論推進村級黨組織治理能力現代化的意義及困境

杏貝男，黃延敏

（首都師范大學，北京100048）

黨的十八屆三中全會首次提出了“國家治理體系和治理能力現代化”這一科學概念。國家治理體系和治理能力的現代化，指的是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能。[1]推進國家治理體系和治理能力現代化，在實踐上需要依賴基層黨組織治理能力的不斷提升。村級黨組織是黨在農村全部工作的基礎和戰斗堡壘，處于黨治理農村各項社會事務的一線。黨的農村運動史業已證明，村級黨組織具有治理農村社會事務、團結動員組織群眾和維持社會穩定的客觀作用，在國家治理體系和治理能力現代化建設中理應占據一席之地。

本文所論的村級黨組織治理能力現代化，指的是村級黨組織在貫徹執行黨在農村的經濟、政治、文化、社會、生態、黨建等各項制度時，能夠將制度優勢轉化為治理村級事務的能力。對此，筆者主要闡述以下兩個問題：（1）推進村級黨組織治理能力現代化，對于推進國家治理體系和治理能力現代化有何重要意義；（2）當前的村級黨組織治理能力在制度和實踐方面存在的困境。本文堅持，如果能形成一種自上而下、自下而上的良性互動治理機制，對推進國家治理體系和治理能力現代化會大有裨益。

一、推進村級黨組織治理能力現代化的重要意義

推進村級黨組織治理能力現代化，對推進國家治理體系和治理能力現代化有重要意義。從我國現行的政府治理體系結構上看，村級黨組織治理能力現代化應是國家治理能力現代化的重要組成；從黨的宗旨和推進國家體系和治理能力現代化的目標上看，村級黨組織治理能力現代化是農村地區實現又好又快發展的必要前提；從推進國家治理能力現代化中發揮黨的領導核心作用看，村級黨組織治理能力現代化對增強黨在基層凝聚力有關鍵影響。

1．村級黨組織治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成

新中國成立以來，黨的領導在中國社會治理模式中占據了核心地位。在黨領導下的政權建設中，創造性地把支部建在村上，確保村有黨支部、生產組有黨員，從而形成了一套獨具中國特色的鄉村治理模式。目前，已形成了包括中央、地方和基層組織三個層級的組織結構。黨的基層組織，主要包括鄉鎮一級的黨委和村一級的黨支部，前者對后者實行組織領導，后者便成為黨對農村社會實行治理的最基層。

從我國的實際國情來看，農村地區的社會治理任重道遠，在整個社會治理中需要重點“照顧”。鄧小平曾指出“中國有百分之八十的人口住在農村，中國穩定不穩定首先要看這百分之八十穩定不穩定。”[2]P65“中國社會是不是安定，中國經濟能不能發展，首先要看農村能不能發展，農民生活是不是好起來。”[2]P77-78這一科學論斷，一針見血地指出了村級黨組織在中國社會治理中至關重要。正所謂基礎不牢，地動山搖；根基牢，易治理，村級黨組織在我國現行的治理體系中已經擁有相當的分量。

從具體實踐上看，村級黨組織處在貫徹、宣傳和執行各項方針政策第一線，與農民群眾有著直接的、經常的、密切的聯系，了解群眾所想所需，能夠解決群眾最關心最直接最現實的利益問題，讓老百姓在看得見、摸得著的實惠中對黨的工作給予充分肯定。村級黨組織承擔著黨聯系群眾的橋梁和紐帶，不管在制度安排上，還是在群眾心目中，其作用都是不可估量的。我國農村發展的實踐充分證明，只有推進村級黨組織治理能力實現現代化，才能確保黨在農村各項方針政策真正得到落實，才能形成良好的全心全意為民辦實事、辦好事的社會治理氛圍。

