中主要是運用法律制度實現有效治理的能力。第三個概念是“現代化”。現代化是人類社會從自給自足的小農經濟向高度發達的商品經濟發展的歷史進程，伴隨著這一歷史進程的不僅有從農業經濟向工業經濟的轉變、從農村生活向城市生活的轉變、從熟人社會向生人社會的轉變，也會帶來社會規則和行為規范的變化，從過去更多依靠政策、道德和習慣向更多依靠法律和制度轉變，市場化、民主化、科學化和法治化將成為現代化的重要標志和特征。通過以上語義分析，我們不難看出，法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的必由路徑。

首先，法治能夠有效調節國家、公民和社會之間的關系，解決國家治理的基礎性問題。國家治理的首要問題是國家、公民和社會的關系問題，而法治正是確認國家、公民和社會三者之間關系的最重要和最基本的方式。現代國家無一不是通過憲法和法律規定國家權力的來源及其范圍，確認人民或者公民在國家中的地位及其基本權利，通過法律保障公民的基本權利并制約和約束公共權力，以此來實現國家的有效治理。當前，我們要實現國家治理現代化的目標，一個前提條件就是要理順國家、公民和社會的基本關系，將三者納入到國家治理體系當中，實現良性互動。這就要求我們必須通過憲法和法律定位政府的權力，使政府權力都有法律的授權和依據，嚴格在法律規定的范圍內行使；必須通過憲法和法律明確公民的地位和權利，使人民在國家中的主體地位和在政治、經濟、文化、社會和人身方面享有的基本權利獲得法律的確認和保護；必須通過憲法和法律明確其他社會組織的法律地位和參與社會管理的途徑和方式，使各種社會力量在國家治理中發揮作用。

其次，法治能夠有效確認、保障和維護社會公平正義，實現國家治理的根本目標。公平正義是法治的核心意蘊，無論在東方還是西方，無論從詞義上還是語境上，法律似乎一直和公平正義聯系在一起，甚至被人們視為公平正義的藝術。無法想象，一個法律不完備、法治不健全的國家，公民的基本權利能夠得到保護，人民能夠獲得比陽光還寶貴的公平和正義，過上富足滿意的生活。正因此，維護社會公平正義不僅是法治的重要使命，也是衡量一個國家政黨和政府治理能力的重要標準。在我國，公平正義是中國特色社會主義的內在要求，為實現全社會和全人類的公平正義而奮斗是中國共產黨堅定不移的理想信念和共同意志。黨的十八大以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為著力點，提出要逐步建立社會公平保障體系，切實保障人民在經濟、政治、文化和社會等方面的合法權益。這就必然要求我們將實現權利公平、機會公平和規則公平作為法治建設的重要任務和當務之急，秉承人本主義的法律觀，牢固樹立公平正義的法治觀念，始終把公平正義作為協調各方面利益關系、處理各種矛盾和問題的價值判斷標準和根本尺度，用法治的思維和方式推動社會公平正義制度建設和制度實施，確保社會各方利益各得其所，利益均衡和諧相處。

同時，法治能夠有效防止權力的肆意和濫用，為國家治理提供制度保障。國家治理的核心問題是權力問題，或者說是權利與權力之間的關系問題。傳統社會，國家和君王的權力或來自神授，或來自天意，或者來自武力征服，或來自世襲，因而無法解決權力的約束和控制問題。現代社會通過確立法治的方式，重新定義了權力，確認一切公共權力不是天生具有的，而是人民與生俱來的天然權利的集中體現，是公共機構通過法律的賦予和授權而獲得的有限的權力，而這些權力行使的最終目標是更好地維護社會公平和社會秩序，最大限度地維護和實現公共利益，實現社會成員的各項權利和利益。由此可見，法治為權力和權利的關系提供了新視角，為兩者關系的處理提供了新模式。在法治國家中，公民享有權利，除非有法律依據，權力不得干涉和剝奪公民權利；公民權利受到權力侵害，侵權者必須承擔法律責任，公民有權獲得法律的救濟。通過憲法和法律的制定和實施，可以讓國家權力得以科學的配備，人民的權利得以全面的確認，權力的運行得以有效規范，權力的制約監督得以有效施行，破除千百年來“一切有權力的人都容易濫用權力”、“絕對的權力導致絕對的腐敗”的魔咒，確保公民的權益免受來自公共機構的侵害。

通過以上分析我們不難發現，法治是現代文明的制度基石，是一個國家走向現代化的必由之路。綜觀世界各國，凡是步入現代文明的國家，無一不是摒棄了人治而選擇了法治，今天，我們要實現國家治理體系和治理能力的現代化，必須堅定不移地走法治的道路，發揮法治在國家和社會治理中更加突出和更加重要的作用，提高運用法治思維思考、觀察、判斷和處理問題的能力，實現法治的有效治理。

