創意警務下公安基層基礎工作的新思維與新方法
——以海南省東方市為例

毛強，劉紅波，胡婧

（中國人民公安大學，北京 100038）

創意警務下公安基層基礎工作的新思維與新方法
——以海南省東方市為例

毛強，劉紅波，胡婧

（中國人民公安大學，北京 100038）

創意警務是蘇州警方在2008年為解決警力不足與警務繁多之間矛盾提出的一種創新性選擇，創意警務是適應時代環境變化的以創新思維推進警務機制、警務手段和警務操作等方面的設計革新，其實質是創新警務權力運行方式。海南省東方市公安局從加強基層組織建設的視角，建立“民警兼任村官”的長效機制，增強公安基層基礎工作的能力，探索建立基層組織新的管理模式和建立警民和諧新路子，這一公安基層基礎工作的新思維與新方法，值得借鑒學習。

創意警務；基層基礎工作；基層組織

隨著改革開放的深入和社會轉型力度的加大，我國社會利益主體、價值觀念和人們的生活方式日趨多元化，各種社會沖突和社會矛盾逐漸增加，我國公安機關正面臨嚴峻挑戰。在當今經濟社會轉型的大背景下，公安機關需要通過調整思維模式和行為方法，為新時期的警務工作注入新的活力，使警務工作再上新的臺階，實現警務機關的階段性目標和最終愿景[1]。2008年，蘇州市公安局為挖掘公安基層基礎工作的內在潛力，提升公安基層基礎工作的戰斗力，從創新警務管理角度首次提出創意警務，探索建立新的警務模式，以適應當前社會的發展需要。

一、創意警務概述

“創意”一詞是由英文Creativity翻譯而來，創意就是突破常規，體現了一種思維方式，它超越了處理周圍環境與自身問題時所采取的通常方式，在知識經濟時代創意是第一生產力。約翰·霍金斯在《創意經濟》一書中明確指出，全世界創意經濟每天創造220億美元，并以5%的速度遞增。在一些國家，增長的速度更快，美國達14%，英國為12%[2]。2008年，蘇州市局運用創意產業理念“越界”思考警務工作將“創意”與“警務”相結合，提出創意警務這一概念。創意警務對公安機關來說是一個嶄新的概念，要用它來導向我們的公安工作，首先應正確定義創意警務的概念。當前有很多警學研究者從不同的角度對創意警務的概念進行闡述和界定，代表性的有以下幾種觀點，大致分為兩大類：

（一）從思維意識層面定義創意警務

郟紅雯指出創意警務是指創意警務主體發揮主觀能動性，創新思維，創造性地解決警務難題的實用高效的活動[3]。梁慧穩認為創意警務是主動警務的體現和內在要求，是一種警務模式的創意。體現了一種思維方式，即創意警務是一種組織思維方式創意的結果[4]。錢潔的觀點是創意警務的實質是通過開辟警察人力資源開發的新途徑，重組警務資源，創新警務方式，實現現代警務管理新機制[5]。陳光明的看法是創意警務是在科學發展觀指導下，以新思路解決警務難題，實現內涵式發展、無增長改善的警務活動[6]。

（二）從操作層面界定創意警務的概念

張躍進認為所謂創意警務，就是指引導廣大民警學習先進的理念，掌握科學的思維方法，充分激發創新意識和創新潛能，推進警務機制、警務手段的設計革新，以最小的成本獲取最大的效益，實現內涵式發展、無增長改善的警務[7]。鐘云華對創意警務的定義是在遵循警務發展內在規律和時代背景基礎上以創新思維和創造能力引領警務發展的一種警務理念、警務戰略和警務操作，涉及理念、制度、體制、機制、操作等方面的創新[8]。

