多元主體協同治理視域下的食品安全監管研究
——以合肥市蜀山區為例

朱俊奇，沈家耀

（安徽理工大學 人文社會科學學院，安徽 淮南 232001）

多元主體協同治理視域下的食品安全監管研究
——以合肥市蜀山區為例

朱俊奇，沈家耀

（安徽理工大學 人文社會科學學院，安徽 淮南 232001）

近年來，食品安全問題不斷進入公眾視野，老百姓幾乎到了“談食色變”的程度，如何開展行之有效的食品監管，確保食品安全已經成為亟待解決的社會問題之一。本文以多元主體協同治理理論為依托，通過對合肥市蜀山區現有食品安全監管模式的實證考察，分析影響食品安全監管的各種因素及相互關系，并以此為基礎探討多元主體協同治理視域下食品安全監管的路徑選擇。

協同治理；食品安全；監管

多元主體協同治理，又稱多元合作共治，它是協同學和治理理論交叉融合的產物。旨在通過建立政府與公民社會的良性互動網絡，運用多種方式和協調機制實現市場與社會力量有效參與公共事務管理的體制機制，具體反映在食品安全監管中就是要改變以政府為主的單一管理模式，將非政府組織、大眾媒體、企業和公民個人等多種主體有效吸納進政府的管理范式之中，形成廣泛參與，共同協商、良性互動的公共事務管理方式。本文將以合肥市蜀山區現有食品安全監管模式為切入，分析影響食品安全監管的各種因素及相互關系，并以此為基礎探討多元主體協同治理視域下食品安全監管的路徑選擇。

一、合肥市蜀山區食品安全監管基本情況及主要問題

（一）政府在食品安全監管中地位顯著，但內部協調不足

合肥市蜀山區高度重視食品安全工作，2005年底成立了食品安全委員會（下稱食安委）專門負責區內食品安全監管工作。食安委由區食品衛生局，工商、質監、農業、商委等18個職能部門組成，其中8個部門擁有執法隊伍。食安委在食品安全監管中負責監督指導和綜合協調，主要負責議事規則、管理辦法、事故處理程序、應急預案及責任追究制度等基礎性資料的制定并將其及時提供給各部門，食安委將制定的，各部門在履行本部門職責同時配合食安委工作。區食安委下設辦公室，日常事務由區衛生局承擔。同時蜀山區食安委將食品監管分為生產、流通、消費等環節，如農業部門負責初級農產品生產環節的監管，工商部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業等消費環節的監管等，各部門各司其職，以提高監管效率。在實際的食品安全監管過程中，這種“分段監管為主，品種監管為輔”的監管方式既沒有像以前那樣發揮各部門專項監管優勢，而且導致監管部門間協調難度加大，信息資源也不能很好共享，問責機制混亂且不明確，各環節相互交織，部門職能和管轄范圍不清容易造成監管真空、重復監管和越權監管，無法做到無縫監管。同時政出多門，多頭監管不僅導致職能交叉重疊，而且增加了企業經營成本和政府監管成本，反而給區食安委的協調組織工作帶來諸多不便。

（二）輿論引導不力，媒體監管力量沒有充分發揮

蜀山區為發揮媒體的輿情功能，充分利用報紙，電視，廣播等媒介發布食品安全信息，引導消費者的消費行為。然而在實際操作中缺乏正確的引導，某些媒體為了自身利益不負責任的發布信息甚至制造虛假新聞，不僅給食品企業帶來巨大的利益損失，而且造成某種程度的社會恐慌；如在“香蕉致癌”、“甲醛啤酒”、“毒蜜餞”等事件中，區某報紙就曾使用“有毒”、“致癌”等詞語，甚至把“個案”推而廣之到整個行業，不僅夸大了危害、容易制造冤假錯案，而且造成網絡輿情惡化，加大了社會能見度的潛在風險，不利于發揮媒體在推動食品安全體系建設的作用。且蜀山區目前的媒體監督大多停留在曝光和問責層面，很少有關于食品行業先進管理經驗和食品安全產生原因及對策方面的報道。

