GPA框架下國有企業分類及依據選擇

廖良美，顧 瑋

（湖北工業大學 經濟與政法學院，湖北 武漢 430068）

加入GPA談判，是我國繼加入WTO談判后開展的又一項重大對外經貿談判。政府采購市場開放范圍是GPA談判的主要內容，由各參加方以出價清單①的形式，通過談判確定。出價清單中涉及到采購實體為國有企業的是GPA附錄一中附件3——“其他采購實體”。我國政府自2007年12月28日正式向WTO秘書處遞交了加入GPA的申請書和初步出價清單以來，已提供了四份出價清單。就目前談判形勢看，我國加入GPA談判的出價清單中針對GPA附件3的其他實體的出價和GPA主要成員方對我國的要價非常不對等。我國加入GPA談判的主要參與方多數要求我們放開所有的國有企業，而我國目前只是將提供全國性的純公共物品的中央級的重要的事業單位（14家國務院直屬的）列入了出價，距離西方國家的要求很遠。為什么我方與其他談判方在我國國有企業議價方面存在巨大的分歧，筆者認為主要是因為我國關于國有企業的分類依據和做法與GPA及西方國家存在差異，這種差異最終導致我方與其他成員方談判難以取得共識，進而難以取得一致意見。

一、GPA關于國有企業分類的相關原則標準和主要成員方的標準及其做法

（一）GPA中關于“其他采購實體”的原則標準

從2012年3月的《政府采購協定》第2條、第19條和第4條可以歸納出：其他采購實體與所有GPA的采購主體一樣，GPA采用了反向推斷的方法給出的是一個原則性的標準和要求，即：“政府控制未消除標準”，若從正向推斷看，可將這一標準稱為“政府控制和影響標準”，凡受“政府控制或影響”的實體，均適用GPA；反之，則不適用。GPA沒有給出一個具體明細的標準，主要是因為各成員方的情況千差萬別，難以制定出一份通用各方的清單。

盡管這一標準適用于所有GPA的采購主體，但主要是針對“其他采購主體”（即附件3）的，因為中央政府和次中央政府的機關單位相對明晰，而公益性和公用事業單位以及受“政府控制或影響”的國有企業則邊界模糊、情形復雜。

（二）主要成員國對“其他采購實體”的界定標準

GPA成員方中關于受政府采購協定管轄的政府采購主體界定標準，具有代表的有美國標準和歐盟標準。

1.美國標準的“政府控制標準”

根據2012年3月各個成員國達成的最新《政府采購協定》，在GPA的附錄一中，美國對政府采購實體的附3做的陳述為所有為公法管制的合法人（當局、公司和基金會）。

2.歐盟的“公共法律管轄標準”與“市場競爭標準”

根據《歐盟2004年18號指令》和《歐盟2004年17號指令》，歐盟關于“其他采購實體”采用的是“公共法律管轄標準”與“市場競爭標準”。

“被公共法律管轄的實體”為：被聯邦、州或者地方當局或者公共法律管轄下的實體或由這些實體指定任命的實體。

“市場競爭標準”是根據2012年3月政府采購協定，歐盟在附件3備注中對于實體的如下表述得出的：“上述實體的采購活動如果處于市場的競爭力下，那么相關政府采購協定將排除適用。”即如果市場競爭力很強，則不予以適用。

（三）主要成員方的做法

GPA采購主體的“政府控制未消除標準”或者“政府的控制或影響標準”，均很籠統，易生歧義，所以操作性差。各成員方利用標準的模糊性在加入GPA的談判時大肆討價還價；尤其是復雜多樣的“其他采購主體”，更是成為“討價還價”的集中地帶，所以各成員方所提交的附件3的清單不盡相同。