質言之，推進村級黨組織治理能力現代化，理應成為推進國家治理體系和治理能力現代化的一個重要組成部分。

2．村級黨組織治理能力現代化是推動當前農村地區深化改革和發展的必要前提

推進國家治理體系和治理能力現代化的目的是實現科學發展，保障和改善民生，這與黨的宗旨和執政使命是一致的。新形勢下，我國經濟社會發展處在轉型期，農村改革向縱深推進，包括了強化農業支持保護制度、建立農業可持續發展長效機制、深化農村土地制度改革、構建新型農業經營體系、加快農村金融制度創新、健全城鄉發展一體化體制機制、鄉村治理機制的改善[3]等多元化的改革內容，使改革發展所面臨的環境更加復雜、困難挑戰增多，對推進村級治理能力現代化提出了剛性要求。村級黨組織治理能力的高低，直接影響農村地區全面深化改革的進程和力度。

當前，農村地區深化改革的一個重要方面，是不斷提高城鎮化發展水平。十八大報告指出，要走中國特色新型城鎮化道路，推動城鎮化和農業現代化相互協調。[3]農村地區城鎮化的發展，不單是未來我國經濟增長的一個重要增長極，還將是影響中國社會結構變遷變革的一個支點。如何積極穩妥推進城鎮化、加強城鎮化管理，對村級黨組織的治理能力是一個嚴峻考驗。城鎮化發展過程中，農民利益能否得到較高程度的保證，農村社會能否保持和諧穩定，社會主義新農村能否真正實現，很大程度上取決于村級黨組織治理能力現代化程度的高低。

村級黨組織治理能力現代化，是農村地區深化改革發展的必要前提，村級黨組織治理能力現代化的發展，就好比是給村級組織在農村地區的改革發展中架設了高科技裝備，使得“戰斗堡壘”更有“戰斗力”，推進村級黨組織治理能力現代化勢在必行。

3．村級黨組織治理能力現代化是增強黨在基層群眾凝聚力的主要途徑

推進國家治理體系和治理能力現代化，必須發揮好黨的領導核心作用。近年來，在黨和政府越來越重視“三農”問題的同時，農民的滿意度卻并未顯著增高，黨在農民群眾中的凝聚力并未顯著增強，甚至個別地區黨群干群關系緊張。究其原因，很重要的一點是村級黨組織治理能力差，對于農民群眾的所思所想沒有搞清，或者搞清楚了卻無法解決。具體說來，農民大致有四大需要：一是增加收入。農村是否發展，歸根到底看農民收入的增加情況，收入增加，農民的生活狀況會得到徹底的改善，農業生產得以延續，新農村建設的任務才能順利完成。二是改善條件。農村基礎設施落后、道路不暢、自然災害頻發、信息不靈、衛生條件差，廣大農村尤其是山區農村極度渴望改變自己的生產生活條件。三是渴望公平。農民群眾一向是逆來順受，承受著天災人禍的無情打擊，內心極度渴望關乎切身利益時能夠享有公平的機會和待遇。四是充分民主。新世紀的農民對于民主的追求已經達到較高的水平，從海選村委會的激情中就能窺視一斑。村級黨組織處在農村工作的最前沿,未將關乎農民切身利益的問題搞清楚，就貿然開展工作，導致農村問題頻發，使黨的整體形象受損，群眾中的凝聚力降低，削弱了黨在農村的執政根基。這些問題的根源，完全可以追溯到村級黨組織治理能力現代化水平差上。

要想當好治理農村工作的火車頭，打好黨在農村的執政基礎，增強黨在農民中的凝聚力，村級黨組織治理能力必須實現現代化；解決當前農村的發展問題，帶動農民發展致富的信心，也必須加快推進村級黨組織治理能力現代化進程；建設一個生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農村，更亟需村級黨組織治理能力朝著現代化的方向努力。一個強有力的具有現代化治理能力的村級黨組織，是凝聚人心實現科學發展的保證，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中發揮領導核心作用的可靠基礎。

二、當前村級黨組織治理能力存在的不足

村級黨組織本應在國家治理體系中發揮“保穩定、促發展”的有效作用，但新形勢下，推進村級黨組織治理能力現代化遇到了能力不足、脫離群眾和缺乏創造力等難題。這些嚴峻而深刻的問題，導致黨在落實“三農”政策，建設社會主義新農村的過程中，出現了不和諧音符，影響了國家治理體系和治理能力現代化的進程。