三、法治思維是解決當前發展中主要問題的有效方式

治國理政還有一個關鍵問題就是有效化解社會矛盾和維護社會穩定，促進社會不斷發展和進步。當前我國的發展進入新的歷史時期，改革正在步入深水區，進入攻堅期，經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化帶來空前社會震蕩，各種利益交織矛盾錯綜復雜，對黨和政府的執政能力和社會治理能力提出了新挑戰，迫切需要領導干部學會用法治思維和法治方式思考和解決改革發展和穩定的關系問題，以法治來推動改革的深入、矛盾的化解和各項事業的順利發展。

全面深化改革需要法治思維。首先，要用法治凝聚改革共識，更多通過立法的方式而不是政策的方式做好改革頂層設計，為改革奠定思想基礎和制度基礎。其次，要用法治引領改革方向，通過對法律科學及時的制定、修改或者廢止等法律活動，為改革提供明確具體的法律依據，使所有重大改革都于法有據，在法律的框架內進行。同時，要用法治規范改革進程，通過法律明確規定改革的方式、方法、步驟和順序，使各項改革依法有序進行。最后，要用法治保障改革成果，及時將成熟的改革經驗通過法定程序上升為法規和法律，用法治確認和鞏固改革成果，并為新的改革提供法律依據和發展空間。

促進科學發展需要法治思維。用法治思維促進發展，首先必須樹立以人為本的思維，將確保人民主體地位、人民首創精神和人民根本利益作為法治的出發點和落腳點，把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為法治的最終追求目標，運用法治的方式和法治的力量實現發展成果由人民共享和人的全面自由發展。同時，要樹立全面協調可持續發展的思維。通過戶籍制度改革、土地制度改革、城鄉居民權益均等化等制度變革，促進城鄉、區域、經濟和社會、人與自然、國內與國際協調發展。要樹立維護社會公平正義的思維，用公平正義的價值觀指導立法、執法和司法，建立起以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平正義保障體系，發揮法治在保障實現公平正義中不可替代的作用。要樹立依法科學考核的思維，將以人為本、全面協調可持續發展的理念貫穿于整個法律體系當中，通過法律對人們行為的規范、指引、評價、教育、強制作用，約束單純的經濟發展沖動，實現經濟發展與其他發展的協調統一。

化解社會矛盾需要法治思維。用法治思維化解社會矛盾，首先必須建立有效的利益均衡機制，通過科學的立法配置好利益資源，協調好各種利益關系。其次，必須形成通暢的利益訴求表達機制。通過憲法和其他法律的規定，確保人民群眾依法享有充分的表達權，包括言論自由，依法集會、結社、游行、示威，依法提出批評、建議、進行檢舉、揭發、控告、訴訟等權利。同時，必須建立便捷的矛盾調處化解機制，建立起多元聯動、全面覆蓋、相互協調、便捷高效的矛盾化解“大聯動”體系，發揮各類機關和組織在矛盾化解中的作用。最后也是最重要的一點，就是要建立并依靠權威的司法終結機制，運用司法所具有的中立性、公正性和終局性等特點，發揮訴訟在矛盾糾紛解決體系中不可替代的特殊地位和作用。

維護社會穩定需要法治思維。用法治思維維護穩定，首先要樹立維護穩定的關鍵是要改善民生的思維，將發展和改善民生作為法治的重要價值目標，通過保障公民依法享有平等充分的就業權、受教育權、各種財產權利和社會保障權利等，滿足人民群眾對富裕生活的向往和追求。其次要樹立維護穩定的基礎是社會公平的思維，堅持用公平正義觀統領改革、發展和穩定，通過不斷深化改革、促進發展和法制完善，消除兩極分化和分配不公，為從根本上實現社會穩定奠定堅實基礎。再次，要樹立維護穩定的前提是要維權的思維，減少和杜絕導致社會矛盾和糾紛產生的源頭性成因。同時，要改變長期以來依靠片面的政治維穩、暴力維穩、金錢維穩、利益維穩的思想觀念，以及依靠犧牲法律的權威來維護穩定的習慣做法，將各種矛盾糾紛納入法治化的解決渠道，使糾紛在查明事實、分清責任的基礎上得以真正徹底解決。

十八屆四中全會掀開了“全面推進依法治國”的嶄新一頁。我們相信，以習近平同志為總書記的黨中央，必將帶領全黨全軍全國各族人民，以全新的法治思維和法治方式推動改革和發展，開創法治中國更加美好的未來。

[1][古希臘]柏拉圖.理想國[M].北京：商務印書館,1986.

[2][古希臘]亞里斯多德.政治學[M].北京：商務印書館,1965.

[3][古希臘]亞里斯多德.政治學[M].北京：商務印書館,1983.

[4][英]哈林·頓.大洋國[M].北京：商務印書館，1996.

[5][英]洛克.政府論（下）[M].北京：商務印書館,1983.

[6][法]孟德斯鳩.社會契約論[M].北京：商務印書館,1982.