論法治視野下的國家治理現代化

方軍貴

（中共祁門縣委黨校，安徽 祁門 245600）

黨的十八屆三中全會《決定》強調“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推動國家治理體系和治理能力現代化。”[1]這是新一屆中央領導集體站在新的歷史起點上，對國家治理在理論上的重要創新和重大突破，是實現中華民族偉大復興—中國夢的理論基石和政治保障。然如何實現國家治理現代化，這是執政黨下一步所要運籌謀劃的立黨為公、執政為民的宏偉事業，也是全國人民所關注和期盼的話題，更是政治界、法律界精英們所要研討的課題。根據黨的十八大和十八屆三中全會《決定》的精神要義，從現代法治的角度出發，筆者認為，推進國家治理現代化的基礎和核心在法治。

一、國家治理現代化的新內涵

國家治理，是指在國家基本政治制度和基本權力安排既定的前提下，如何使國家權力運行得合法、順暢、高效并得到社會認同，如何充分調動各方面的積極性，以激發國家權力體系、社會組織體系與市場結構體系的活力，促使三者積極互動，以實現國家治理的目標。

根據《決定》的精神要義，國家治理現代化是國家治理體系現代化和治理能力現代化的有機整體，是法治化的現代國家治理模式；國家治理現代化既是一個政治概念，又是一個法治概念，是國家政治與法治的融合；國家治理現代化，就是國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，歸結起來就是實現國家治理的法治化，使國家治理者善于運用法治思維、法治方式、法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能。[2]

（一）國家治理體系和治理體系現代化

國家治理體系，是規范政府、市場、社會權力運行和維護社會秩序的一系列組織、制度體系和程序，是由治理體制、治理主體、治理客體、治理行為、治理依據、治理流程、治理效果、治理救濟等諸多要素構成的國家治理組織架構體系和治理制度體系，包括政治（行政、司法）體制、經濟體制、社會體制，也包括規范行政（司法）行為、市場行為和社會行為等一系列組織、制度體系和程序體系。

國家治理體系現代化，“是黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各個領域的體制機制、制度、法律法規的統籌和安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”[3]是一個有機、動態和整體的制度運行系統。國家治理體系現代化就是要打破傳統的統治和管理習慣，打破人治和權治的思維方式，破除運動式、活動式、會議式的國家管理模式，創新構建以制度化、法治化為核心內容的現代國家治理體系。衡量國家治理體系現代化的標準是：公共權力運行的制度化、規范化，公共治理和制度安排的民主化、法治化，政府治理和社會治理的效率化和協調化。國家治理體系現代化從政治層面講，是國家組織結構、社會組織及管理者素質的現代化和執政理念、執政方法、執政規則的現代化；從法治層面講，國家治理的制度化、科學化、規范化、程序化，歸結起來就是法治化，使國家治理制度逐步形成法律制度，把國家治理納入法治軌道；從治理行為活動層面講，就是把政府行為、司法行為、市場行為、社會行為進行制度規范和法治規范；從國家治理體系現代化的價值目標來看，就是要構建有利于激發社會活力、有利于擴大人民民主、有利于實現社會公平正義、有利于增進人民福祉的各個領域、各個方面的體制機制、制度體系和法治體系。

（二）國家治理能力和治理能力現代化

國家治理能力，是指在現有的國家治理體系下，國家治理主體如何運用國家制度和法律制度體系去管理國家、政府、社會各領域各方面的事務的水平和能力，簡要地說就是治理主體對國家治理制度的執行力。

國家治理能力現代化，是國家治理者要有嚴格按制度辦事和依法辦事的法治意識和法治理念，要善于運用法治思維、法治方式和法律制度治理國家、治理政府、治理社會，在法治軌道上開展工作、化解矛盾、維護社會穩定和發展的能力。運用法治來凝聚改革發展共識，運用法律來規范政府、市場和社會行為，依據法律制度解決和處理政府與社會、市場的一切事務，使社會主體積極有效地參與國家治理，最終達到政府、社會、市場三者相互協調、共同發展、良性互動的善治效果。

國家治理現代化，是國家制度體系和制度執行能力的集中體現，是國家治理有機整體中的兩個方面，二者是相輔相成的。“一方面，國家治理體系是國家治理能力孕育的基礎，國家治理能力的提升有賴于國家治理體系的建構，沒有國家治理體系的現代化，也就談不上國家治理能力的現代化。另一方面，國家治理能力彰顯國家治理體系的功能，國家治理能力的強大是國家治理體系完備的表達，提升國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。因此，國家治理體系和治理能力現代化應齊頭并進、協調發展。”[4]國家治理現代化，最重要的是治理體制機制、制度的現代化和治理者人的現代化，即治理制度和治理者的素質，兩者都不可或缺。但相對而言，制度更具根本性，因為，好的制度可以改造人、塑造人，可以制約治理者濫用權力和失職，正如小平同志所講的“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至走向反面。”[5]因此，實現國家治理現代化，國家治理的制度體系是起關鍵性、決定性作用的。

二、法治建設在國家治理現代化中的地位

（一）法治建設是國家治理體系現代化的核心

十八大報告在堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革中指出，“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，“要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。”[6]十八屆三中全會《決定》進一步強調，“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”[7]這是我們黨對全面推進依法治國的戰略部署和總體思路，法治已成為治國理政的基本方式，這充分證實我國的國家治理是以法治為核心的國家治理。