村級黨組織的治理能力，包括自身建設和發揮作用兩個主要方面。相應地，其治理能力的不足，表現為如下三個方面：（1）村級黨組織隊伍建設狀況堪憂，尤其是村級黨組織書記整體素質偏低，知識老化，年齡偏大，班子更新不強；（2）村級黨組織治理村級事務的能力差，導致農村社會不穩定因素增多；（3）村級黨組織在帶動群眾致富、形成致富產業方面的作用發揮不夠。

1．村級黨組織隊伍建設基本狀況

村級黨組織中，村黨支部書記處于核心地位。俗話說，支書是全村工作的領頭雁，涉及農村發展的大小事情基本全都由支書定奪，客觀上要求支書必須熟悉黨在農村的各項政策，在村民中具備一定威信，能熟練處理農村發展的各項事務。因此，上級黨組織在考慮一個村的支書人選時，往往傾向于選擇年齡在40 歲以上的老同志。據媒體報道，2011年四川省新一屆的村級黨組織書記平均年齡為40.2 歲，[4]合肥市新一屆的村黨支部書記平均年齡為46.4 歲，[5]2012年天津全市新一屆的村支書平均年齡為47.7 歲，[6]這些數據充分說明了村級支部書記的平均年齡偏大。

一般來說，村級黨組織書記的基本素質主要包括接受教育的程度和日積月累的工作經驗兩個部分。目前村級黨組織負責人，年齡較大，文化程度較低，已經嚴重影響了他們對新觀念、新知識、新思想的接收與消化。同時，不難發現，村級黨組織干部代際更替緩慢，老的在經驗豐富的同時也存在經驗辦事創新不夠的問題，相當一部分任職前沒有接受過系統的知識培訓，任職后也未進行充分的繼續培訓。基本教育和繼續教育不夠，客觀上造成了農村基層黨組織干部隊伍的知識能力不能適應新形勢下農村發展的需要。村級黨組織中，大多都是由本村土生土長的人擔任組織領導，吸納的大學生村官中涉農專業很少。村級事務的決策權牢牢掌握在本村的黨支書手里，他們普遍具有的老齡化傾向，加之經驗主義立場，使得他們很難真正理解農村深化改革的大勢，在日常治理工作中很難接受新的技術工具和理論指導，現代化、科學化的程度遠遠不夠，分析和處理問題視野狹隘、過度依賴自己的個人經驗。上述的這些情況已經嚴重影響了村級治理能力現代化的進程。

2．村級黨組織維持農村社會穩定的本領弱

近年來，隨著農村經濟體制改革的不斷深化，各類社會矛盾日益增多，民眾以鬧事的形式表達訴求和愿望的現象越來越多,群體性事件呈現出“頻發”、“多發”、“劇烈化”等特征。經過分析，這些群體性事件固然有客觀的利益誘因，但也從側面反映出村級黨組織治理農村社會事務能力不足的問題。例如，在2011年甘肅省L 市發生的群體性事件中，村級黨組織基本處于無作為狀態，未能進行提前預防、及時制止流言，未能有效疏導群眾情緒，未能真正做到上傳下達，這些情況在客觀上推動了事件的愈演愈烈。

深思近年發生的一些微型群體事件和上訪事件的原因，不難發現部分是由于村民之間的利益處置不當，部分是由于村級事務和群眾利益之間的沖突。如此以來，妥善處理村民與村級組織、村民之間的利益糾紛，就應是各村級黨組織義不容辭的責任和義務。事實上，許多微型事件一般都將鬧事的矛頭對準村級黨組織，很多事件的矛頭都指向村干部。部分群眾認為村干部工作作風不公正，使得自身利益受到了侵害，如低保戶評選、計劃生育政策落實、惠農資金發放、居民點資金安排、土地流轉、大規模征地拆遷等事件中，群眾渴望收到比較大的經濟回報。一旦當現實補償與期望值之間差距較大時，村級黨組織未能及時向群眾溝通說明，最后導致大規模群體性事件的發生。而村級黨組織對于微型群體事件和上訪事件的解決辦法不外乎就是壓制，方法簡單粗暴，甚至進行利益上的刁難。這些事件充分說明，在處理村級社會事務過程中，村級黨組織治理能力存在嚴重不足。