（三）公眾參與食品安全監管渠道不暢，監管意識有待進一步提高

作為協同治理的主體之一，公眾積極主動參與，有效行使監管權，可以更好的保證政府監管行為的公平、公正與公開，從而確保食品質量，保障公眾身體健康和生命安全。為此，蜀山區在街道社區建立了食品安全工作站。聘請了61名食品安全社會監督員。每個社區工作站的日常工作由1～2名工商人員和食品安全社會監督員負責，定期到社區開展食品安全宣傳、抽檢、執法、維權等工作，指導經營者合法經商、公平競爭，指導居民提高假冒偽劣食品的鑒別能力、提高自我保護意識。但工作站覆蓋面不高，影響不大，且食品安全監督員的自身素質和業務水平遠未達到食品監管要求。筆者曾就蜀山區公眾參與食品安全監管情況做了調查。共計發放問卷600份，實際回收595份，有效問卷582份，其中在問及“當您在遇到食品安全問題時采取什么樣的解決途徑”時，共有248位公眾采取“自認倒霉”或”不采取行動”的消極途徑，占調查問卷的42.6%，只有11.7%的公眾會采取“尋求政府幫助”、“找媒體”或“尋求法律途徑”等積極方式解決；調查中只有3.1%的人知道所在社區設有食品安全工作站；至于在不采取維權行動原因中的調查中，對維權途徑不了解的占26.3%，維認為權成本太高占24.4%，由此可見蜀山區的食品安全監管公眾參與渠道不暢，同時維權意識淡薄，參與意識也有待進一步加強。

（四）食品企業的社會責任意識淡薄，食品安全風險增大

只有食品企業自覺維護食品安全，消費者的健康才能得到根本保障。但隨著市場經濟的發展，某些無良企業利欲熏心，課題組在調查中發現合肥市蜀山區2010年以來共注銷60家食品生產加工企業86個產品的生產許可證，但這些問題食品依然會出現在餐桌上或消費者的購物清單之中，經衛生局和質監局在突擊檢查發現，這些企業為了利益鋌而走險，被查處之后換個包裝，換個地方繼續生產，這種改頭換面、以假亂真、瞞天過海的行為屢禁不止，這種挑戰社會道德底線和無視社會責任感的不良企業行為是文明健康社會的一大毒瘤，也是食品安全問題的癥結所在，政府必須采取嚴厲措施進行制止。

二、食品安全監管多元主體協同治理的路徑選擇

（一）建章立制，形成食品安全監管部門聯動機制

多元協同治理本質上要求政府與公民社會、市場能夠平等對話、協商，建立合作共治關系。因此，必須牢牢把握協同這一中心，加強合作。治理的目的才能最終顯現。協同是系統的各子系統間發生非線性相互作用，并自發產生協調一致的集體規則運動，形成某種相對穩定態，最終使系統走向有序。所以建立食品安全監管部門合作機制，充分發揮政府的中心協調作用是必不可少的。僅以合肥市蜀山區為例，必須強化區食安委的領導協調職責，加強食品安全監管部門之間的合作共治。完善利益協調機制，平衡各部門利益，將分散的監管職能整合到幾個比較集中的部門，實現部門整合。明確各部門之間權責關系，制定和完善食品安全監管實施細則，及合肥市蜀山區食安委成員單位工作職責，用規則強化責任意識，健全法律問責機制，完善上下問責，內外問責，主次問責的問責體系和宏觀指導體系，食品安全多元協同治理才能逐步走上正軌。

（二）規范媒體信息披露，樹立積極的社會輿論導向

針對在調研過程中存在虛假報道和輿論誤導的問題，政府和相關權威部門應懲防并舉，積極引導相關媒體樹立正確的輿論導向，同時相關媒體應強化自身社會責任感，遵從行業操守，加強媒體工作者的道德修養，杜絕報道的隨意性和捏造制造所謂的“爆炸”消息，保證新聞的客觀真實性，以科學嚴謹、實事求是的態度披露食品安全信息，把最真實的事件還原給社會其他成員，引導消費者樹立理性的食品消費觀，幫助消費者提高辨別食品信息的能力，鑒于現代互聯網信息傳遞的強大功能，建立和完善區食品安全網絡，完善食品安全信息溝通平臺，通過網絡發布食品安全信息，定時公布質量抽檢結果；設立曝光渠道、行業快訊、知識講壇、信用體系、便民服務等服務平臺，努力實現食品安全信息的互聯互通，在報道不怕權威，敢于挖掘事情真相,才能形成食品安全監管合力。

