天津濱海新區行政管理體制改革的經驗與問題研究

■張小蕾

深入推進行政管理體制改革，是國家在今后相當長一段時期內的重要工作。推進行政管理體制改革，要求在社會主義市場經濟體制的大環境下，對政府有一個全新的定位和認識，要求重新界定政府、市場、社會三者間的關系，并在此基礎上，推進其他局部的改革和創新發展。

天津濱海新區作為天津市管轄范圍內的一個特殊區域，在區域規劃方面，包括塘沽、漢沽、大港3個行政區，以及開發區、天津港、保稅區、中新生態城、東疆保稅港、濱海旅游區、臨港產業區等功能區。天津濱海新區擁有我國最大的人工海港，集國際化的港口優勢、大面積可供開發的土地優勢和成熟的功能區發展經驗優勢于一體，擁有優越的發展條件和充足的潛力。但與此同時，功能區與行政區的管理矛盾日益突出，制約了濱海新區的進一步發展。

從1994年天津濱海新區領導小組成立至今，已經過去20年的時間，在這20年期間，濱海新區的行政管理體制，大概經歷了兩次重大的改革和調整。

起步階段 （1994-2008年）

（一）改革措施與經驗

1994年4月，天津市濱海新區領導小組成立。開發主體為當時的天津港、開發區、保稅區和3個行政區。領導小組的設立，直接借用了天津市政府的權威，完全在當時的行政機構和管理體制框架之內，具有負擔輕、改革成本較低的特點。

1995年6月18日，濱海新區領導小組專職辦公室成立。辦公室屬于天津市政府辦公廳的下設機構，編制為20人，但實際只有14人。這樣的安排，使領導小組辦公室成為在行政區與功能區之間統籌配置資源的紐帶，有利于發揮其整體優勢。

2000年9月，濱海新區工委、管委會成立。原有的濱海新區領導小組和辦公室被撤銷。新區工委和管委會的法律地位為市政府的派出機構。管轄范圍包括3個功能區和3個行政區。統籌負責濱海新區的經濟管理職能，并擁有一定的行政審批權。濱海新區工委和管委會，以“準政府”的模式運作，其人員編制和機構設置，都要比一般的行政區管理體制相對精簡。

2002年10月24日，《天津濱海新區條例》在天津市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十六次會議上通過。該條例自2002年12月1日起施行。作為我國首部經濟區行政法規，該條例明確了濱海新區管委會的法律地位，申明了其管理經濟的職責。

2007年，“加快濱海新區開發開放領導小組”成立。天津市通過高規格的領導配備，由市委市政府直接領導濱海新區的開發建設工作，加強了對濱海新區相關主體的統籌力度。與此同時，市政府各職能部門駐濱海新區的分支機構相繼成立。多項行政權力被下方給濱海新區。濱海新區的資源配置和經濟管理職能得到進一步提升。

同時，在結合自身特點，發揮自身優勢的情況下，濱海新區在行政管理體制、金融環境和發展創新、生態城市建設和自主創新體制機制等方面，相繼出臺了一系列綜合配套改革措施，行政區與功能區的職能得到進一步整合。

總體來看，通過第一輪改革，濱海新區的行政管理體制呈現出這種局面：濱海新區管委會作為市政府的派出機構，對新區的經濟建設工作統籌管理，機構高度精簡。各功能區的管理機構，同樣作為市政府的派出機構，管理功能區的經濟事務。各行政區綜合管理區域內的經濟社會事務，但對功能區不具有行政管理權。

（二）出現的問題

濱海新區的行政管理體制改革，不同于深圳特區和浦東新區。天津市當時并沒有把濱海新區變成一個行政區，而是在保持原有行政區和功能區的區分基礎上，著力進行統籌協調，充分發揮各自模式的積極性。這為濱海新區在今后的發展和行政管理體制改革的深化，打下了良好基礎。但是隨著改革過程的推進，這一模式也逐步顯現出一些不可回避的問題。

初期領導小組的行政管理體制，雖然領導配備規格高，但是對非行政區劃的區域開發來講，統籌力度偏弱。領導小組辦公室只是掛靠天津市政府辦公廳下的附設機構，不具有政府派出機構的性質，因此不能享有并履行政府權限，在進行協調工作時，話語權較弱，統籌力度不足。

得益于濱海新區實行的行政區和功能區分工合作的管理體制，濱海新區管委會在承擔較少社會事務的情況下，集中力量關注經濟建設，促成了濱海新區經濟的快速發展。與此同時，兩種管理體制并存的局面，也給濱海新區帶來了一些困難。二者長期分割，難以融合，在一定程度上限制了濱海新區管委會職能的發揮，導致產業布局不合理、區域發展不均衡的現象，在濱海新區較為普遍。

通過第一次改革，濱海新區形成了行政區與功能區各自開發的格局，新區的資源配置和經濟管理職能都得到了增強。但是，隨著時間發展，這種行政管理體制也在現實運作中出現了很多矛盾和問題，這些矛盾和問題，也推動濱海新區迫切需要進行新一輪的行政管理體制改革。總體來說，主要有以下幾類問題：