村級黨組織是預防和處置突發群體事件的第一道防線，其治理能力的強弱，與群體性事件的發生、發展態勢有著極為密切的關系。治理能力不善，會加劇事件的頻發和劇烈程度。科學地認識轉型時期的農村群體性事件，從中找出村級黨組織的角色定位和處理模式與群體性事件的內在聯系，提高預防和解決群體性事件的能力已成為關乎農村社會穩定與發展的重大問題，是新時期村級黨組織治理能力現代化建設的重大課題之一。

3．村級黨組織帶領群眾致富、形成致富產業的能力不強

村級黨組織引領本村發展是其治理能力的客觀體現。換言之，村級黨組織治理本級社會事務能力強弱的一個重要參考因素，就體現在帶動群眾致富、形成致富產業、發展壯大村級集體經濟。以全國著名的先進村——華西村為例，華西村在吳仁寶的領導下，通過艱苦奮斗，形成了現代農業、制造業、生態旅游業為主體的致富產業，村民家住400-600 多平米的別墅，有100-1000 多萬元的資產，有1-3 輛轎車，實現了群眾致富、村級集體經濟發展的大格局，得到了“全國先進基層黨組織”、“全國模范村民委員會”、“全國鄉鎮企業思想政治工作先進單位”等榮譽。[7]華西村的事例充分證明，村級黨組織通過引領發展，壯大集體經濟，形成致富產業，保證群眾在發展中得實惠，是村級黨組織治理能力實現現代化的根本途徑和重要標志，也是整體推進基層黨組織實現治理能力現代化的重點和難點。

盡管華西村治理能力現代化的成就令人嘆羨，但如華西村這樣的樣板村，在全國仍舊只是個案。絕大多數的村級黨組織，尤其是西部欠發達地區的村級黨組織，在發展集體經濟、帶動群眾致富上都是“心有余而力不足”，甚至極個別村是“力不足也心不思”。村級黨組織在引領發展上的短板，對增強村級組織服務群眾能力、提高村級黨組織凝聚力產生了極大阻礙，再次有力證明村級黨組織在治理農村社會事務能力存在著嚴重不足。許多欠發達地區的農村，村級年收入還很少，甚至個別村已經成為“空心村”。由于村級黨組成員都是本地人，缺少對新鮮事物的認識和接受能力，對市場的價格信號不能做出恰當判斷，缺乏致富渴望，多數村級組織的產業發展仍舊處于等靠要的狀態。

村級黨組織的治理實踐證明：村級黨組織要實現治理能力現代化，必須在增強發展上下功夫，尤其是找到一條正確的致富道路，幫助農民群眾實現“腰包鼓、口袋足”的夢想，從而防范和消減人民內部矛盾。村級黨組織治理能力現代化的實現，既要在農村的集體經濟發展和農民的致富增收中尋求矛盾的化解，又要通過提升治理能力促進經濟發展和農民致富。顯然，在引領村級集體經濟發展方面村級黨組織要走的道路還很漫長。

三、推進村級黨組織治理能力現代化的實踐困境

村級黨組織治理能力的不強，客觀上要求必須提升村級黨組織治理能力現代化的水平。然而，在推進村級黨組織治理能力現代化的過程中，存在著一些實踐上的困境,主要表現為班子的主觀認識困境、村級黨組織的制度困境和妥善處理與上級關系的困難三個方面。