歐盟在其GPA附件3中包含了公共管理局和所有的公共企業，不但將國有企業，而且還將一部分執行公共職能的私有企業也納入其中。美國將田納西河流管理局和圣勞倫斯航路開發公司在內的11個下屬機構納入其中，州一級的開放實體則逐一列舉。韓國規定，政府投資達到或超過50%為國有企業，將中央和地方國有企業都劃入政府采購主體范圍。日本將國際合作銀行、貿易振興機構、道路公團等80多個政府系統的經濟實體和科研單位納入政府采購主體范圍。

上述主要成員方的標準和做法的理由，與其國內既存的國有企業類型及其分類依據有關。

二、主要成員方的國有企業分類及依據

（一）主要成員方的國有企業分類

從主要成員方國有企業的發展和管理歷史考察，我們歸納總結其主要的分類如下。

1.按管理體制分，分為獨立經營型、政府機構型、一般企業型

這種分類具有代表性的是美國。美國是依據政府對國有企業的管理權限進行分類管理。獨立經營型，這類企業具有高度的自主權。政府機構型，美國的一些國有企業，往往作為政府的一個司或一個局來管理和經營。一般企業型，這種類型的國有企業的管理體制，與私人企業的基本相同，不同的是，董事會的成員由政府提名，議會批準。

2.按行業的性質分，壟斷性的國有企業和競爭性的國有企業

這種分類具有代表性的是法國。法國國有企業集中在兩個方面：一是集中于的公用事業壟斷性國有企業；二是集中于國家控股的競爭性國有企業。法國政府對壟斷地位的國有企業控制程度較高，企業的自主權相對較小。對競爭性國有企業，政府很少干預，企業處于同私人企業相同的平等競爭地位。

3.按經營方式分，可分為直接經營和間接經營兩類

這種分類具有代表性的是日本。中央直接經營的企業有五種：日本稱“五現業”，即：郵政、國有林和草原、印刷、造幣、酒精專賣。中央對“五現業”的管理最直接，監督最嚴格，企業的經營自主權甚小。除“五現業”之外，其余的公社、公團、事業團、公庫等都是間接經營的企業。這些企業構成了日本中央企業的主體。這些企業的盈余須用于積累搞擴大再生產，若發生虧損，國家視情況予以一定的財政補貼。

（二）GPA框架下主要成員方的國有企業分類的理論依據

盡管GPA主要成員方對其國有企業有不同的分類法。但在GPA框架下主要成員國如美國、韓國、歐盟等國家和地區確定“其它采購實體”的基本原則則比較一致，即基于西方企業法理論通用的“私法上的國有企業”和“公法上的國有企業”。

“私法上的國有企業”是指國家控股的商事公司，即依照公司法設立和經營，政府作為股東，依公司法參與其決策和經營的企業。這類企業在法律地位和治理機制等方面與普通私營企業并無區別。而“公法上的國有企業”雖然也從事某一領域的經營活動，但它們同時又擔負著一部分對相關領域進行管理的公共職能，其企業決策往往受到政府政策的直接影響。這類國有企業主要集中于郵政、鐵路等公共事業和其他市場機制難以發揮或不能發揮作用的領域。如美國獨立經營型、政府機構型國有企業，法國的壟斷性國有企業以及日本直中央直接經營企業都其性質可以歸為“公法上的國有企業”；美國的一般企業型國有企業，法國的競爭性國有企業以及日本直中央間接經營企業其性質都可以歸為“公法上的國有企業”。

三、我國國有企業分類及依據

改革開放前，我國國有企業就是指企業全部資產歸國家所有的全民所有制工業企業。改革開放后，經過幾十年的改革，目前國有企業不再是內涵單一的全民所有制，而是變得獨立化、市場化和多形態化。

我國國有企業每一步改革均是依據一定標準對國有企業分類確定后再實施改革措施的，但是我國在長期的國有企業改革實踐中并沒有從本質上區分不同類型的國有企業，而只是從國有企業外在特征上對國有企業進行分類并據此制定不同的改革政策。曾經存在過以下幾種分類：