通過梳理發現眾多的警學研究專家將創意警務的概念主要定位為警務活動與警務機制的設計創新，即認為創意警務更多的是一種思維意識層面上的創新，而張躍進和鐘云華的觀點則更多的傾向于將創意警務定義在操作層面。蘇州市公安局創意警務的實踐做法是：通過全體警員的警務創意，從“量”的聚集推動其朝“質”的方向發展，運用實用性的工作方法、推進警務模式和管理方法的創新，實現警力資源的無增長改善與警務的內涵式發展。從蘇州市局實施的創意警務看，創意警務不僅是警務活動與警務機制的創新，更是警務權力運行的革新。警務決策層根據時代發展相應的謀劃工作思路、警務模式，一線執行層根據實際工作調整政策，創新警務工作，以實現警務權力運行方式與時空環境的吻合。創意警務它滲透了警務工作的各個領域、各個層面及各個環節，它不僅是一種警務理念，也是一種警務操作。因此，筆者認為應綜合兩方面對創意警務進行概念界定，即創意警務是適應時代環境變化的以創新思維推進警務機制、警務手段和警務操作等方面的設計革新，其實質是創新警務權力運行方式。

二、當前公安基層基礎工作面臨的困境

基層基礎工作是公安工作的根基,它的成敗關系到國家經濟的發展和社會秩序的穩定,影響到公安隊伍在人民群眾心目中的地位和形象。因此，我們要努力夯實基層基礎工作。當前，公安基層基礎工作面臨的困境可以從客觀和主觀兩個方面去分析：

第一，客觀上，我國正處于轉型期，經濟與政治的發展不夠協調，城鄉、地區發展不平衡，人民內部矛盾多發；原有的管理模式與當前的時空環境沖突加劇，一些社會管理方面甚至出現失控，維護社會穩定壓力日益加大，這些對處于轉型期的公安機關而言是種重大挑戰。近年來，刑事犯罪案件高發，惡性犯罪也明顯增多，治安穩定的基礎較為脆弱，最為突出的是人民內部矛盾引發的群體性事件已成為影響社會穩定的主要問題。如2008年6月28日發生的貴州甕安事件，貴州甕安事件的起因其實只是一個普通的民事案件，卻引發了嚴重暴力犯罪事件，同年7月19日上午，云南普洱市孟連縣發生一起因橡膠糾紛而導致的嚴重的警民沖突，造成兩名村民死亡，61名警察和干部群眾受傷。2009年6月17日，湖北石首市某酒店一名青年廚師的“非正常死亡”事件，在各種傳言的煽動下，數萬群眾聚集現場圍觀、圍堵道路歷時共四天，造成多名警察受傷，多輛消防車和警車被砸壞。其參與人數、持續時間、危害后果與影響都堪稱近幾年我國群體性突發事件的“標本”[9]。這些群體性突發事件的頻繁發生，嚴重影響了社會穩定，擾亂了社會秩序和經濟發展。盡管這些群體性事件都是由不同的個案引發的，但這些群體性事件發生的背后無不折射出民眾對政府政治信任的流失。究其深層次原因，一方面公眾隨著社會的發展和進步，民主、人權意識的提升，其對行政部門的要求和期望也在迅速增加，一方面政府部門與之相適應的新型社會管理模式和相關配套措施尚未跟上，生活中某些方面的不公，個別官員的貪腐，導致公眾對社會長期積怨的不滿情緒就會借助一個偶發性事件，在政治不信任的危機下爆發，以致釀成十分嚴重的群體性暴力事件。

第二，主觀上，這些群體性事件在拷問我們政府部門公信力的同時，也暴露了當前我們公安基層基礎工作的管理理念、手段、模式還相對滯后，還存在著許多不適應。方法簡單、效率低下，動態管控遠遠不夠，做群眾工作的本領和處置大規模群體性突發事件的能力不夠；處置復雜的治安事件等問題還缺乏行之有效的對策措施；打防管控銜接不夠緊密。主要表現在：一是基層民警工作缺乏自主權，工作的積極性、主動性不夠，警務管理上缺乏有效激勵基層基礎工作的警務機制；二是不注重加強制度建設，民警隊伍素質有待提高；三是職業認同感降低，民警隊伍不穩定現象增多。