（三）以社區為載體完善公眾參與食品安全監管渠道，提高公眾維權意識

大力開展食品安全進社區工作，積極構筑社會監督防線。以合肥市蜀山區為例，課題組認為區政府應設置專項資金予以支持食品安全監管進社區，建立覆蓋全區各鎮、街、社區的基層食品安全社會監督網絡，制定食品安全社區工作站工作職責等相關文件和工作制度，從制度上加以規范。對食品安全社會監督員進行專業知識培訓。堅持“食品安全進社區、巡查執法到社區、解決投訴在社區、接受監督靠社區”理念，把做好食品安全工作與安全社區建設結合起來，采取以經營戶為點、道路為線、社區為面的“點、線、面”相結合的方式，拓寬食品安全監管覆蓋面。同時大力開展食品安全知識宣傳活動，提升公民的食品安全監管能力，提高公民的維權意識，適當降低消費者的維權成本和舉證難度，提高不法企業對消費者的民事賠償標準，促使公民在遇到利益受損時能主動維護自己的權利；整合暢通投訴舉報渠道，建立食品安全監管舉報獎勵制度和舉報保護制度，以公眾的自覺行動來預防食品安全事件的發生。

（四）加強企業自律，嚴厲打擊企業食品安全不法行為

企業是問題食品的源頭。當前我國政府主要采取行政處罰、停產整頓等行政手段來強制規范企業違法行為，可效果甚微。在食品安全新形勢下，企業道德建設已經成為消費者的共識。加強食品企業的信用建設，樹立“以人為本”的管理理念和義利結合、“君子以義為上”的義利觀，將誠實守信滲入商業倫理之中。增強企業第一責任人的意識，同時，充分發揮行業協會的作用，通過制定行規行約，組織會員單位開展法律法規和業務知識的培訓并提供技術幫助和指導，增強生產經營者守法經營的責任意識。加大敗德企業的敗德成本，讓敗德行為付出沉重代價，堅決嚴厲打擊企業的不法行為，構建一個賞罰分明的市場環境，不讓良心企業心寒，是有效推進食品監管的治本之策。

（五）以科技為先導，推進食品安全監管智能化

科學技術在社會實踐管理中扮演著越來越大的作用，也是影響協同治理的重要因素和實現手段在食品安全監管中，它不僅讓各個主體的監管能力得到釋放，也讓整個組織系統的聯系更加緊密有效。因此政府應以科技為先導，不斷提高食品安全檢測水平，健全檢測方法和標準，建立食品安全信息網絡和食品安全數據庫，包括食品安全風險分析和預警制度、食品安全追溯數據庫等；同時公民需要不斷提升現代化網絡技能，隨時訪問政府門戶網站；企業自身也要進一步完善企業自檢體系，配備必要的有害物殘留檢測設備；媒體也要不斷更新傳媒技術，提高新聞報道水平質量。

從合肥市蜀山區食品安全監管的具體實踐中發現，多元主體協同治理絕非易事。在食品監管中，政府集食品安全監管的發起者、領導者、負責人、監督者等多種角色于一身，是推動社會問題治理的決定性力量。但依靠政府單方行為顯然是不能滿足現實社會的需要，大眾媒體的輿論導向、公眾的參與意識與參與渠道、企業社會責任感等都將直接影響食品監管的最終效果，因此不但要發揮政府元治理在治理全局中的核心作用，又要明確多主體參與過程中的權責劃分和度量拿捏，加強執法部門與其他部門、機構之間協同聯動，建立政府、公民、企業、媒體信息交互機制，加強對媒體的信息引導，增強公眾的維權意識，暢通監管渠道，加大企業誠信教育，多措并舉，多元合作，食品安全監管多元主體協同治理新格局才會實現。

（注：本文為安徽理工大學青年基金重點項目“我國食品監管中的第三方監管路徑機制研究”，項目編號：2012QNZ15；2013年安徽省大學生創新創業計劃項目“多元協同治理視域下的食品安全監管研究”，項目編號：20131036229）

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