1.村級班子的主觀認識困境

前文已提及，村級黨組織能力不強的一個重要表現是支部書記年齡偏大，文化程度偏低，接受新思想新事物的主觀準備差。村黨組織的主要負責人支書習慣憑借經驗來領導本村一切事務，工作和領導方式死板，主要采取簡單的命令、說教，導致村級黨組織服務能力弱化。再加上整個村級班子成員協調能力差，在處理某些惠農項目的落戶時，遇到阻力就打退堂鼓。由于自我創新能力的缺乏，使得他們在日常工作中，多以“東施效顰”式的模仿為主，不能因地因時因人制宜。這些情況，都凸顯了村級黨組織在推進治理能力現代化中所遇到的主觀認識困境。

在治理能力不足的地區，村干部在開展群眾工作時，未真正全面了解群眾的需求，存在畏難情緒，認為群眾是“刁民”、“難管理”的情況屢見不鮮，而對不同村民群體的所想、所需、所盼把握不夠深入，如何進行針對性引導和服務則顯得力不從心，甚至束手無策，工作很是被動。由于村級黨員干部年齡大，政治上出路窄，經濟待遇低，使村干部們對搞好村務管理的積極性不高。對于本年度工作謀劃上，缺少“未雨綢繆”的思想，未能形成清晰的年度規劃和階段計劃，亦不能扎實進行走訪摸底，用經驗來判斷村級的情況，來應付上級組織。村級黨組織在推進治理能力現代化進程中的主觀認識困境，由此可窺見一斑。然則，村級黨組織的主觀認識困境，并不能通過“換人”的方式得到解決。村級黨組織向上服從于鄉鎮黨委班子，需要承擔上級各項工作的具體實施；向下服務于村級的黨員群眾，需要成為領導村級社會事務的主心骨。選擇合適的村級組織班子，既要保證所選擇的人能“聽話”，將上級的各項意圖貫徹執行下去；又要保證所選擇的人能“有料”，熟悉基層事務，在黨員和群眾中具有一定威信，能干事干成事。年輕的黨員干部有魄力但缺經驗和威信，年長的黨員干部則有威信有經驗但缺魄力，這種情況使得上級黨組織在選擇村級班子時，傾向于選擇那些年齡偏長的黨員，很大程度上“促成”了村級黨組織班子成員的主觀認識困境。

2.村級黨組織的制度困境

推進治理能力現代化，組織制度問題是一個帶有根本性和長期性的問題。隨著改革的逐步深化和現代化的高速發展，農村社會成員的流動性大大增強，利益主體多元化、利益關系復雜化、利益矛盾明顯化，從而在農村形成了紛繁復雜的利益格局體系。這些情況，對村級黨組織協調不同群體間的利益，處理各種矛盾，都提出了新挑戰。如何在現有的村級組織制度下，恰當處理農村社會轉型時期的人民內部矛盾，是推進村級黨組織治理能力現代化不可避免的新課題。

由于“村黨支部的主要職責是領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，支持和保障村民依法開展自治活動”，[8]這一規定使得推行村級民主成為村級黨組織的主要職責。在具體實踐中，村級各項管理制度的不健全導致了村民的不公正待遇和不平等身份，使得村民忽視或放棄了自身的基本權利，如選舉權等。現行的村級組織架構中，村支書負責全村的一切事務，村主任協助下開展工作，村級黨組織成了全村事務的“大管家”和“總負責”，村支書成了全村治理工作的“第一人”，權力集中于一身。而由村民民主選舉產生的村委會本應是全村事務的權力機構和執行機構，但在實際工作中則變成了可有可無的無關痛癢者。這種制度與實踐相分離的模式，對推進村級黨組織治理能力現代化產生了很大困難。最集中的一點，即黨組織在治理農村社會事務中的服務功能蛻變成管理功能，村級黨組織在村級事務治理中該管什么、如何管的問題，并沒有得到真正的法理支持。這一困境在實踐中就表現為村務公開制度、民主管理制度、村級財務規范制度、財務審計監督、村級重大事項公開制度、黨小組監督制度等管理制度的不健全不完備，村級黨組織由服務機構變成了“老爺機關”。