上述因素，給新時期公安基層基礎工作帶來了重大影響和沖擊。歷史經驗表明，公安基層基礎工作越扎實，社會治安就會越穩定，地方社會的經濟發展就會越健康。筆者認為，在當前社會轉型時代下做好公安基層基礎工作，不僅需要創新工作理念、警務模式更要注重警務權力運行方式的革新，著力在工作實踐中解決打擊不力和防范控制薄弱的問題，有效提高駕馭復雜治安局勢的能力。

三、海南東方市公安基層基礎工作的創新及做法

東方市位于海南島西部偏南，是海南省第三大熱帶濱海城市，人口45.3萬（2012年底統計數據），面積2256平方公里，轄10個鄉鎮、192個村（居）委會、2個農場。交通和經濟相對比較閉塞落后，是海南省少數民族黎族和苗族的主要聚集地①http://baike.baidu.com/subview/39409.htm,2013-10-11。，近年來經濟發展迅猛，各類矛盾也隨之凸顯，先后曾發生過羅帶“2008.8.21”、感城“2009.3.23”、十所“2009.9.23”等較大規模群體性事件。究其原因，主要是基層組織軟弱渙散，特別是農村兩委干部素質普遍偏低，有的公然抵制或者變相執行黨委、政府的決策，有的公然帶頭違法犯罪，導致干群關系、黨群關系、警民關系緊張。在東方市居龍村曾流行著這么一句話：“要想富，當干部”，基層組織干部的這些行為，嚴重損害了村民利益，敗壞了黨和政府的形象，因此這些群體性事件頻發的背后凸顯出政府部門公信力的喪失，特別是基層組織軟弱渙散②參見朱洪山.2012年在東方市公安局在全省公安局長座談會上的發言報告《成也基層、敗也基層，基礎不牢、地動山搖》。。

海南省東方市公安局根據自身實際及特點，“圍繞創意抓基層，抓好基礎促創意”為主要思路，以創新創意警務為抓手，著重研究基層組織建設，在地方黨委、政府的支持下,探索“警官兼任村官”的長效機制,逐步建立社會管理新模式和警民和諧新路子，2011年在全市選拔20名優秀的警官，報請當地黨委政府批準任命到全市10鎮7個社區13個村委會兼任黨委副書記，充實基層組織力量，著力加強和完善村官的選拔任用、教育培訓、法律監督等方面的基層組織建設。具體做法是：

（一）嚴把村官入口關，讓真正有能力、有公心的人選進兩委班子。我國現在村委會干部由村民直接選舉產生，但由于村民法制意識淡薄、行使民主權利的意識不強，加之受家族勢力和經濟因素影響，選舉的結果并不一定能體現多數人的意志，往往會導致一些有錢有勢者順利當選，而一些有能力、有公心的人在競爭中落選。在這種情況下當選的村干部，一旦個人、集體利益與國家利益發生矛盾時，他們不能正確對待和處理，導致黨群矛盾激化。因此兼職民警提前介入摸底調查，嚴把“入口關”，選前對競選各方代表和選舉委員會成員進行教育談話，打好“預防針”，防止私下搞小動作；對競選動機不純、現實表現差、有前科劣跡的競選對象進行訓誡談話，促使其主動放棄；此外，鼓勵支持有能力、有公心的人積極參選，特別是助力優秀的返鄉大學生、退伍復員軍人進入兩委班子。

（二）加強對農村兩委干部開展法律和政策等方面的教育培訓。以往村兩委干部理解、貫徹黨和國家方針政策的意識不強，缺乏遵紀守法觀念，執行打折扣，同時也不懂得引導群眾通過法律手段理性表達合理、合法訴求。因此，兼職民警強化對農村兩委干部的法律和政策教育培訓，讓其掌握國家和省市有關村民自治的法律法規、村委會村務和政務管理知識，提高對各類農村基本社會矛盾和情況的分析能力，增強預防和處置群體性事件和突發事件的信息收集、現場化解和組織指揮能力，增強基層組織自覺接受群眾監督、輿論監督和法律監督的自覺性。