1.體制不順，機構重疊，管理主體多元化

在濱海新區范圍內的區域構成十分復雜，包括3個行政區和9個功能區。這種行政體制，使濱海新區形成了機構重疊的客觀局面。當時的濱海新區，曾經出現同時有7個公安分局、5個工商局、6個國稅局和5個地稅局、6個法院機構、5個檢察院機構的混亂且尷尬的局面。體制不順帶來的管理機構重疊，使得機構運行成本居高不下，但行政效率卻普遍低下，管理協調難度加大。另外，雖然出臺了 《天津濱海新區條例》，但是其對濱海新區管委會、塘漢大3區政府、功能區管委會、街鎮之間的管理權限劃分，仍然不甚明確，各機構之間職能交叉，責權不清，對基層單位多頭管理，其協調難度可見一斑。

功能區與行政區完全是兩種不同類型的管理模式。功能區以管委會為載體，機構精簡、人員素質高、服務意識強，是新的時代背景下誕生的創新行政管理模式。而“塘漢大”3個傳統行政區則是傳統行政管理模式的代表，以科層制為中心，習慣于對經濟活動和社會生活，在條塊制的結構下，進行干預和控制。這兩種管理模式在產生背景、管理理念、管理方式等方面，都存在明顯差異。因此，在現實運作中，二者矛盾和沖突不斷，互相排斥，相互分割，使得濱海新區的行政區和功能區之間差異明顯，且長期分割，矛盾不斷。

與此同時，隨著時間的推移和現實情況的演變，濱海新區管委會由于各種利益驅動，也在不同程度上加入了利益主體爭斗和博弈的行列，在一定程度上阻礙了濱海新區的進一步發展。

2.各自為政，無序競爭，統籌能力較弱

濱海新區管委會不是一級政府，只是市政府的派出機構，因此不同于傳統的行政區。而塘漢大三區和幾個功能區，在其管轄范圍內，仍享有較大的管理權限，客觀上形成了各區相對獨立，各自為政的局面，行政區經濟現象凸顯。

新區內的塘沽、漢沽、大港3個行政區，都從自己的局部利益出發，進行發展規劃、產業布局、招商引資和基礎設施建設。但各區在制定和實施規劃的過程中，卻很少考慮與其他行政區、功能區以及濱海新區的整體發展能否融合、如何銜接的問題。不同主體之間統籌力量薄弱，各區之間明里或暗里的摩擦相對嚴重。

3.事權與財權不匹配，缺乏統一的公共財政體系

濱海新區管委會的管理架構，并不是傳統的行政區模式。因此，它并不是完全的行政機構。由于在實際操作中，缺乏核心的人事任免權、土地管理權和財政調配權。因此，要寄望于濱海新區管委會對新區規劃、招商引資、基礎設施建設等方面進行協調，管理其轄區內傳統的行政區一級政府，確實是勉為其難。

而造成這種問題的核心原因，就是濱海新區管委會掌握的事權與手中財權嚴重脫節。濱海新區管委會并沒有統一的財政預算體制和完善的轉移支付制度，給新區管委會在統一規劃、產業布局、結構調整、基礎設施建設、組織領導等方面，帶來了諸多制約。由于事權和財權不匹配，帶來了濱海新區管委會缺乏行政和政治權威，在管理工作中力不從心，阻礙了其整體優勢的發揮，也為濱海新區經濟社會各項事業的全面發展，帶來了一定程度的負面影響和制約。

正是由于上述原因的深度發酵和推進，促成了濱海新區的第二次行政管理體制改革。

完善階段 （2009-2012年）

隨著濱海新區的不斷發揮壯大，其經濟實力、社會人口、社會事業等，都呈現出快速增長的態勢。以往單一型經濟功能區的管理模式，不斷面臨更多的挑戰和壓力，要想保持濱海新區高速發展的前景，新區的行政管理體制必須與新的經濟社會發展形勢，形成動態適應和協調，濱海新區的行政管理體制，面臨必須改革以適應變化的壓力。

（一）改革措施與經驗

2009年10月21日，濱海新區對行政管理體制，開始了第二輪改革。

1.建立統一的行政架構

撤銷“塘漢大”3個行政區，撤銷原有的濱海新區工委和管委會，設立濱海新區行政區。這次改革將東麗區和津南區的部分區域，作為濱海新區的產業規劃區，但是其不接受濱海新區政府的行政管轄。成立濱海新區政府，下設的行政機構大幅度精簡，行政層級減少。

2.構建精簡高效的管理機構

新設立的濱海新區行政區，按照國家大部制改革的要求，對原有的管理機構和部門，進行了大膽、有效地整合。原有的機構和人員進行了大幅度精簡，相似相近的職能部門，進行了有效整合，建立起相對于傳統行政區的管理機構和體制而言，更加精簡高效的管理機構。濱海新區區委、區政府有行政機構26個，而天津市其他行政區政府的同級機構為57個。與全國同級的黨政機構相比，濱海新區行政區的部門最少，人員最少，但承擔的職能卻沒有減少，各項管理資源得到了充分利用，管理效能充分發揮，辦事效率大幅度提高。