筆者以為，村級黨組織體制機制缺失的問題，是村級組織推進新農村建設必須解決的關鍵問題。近年來，黨和政府對如何開展黨務、村務管理工作都有明確的要求或程序性安排，但從現實情況看，一些村級組織不同程度地存在黨內制度虛設化、村務公開走過場、民主管理不到位、村務決策機制不健全等問題。這說明在推進村級黨組織治理能力現代化上，存在著一定的制度困境。

3.村級黨組織與上級組織關系的協調困境

在發展村級經濟以推進治理能力現代化的過程中，村黨組織面臨的困境極多。而所有困境的重中之重是如何妥善處理上級組織的“幫扶”行為與本村經濟社會事物發展相脫節的問題，處理“被發展”和“要發展”之間的關系。一般地，上級政府在調研基礎上給政策、給資金、給項目，更給脫貧發展的思路，村級黨組織則具體負責執行上級的相關要求。在具體執行中，則必須“創造性地”將政策、項目、資金或集中使用，或分散到戶，將上級的各項要求切實落實到群眾身上。這種“包辦”行為看似促進了該村發展，實則傷害了村民的真切渴望,最終的結果無非是群眾的收入“被增加”，全村的產業“被形成”，該村的社會治理“被和諧”，“皆大歡喜”收場。

以筆者曾走訪過的甘肅省C 鄉的先進村Q 村為例，該村依托全市的脫貧行動和新農村建設示范點、農村金融改革示范點等項目，初步形成了瓜果種植、剪紙文化等為主的群眾致富產業，但這些產業的形成都是在上級政府和相關部門領導的“幫扶”下輸血式完成的。這些新形成的產業，非但未能促進全村的經濟發展，反而激化了村級社會治理中隱含的矛盾和沖突，加劇了村級組織治理社會事務的困難。又如，該村每年的工作任務之一是指導群眾種植“全膜糧食”，罔顧實際地圍繞“覆膜”工作而展開，包括春季的“頂凌覆膜”和秋季的“秋覆膜”，完全按照上級的規定任務操作產業結構的調整。為迎合檢查，該鄉全年都在種植“全膜糧食”，“示范點”變成了迎合上級檢查的“晃眼點”，農民增收情況并不樂觀。甚至有群眾戲稱：“有覆膜的錢還不如給我們發下來花了實在”。這些事例充分說明，村級黨組織在引領群眾致富上是失敗的，甚至因強制推行上級的工作規劃而導致農民怨聲載道，村級黨組織在邁向治理能力現代化的進程中可謂舉步維艱。

綜上所述，推進村級黨組織治理能力現代化具有高度重要性。農村的治理現狀說明，推進村級黨組織治理能力現代化存在諸多困境。當前條件下，要想走出困境，必須深入研究和加強頂層設計。推進村級黨組織治理能力現代化，基層民主是生命線，群眾路線是孵化器，市場改革是催化劑。只有以足夠的經濟發展為保障，秉持“從群眾中來、到群眾中去”的服務精神，逐步擴大和徹底實現村級民主，做到治理體系的多主體參與，才能真正推進村級黨組織治理能力實現現代化。

[1]江必新.推進國家治理體系和治理能力現代化[N].光明日報,2013-11-15：(001).

[2]鄧小平文選（第3 卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[3]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報,2012-11-09.

[4]四川村（社區）黨組織換屆工作結束 新當選書記平均年齡40.2 歲[N].四川日報,2011-03-29.

[5]合肥新一屆村黨組織書記平均年齡46.4 歲[N].合肥日報,2011-08-04.

[6]天津全市社區黨組織書記換屆完成，平均年齡47.7 歲[N].天津日報,2012-09-03.

[7]華西村概況[DB/OL].中國廣播網.http://www.cnr.cn/zhuanti1/wrb/gk/t20051230_504148712.html，2005-12-30.

[8]黨的組織[DB/OL].中國共產黨新聞網http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71382/71383/4844873.html.