（三）加強對農村兩委干部的法律監督。“失去監督的權力必然導致腐敗”，加強監督是防止村官腐敗、減少職務犯罪的前提。村兩委干部不同于公務員，不同于企事業單位領導，從基層工作實踐來看，黨內監督和行政監督的難度大并且效果不明顯，特別是對于村委會干部的約束更是微乎其微，在這種情況下，法律監督作為一種強制性的監督形式，其發揮的作用將更加凸顯。從東方市公安機關和檢察部門統計的數據看，2009年至2011年，東方市農村兩委干部違法犯罪情況比較嚴重，涉案主要集中在貪污、受賄、挪用資金、破壞生產經營、非法占用農用地等經濟領域，違法犯罪人數總計達32人（其中刑事犯罪30人）。因此，加強農村基層組織建設，公安機關和檢察部門必須要進一步延伸法律監督的觸角，作為兼職村官的民警對兩委重點加強對財務公開、村務民主決策的監督，及時對村兩委干部違法犯罪的行為進行依法查處，發揮對違法犯罪的震懾作用。

海南東方市“民警兼任村官”是警務權力運行方式的一種創新，是主動向基層社區延伸警務職能，是基層組織力量的充實，加強并完善了基層組織建設，贏得了廣大人民群眾的真正擁護和支持，真正把警務活動根植于人民群眾之中。

四、“警官兼任村官”是創意警務下公安基層基礎工作的創新和發展

轉型期社會矛盾大量凸顯，群體性事件數量增多，處置難度加大，公安機關若應對不力或者處置不當都會產生嚴重后果。海南省東方市公安機關圍繞創意抓基層的思路，從加強基層組織建設的角度，在地方黨委、政府的支持下,建立和完善“警官兼任村官”的長效機制,提升公安基層基礎工作的戰斗力的新思維與新方法值得我們借鑒學習。“警官兼任村官”是基層公安機關警務職能主動向社區、村莊延伸，是警務權力運行方式的創新，是一種新型的警民共建形式，重塑民眾信任，探索和諧警民關系的新路子，是基層組織管理的一種創新。

（一）“警官兼任村官”實質是警民共建的一種升華，是警務權力運行方式的創新。公安機關是打擊各類違法犯罪活動、維護社會穩定、構建和諧社會的主力軍，而基層組織是公安機關聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶，根據公安機關堅持專門工作與群眾路線相結合的方針，實施“警官擔任村官”，能讓民警更好的依托基層的群防群治組織收集治安情報信息，開展治安工作，增強公安機關對社會面的控制能力，實現警務活動固本強基的目的，是新時期下警民共建的一種升華，是警務權力運行方式的一種創新。

（二）“警官兼任村官”是警務模式的一種創新，更好的實現警力資源的科學調配和現有警力的再生產。英國德文郡前警察局局長約翰·安德遜于二十世紀七十年代提出了“無增長改善理論”。“無增長改善理論”的實質是對警力資源配置問題的反思。我國當前也面臨著一方面社會治安局勢日益嚴峻，一方面警力資源欠缺的這樣一個情形。所以警力資源不僅應進行量上的增加，而且還應從質的方面對警察的素質進行提升，對其智力資源進行開發和高效使用，實現警力資源的有效配置[10]。“警官兼任村官”是警務模式的一種創新，為實現警力資源的優化配置和最大限度的實現現有警力的再生產，對民警的個人潛能進行充分發掘。

1.警官兼任村官能提升基層組織化解矛盾糾紛的能力。兼任村官的民警通過教育基層組織干部帶頭遵紀守法，依法辦事，充分發揮基層治保、調解組織作用，將政策的原則性和實際工作的靈活性有機結合起來，創造性地調處矛盾、化解糾紛，做到抓小、抓早、抓苗頭，從根本上發現問題，找準問題，提出對策，把問題化解在基層，解決在萌芽狀態，幫助基層組織提高做群眾工作的能力。