3.組建兩類區委、區政府的派出機構

新設立的濱海新區政府，成立了兩類派出機構。“一類是城區管理機構，成立塘沽、漢沽、大港3個工委和管委會，主要行使社會管理職能，保留經濟管理職能。一類是功能區管理機構，成立9個功能區黨組和管委會，行使經濟發展職能。”

4.形成新區的事在新區辦的運行機制

“賦予新區更大的自主發展權、自主改革權、自主創新權。凡屬于天津市權限范圍內的，新區可以自行決定的事情，原則上都下放給新區。凡新區能辦的事，支持先行先試。凡新區需要報送國家審批的事項，市有關職能部門不再審批，按程序報送。”

（二）出現的問題

在第二輪行政管理體制改革的初期，新成立的濱海新區區委、區政府，其管理機構剛剛組建，很多工作尚不能全面展開。而與此同時，被裁撤的塘沽、漢沽、大港三區內，大量機構和工作人員需要安置。因此，新區政府實際上采取了新舊兩套機構平行運作的模式。原有大量工作人員繼續在“塘漢大”3個工委和管委會工作，保證了新舊行政管理體制的平穩過渡，最大程度上避免了改革阻力過大和由此導致的人心不穩、工作銜接不暢等問題，為保證濱海新區第二輪行政管理體制改革的順利推進，做出了貢獻。

但是發展至今，經過4年多的運轉，塘漢大工委和管委會的城區管理機構，也逐漸暴露出一些矛盾和問題，這些矛盾和問題，正逐漸演變成制約濱海新區進一步發展的因素。

1.層級多，環節不順，導致行政效率不高

2009年的第二輪行政管理體制改革后，“塘漢大”3個工委和管委會，由于其承接了原有的大部分管理機構和工作人員，因此，仍然扮演著一級政府的角色，夾在濱海新區政府和街鎮之間，呈現尷尬的“夾心層”現象。這在客觀上增加了濱海新區的管理層級，導致管理不順，影響了行政效率的提高。以濱海新區向街鎮下發公文為例，新區政府需要先將公文下發到塘漢大城區管委會，再由其批轉至街鎮。改革之初設想的，提高行政效率的目標并未實現，反而出現了街道架空某些職能部門的現象。

2.派出機構在法律關系上尚未明確

在法律地位上，塘漢大城區工委、管委會和街鎮，都是濱海新區政府的派出機構。2009年第二輪行政管理體制改革之后，出現了塘漢大城區工委、管委會代管街道的局面。同時，由于《天津濱海新區條例》尚不完備，其對上述機構的法律地位，并沒有明確的界定和區分，因此，這種用派出機構管理同是派出機構的街道的方式，在法律關系上存在空白，相互間的權責關系不夠明確。

3.“新區事新區辦”并未完全到位

第二輪的行政管理體制改革，提出了“新區的事在新區辦”的理念和要求，目的在于理順條塊關系，提高行政效率，提升政府的服務能力。截止目前，濱海新區已經承接了四批共269項市級審批事項和職能事權，但是在劃分區級事權、優化辦事流程、提高審批效率等方面，仍存在很多問題和困難。新區政府一方面要承接市級政府部門下放的審批權限，另一方面還要向下級各城區、功能區和街鎮下放審批權限，其中的大量工作極其復雜，目前“新區的事在新區辦”的目標，尚未完全實現。

4.資源有限，功能區之間相互競爭依然存在

在濱海新區內部，有國家級開發區、市級開發區、區級開發區、塘漢大的開發區，4個不同層級地位的開發區。而濱海新區的土地、經濟、基礎設置、公共服務等資源都是有限的，四級開發區好像“四世同堂”，從各自的利益和發展出發，相互搶奪資源，重復建設，同質競爭現象嚴重，功能區之間的競爭也十分激烈，這種內耗的狀況，嚴重阻礙了濱海新區的整體發展。

小結

濱海新區的行政管理體制改革，集中體現出適應性優化的特點。其改革的原因和動力，多是源于現實運作中產生的矛盾和問題，由此形成倒逼機制，推動濱海新區的行政管理體制在政府職能定位、組織結構、管理理念和管理方式等方面，做出適應性調整，以達到推動濱海新區快速發展的要求。

國內其它改革試驗區的發展，多采取“強政府”的模式，以統一、高效、權威的行政力量，推動區域經濟社會的快速發展。這種模式需要在保證“強政府”權威的同時，準確把握市場化、國際化的經驗和趨勢，抓住機遇，實現發展。而天津濱海新區則形成了一套完全不同于以往模式的改革創新之路，實現了自身經濟結構的調整和經濟社會的發展。

參考資料

1.天津濱海新區條例.http：//www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfg/dfxfg/2003 07/20030700018368.shtml，引 用 時 間2014-05-03.

2.高艷春.天津濱海新區行政管理體制改革探析.天津師范大學碩士學位論文，2010（19）.