（一）按企業規模分類，將我國國有企業分為大型國有企業、中型國有企業、小型國有企業

大型企業是國家的經濟命脈，對國民經濟起主導作用。而小型企業則不占主導地位，且經營困難。其結論就是改革中要抓大放小。

（二）按管理權限分類，將我國國有企業分為中央所屬企業和地方所屬企業

中央所屬國有企業由國務院國有資產監督管理委員會負責監督管理，地方所屬國有企業由各級地方政府的國有資產監督管理委員會負責監督管理。

（三）按功能分公益性國有企業和競爭性國有企業

公益性國企在中央企業層面包括石油石化、電網、通信服務等領域的企業，在地方包括供水、供氣、污水處理、公共交通等方面的企業。競爭性國有企業是指以利潤為經營目標的國有企業。

（四）按行業和分布領域分類，將我國國有企業分為競爭性國有企業、不完全競爭或非競爭性國有企業

這是我國國有企業最常用的分類標準。非競爭性的國有企業采用國有國營的方式，壟斷性的國有企業采用國有國控模式，競爭性大中型國有企業采用公司制改造，對國有小型企業采用完全放開的方針。

由于歷史原因和中國社會主義公有制的特殊國情，我國國有企業的分類相當復雜，甚至適用標準和分類依據在時間上空間上交叉存在，不同的管理部門對國有企業有不同的分類和標準。目前我國國有企業不僅難以適用GPA的基本原則，也難以適應國際慣例中將國有資產投資或持股超過50%的企業即為國有企業的分類標準。

綜觀我國國企的改革歷程，我們可以清晰地看到，我們現在的國企已完全有別于政企合一，兩權不分的傳統意義上國有企業，也與西方國家認為計劃經濟體制下的國有企業相去甚遠。

四、GPA框架下我國國有企業分類及依據的選擇

由于我國關于國有分類依據的不夠確定及分類類型的多樣，導致國有管理混亂，也給我國加入GPA談判帶來困難。

我國加入GPA，不僅是開放政府采購市場的問題，也是有關法規、制度、慣例國際接軌的問題，結合GPA附件3關于其他實體的規定及主要參與方的經驗，我國其他實體的分類應按功能進行分類，即按提供公共物品、準公共物品和私人物品進行分類。遵循這一分類原則可以將涉及GPA我國其他采購實體分為三類：第一類是提供公共物品的事業單位的；第二類是提供準公共物品的公益性國有企業，第三類是提供私人物品的競爭性國有企業。即選擇將我國國有企業分類為公益性國有企業和競爭性國有企業的做法。同時采用國際慣例中將國有資產投資或持股超過50%的企業即為國有企業的分類標準。

這種分類法理上符合西方企業法理論通用的 “私法上的國有企業”和“公法上的國有企業”分類標準，實踐上符合我國國有企業改革的實際和今后的分類改革方向。我國國有企業，尤其是不少壟斷性國有企業，其經營項目已擴大到諸多競爭性行業，卻利用國有企業的政策傾斜、資本雄厚、行業壟斷等優勢獲取高額壟斷利益，也滋生了腐敗。對這些國有企業進行新一輪的市場化改革成為必然，也是我國加入GAP的客觀要求。按照“私法上的國有企業”和“公法上的國有企業”分類標準，對我國現有國有企業進行性質界定，并以此為依據分類為公益性國有企業和競爭性國有企業，并進行相應的歸類改革。

注 釋：

① 出價清單包括5個附件和1份總備注。詳見《政府采購協議》2012年版。

[1]海聞,李晉,戴覓.中國加入《政府采購協定》國有企業出價策略研究[J].國際貿易問題，2012，（9）.

[2]袁杜娟.國有企業納入《政府采購協定》問題研究[J].上海大學學報（社會科學版），2008，（5）.

[3]劉鵬.我國國有企業的類型和功能定位[J].武漢學刊，2012，（1）.