2.警官兼任村官能提高民警整合警務情報信息效能。兼任村官后的民警在日常工作當中能較好的物色布建可靠的治安耳目、特情，從而提高民警對高危人群、重點人口和特種行業的實時管控能力，加強民警對敵社政情及可能影響社會穩定的苗頭性、內幕性、預警性情報信息的收集、研判，從而為黨委、政府科學決策提供準確且有價值的信息。

3.警官兼任村官能提高公安機關打擊違法犯罪精度。警官兼任村官多數是選拔任用當地轄區的警官兼任村官，因而能更好的熟知當地的社情、敵情，較好的掌握各類違法犯罪人員和行為，從而有利于公安機關對各類違法犯罪進行精確打擊。

（三）“警官兼任村官”充實了基層組織力量，重建民眾信任。隨著改革發展進入關鍵時期，在當前和今后相當長一段時期內，我國社會所面臨的矛盾和問題可能更加復雜、更加突出，維護社會穩定的工作任務將更加艱巨。基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎，是聯系人民群眾的橋梁和紐帶。基層組織的好壞，直接影響著黨在人民群眾中的形象和威信，影響到社會和諧穩定大局。凡是基層組織建設堅強有力，則該地區社會治安穩定、經濟又好又快發展；反之，凡是基層組織軟弱渙散，基層干部不作為、亂作為、慢作為，則社會治安混亂、社會矛盾叢生、群體性事件頻發。華西村老書記吳仁寶曾說：“村幫村，戶幫戶，核心建好黨支部。”實踐證明，基層組織強，一強百強；黨員干部作用好，一好百好。因此選拔優秀的黨員民警兼任村官，可以更好的加強基層黨支部建設，充實基層組織力量，對基層組織開展法律和政策等方面的教育培訓，加強對基層組織干部的法律監督，強化基層組織責任制，把基層組織打造為堅強有力的戰斗實體。

其次，當前的中國正處于社會轉型的關鍵轉折期。社會結構發生變遷時，公眾的價值觀也處在快速的嬗變之中。縱觀近年的群體性突發事件爆發的原因多只是某一個偶然的事件，后面卻爆炸成為重大社會安全事件的火藥桶，這表明社會中正彌漫一種對社會或政府不滿的負面情緒，當某個事件成為導火索被點燃時，就會把這種它引爆成政治信任危機宣泄出來，群體性突發事件的發生就是最典型的表現形式之一[11]。1951年的美國社會曾被社會學家魯賓·威廉姆這樣描述:“美國人目前正面臨這樣一個時期:沒有什么制度、信仰或價值再被認為是天經地義的，一切都處于張力之中，所有東西均受到挑戰或打破”[12]。我國現在也處在這樣一個社會轉型期，面對利益格局的變動，貧富差距的擴大，貪腐問題的嚴重，中國社會彌漫著一種異態社會心理：人與人之間的不信任和民眾對政府的不信任，并且這種不信任的負面情緒正在通過網絡、短信等新興工具，不斷地迅速擴大，也正是在這種不信任的心理影響和支配之下，民眾不斷質疑地方政府部門，當公眾覺得自己受到不公正對待時尤其是其利益受損時，往往動輒采取極端方式，與政府部門激烈對抗，而這些激烈對抗行為折射出的正是我們政府部門愈益嚴重的政治信任缺失問題。羅伯特說：“良好的制度信任可以使公眾對制度或規則產生共識，反之，則會組織力量渙散，對政治機構和政治行為體是缺乏監督與制約、滋生腐敗，對公眾則是導致政治信任的流失”[13]。“成也基層，敗也基層”我們公安基層基礎工作想要取得成功和長遠發展就必須有新思與維新方法，對現有的基層組織制度進行創新和改進。俗話說：“村看村，戶看戶，群眾看干部。”因此選拔優秀的民警兼任村官充實基層組織，使其在基層組織中起到良好的示范帶頭作用，通過“警官兼任村官”這種新的警務模式，重塑基層組織，以贏得廣大人民群眾的真正擁護和支持，獲取群眾信任。

“警官兼任村官”既是警務權力運行方式的一種創新，也是基層組織管理制度的一種創新。一是教育基層組織干部帶頭遵紀守法，依法辦事，真正落實“管好自己的人，看好自己的門，辦好自己的事，搞好自己的小環境”，配合黨委政府抓好社會治安整治。二是充分發揮基層治保、調解組織作用，做到抓小、抓早、抓苗頭，把各種問題解決在基層，解決在萌芽狀態。三是構建暢通民意表達渠道，減少黨群、干群矛盾和摩擦，引導村民通過合法渠道理性表達訴求。四是轉變思路，跳出治安管治安，引導村基層干部狠抓法制教育、民風轉化等基礎性工作，從源頭上減少社會矛盾和社會治安問題，贏得群眾的信任和支持[14]。

[1]陸曉.創意警務的興起和發展[J].江蘇警官學院學報,2010, (10):125.

[2]錢潔.談創意警務的理念溯源及其在我國的實踐意義[J].公安研究,2012，(7):13.

[3]郟紅雯.創意警務的內涵及其實現路徑探析[J].湖南警察學院學報，2012，(10):145.

[4]梁慧穩.創意警務析解[J].江蘇警官學院學報，2012，(9):145.

[5]錢潔.談創意警務的理念溯源及其在我國的實踐意義[J].公安研究,2012，(7):13.

[6]陳光明.以創新創意警務激發基層基礎工作活力的實踐與思考[J].公安研究，2012，(11):40.

[7]張躍進.關于開展創意警務的若干思考[J].江蘇警官學院學報，2010，(1):145.

[8]鐘云華.創意警務:內涵、實質與評價維度[J].江蘇警官學院學報，2012，(3):141.

[9]任圓.當前中國群體性突發事件中的政治信任:結構、運行與對策[D].上海：華東師范大學政治學院，2010.

[10]錢潔.談創意警務的理念溯源及其在我國的實踐意義[J].公安研究，2012，(7):15.

[11]唐晉.大國策:通向大國之路的中國政治（政治與政府信任）[M].北京：人民日報出版社，2009.155-157.

[12]夏學案.轉型期的中國人[M].天津:天津人民出版社，2001.175.

[13]盧曼.信任:一個社會復雜性的簡化機制[M].瞿鐵鵬，李強，譯.上海：上海世紀出版集團，2005.118.

[14]陳立新，辛玉軍.政府官員道德責任追究問題探析[J].湖南財政經濟學院學報，2012，(3)：37.

New Thinking and New Methodsof PoliceGroundwork at Grass-rootsUnder theCreativePolicing——Taking Dongfang City of Hainan Province as an Example

MAOQiang,LIU Hong-bo,HU Jing
(People's Public Security of China,Beijing,10038)

Creative policing is an innovative choice putting forward by Suzhou police in 2008 in order to solve the contradiction between inadequate police force and various police work.It is a new policing mode adapting to the change of climate based on creative thinking and creative ability for the policing development.Its essence is the innovation of police power operation mode.Through empirical analysis of Dongfang police groundwork at basic level,from the angle of strengthening the construction of grass-roots power,this article puts forward“police officer holding the post of village official concurrently”as a new thinking and method and tries to explore the establishment of a new social management mode and the enhancement of the ability of police groundwork at grass-roots and new way of harmony between police and people.

creative policing;groundwork at grass-roots;grass-roots construction

D631.41

A

2095-1140（2014）01-0104-06

（責任編輯：左小絢）

2013-08-15

中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“創意警務下公安基層基礎工作的新思維與新方法”（2013SKX02-5）。作者簡介：毛強（1988-），男，山東臨沂人，中國人民公安大學2011級比較警察研究方向碩士研究生；劉紅波（1981-），男，湖南邵陽人，中國人民公安大學2011級比較警察研究方向碩士研究生；胡婧（1989-），女，江西九江人，中國人民公安大學2011級比較警察研究方向碩士研究生。