（二）法治建設在國家治理現代化中是不可或缺的，是國家治理現代化的關鍵之所在

十八大報告在全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標中提出，“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障。”[8]充分說明了法治建設在治國理政中是不可或缺的。國家治理體系現代化，其實質就是以法律制度體系為載體的國家治理體系，國家治理和社會治理活動的制度化、科學化、規范化、程序化運行的法治程度，是衡量國家治理體系和治理能力現代化的重要指標。因此，法治建設是國家治理現代化的關鍵之所在。

（三）法治是現代國家治理、政府治理和社會治理的基本方式

國家的一切活動、一切治理主體和行為都必須在憲法和法律范圍內活動，即現代化的國家治理是法治軌道上的治理，是重視運用法治思維和法治方式的治理，是有賴于各個領域法治化的治理。因為法治具有可預期性、可操作性、可救濟性和普遍性、公正性等優勢，運用法治這種優勢可以凝聚社會共識，使不同的社會利益主體求同存異，依法追求和實現自身利益最大化。國家治理體系的構建要靠法治，治理能力的提升離不開法治。通過法治建設，可以弘揚法治精神，提高治理主體的法治素質、法治理念、法治思維和法治方式的能力，從而推動并形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好的法治環境，使政府、市場、社會等各項事務在法治的軌道上運行。

（四）法治是國家治理現代化的必然要求

黨的依法治國基本方略和建設法治中國以及國家治理現代化的主張，實屬政治綱領，黨的政治主張只有通過法定程序成為國家意志、上升為國家法律，才具有法的價值屬性，才具有普遍的約束力和強制力。所以，實現黨的依法治國的基本方略需要法治來推進和保障。

現代化國家治理體系的構建需要法治。國家治理體系是黨領導人民治理國家的制度體系，這些制度體系九九歸一還是離不開法律制度體系。沒有法律作載體的國家治理制度體系，是不具法的價值和效力的制度體系，不是現代化的國家治理體系。政府治理、社會治理等一系列主要制度的設置必須依靠法律制度來規制和保障實施，不能任由政府及職能部門自行制定和自行實施。因為現代化的國家治理是多元化的治理主體，政府和社會既是治理的主體，又是被治理的對象，政府及職能部門制定的制度，對自己不可避免地存在著權力和利益自保的嫌疑，是缺乏自控力和制約力的。這對社會主體來說是不公平的，也是不符合法的基本價值要求的。所以，政府治理和行政管理的主要治理制度必須要納入法治軌道，必須對現行的許多行政制度予以清理，進行廢改立，把現行行政制度中科學、公正、規制的內容或成分，通過立法程序納入法律制度范疇，以充實和完善我國的法律制度體系。

推進治理能力現代化的著力點在法治，國家治理能力現代化始終是圍繞法治而進行的。治理者治理能力的提升離不開法治，離開法治化的制度不是現代化的國家治理制度體系，沒有法治化的治理制度體系是無法提高治理者的治理能力的。因此，只有把國家治理、社會治理，把社會問題和矛盾的預防和化解納入法治軌道，才能提高治理者的治理能力，才能建立并實現社會安定有效、和諧活力的長效機制。因為，只有法治才能凝聚社會共識、規范治理主體行為、提升治理能力，才能達到政府、社會、市場三者相互協調、共同發展、良性互動的善治效果。

三、實現國家治理法治化的戰略路徑

（一）加速國家治理體系法治化建設的立法進程

國家治理體系現代化關鍵在于制度和制度體系的改革創新，在于制度的科學規制，而制度體系的改革創新和科學規制關鍵要靠法治。所以，國家治理體系現代化，關鍵的關鍵在于法律制度和法律制度體系的創設和科學規制。

1.依法治國建設法治中國，首先是要有良法可依，而良法的誕生要靠科學立法。所以，必須要把科學立法、提高立法質量擺在國家治理的首位。科學立法既是法治建設的基礎，又是國家治理現代化的關鍵，就像是萬丈高樓平地起，基礎不牢地動山搖，所以說科學立法是法治建設的一項宏偉的基礎工程。立法質量問題直接關系到法律制度的有效實施，關系到國家治理體系和治理能力現代化的進程。

2.創新科學的立法體制，加速立法機關立法職業人才隊伍建設。科學立法必須要有科學的立法體制。立法體制是由立法權取得、立法權劃分（分配）、立法權運行等體制和制度組成的有機整體。其中立法權劃分（分配）、立法權運行在立法體制中是最具實質意義的。如果立法權劃分不清或立法權分配不當以及立法權的啟動、運作、行使不規制等，就可能出現國家法律的實施在各部門、各省域間的不協調甚至沖突，有礙國家法律公平、正義的價值取向，這就談不上科學立法。

當前我國的立法體制存在的缺陷：一是立法權分配不當，如國家立法機關和國務院的立法權分配并非十分明確，地方人大和政府之間的立法權分配含含糊糊，國家立法權和地方立法權的劃分上，規定的比較原則、語義不明，使地方立法權易于擴大。二是立法權運行存在著缺陷，主要表現在地方立法權的啟動、運行易受法外因素影響，特別是易受地方政策因素和領導人意志決策的影響。這些立法體制上的缺陷，造成有些法律制度的不統一、不規范，甚至是相互沖突，從而影響法治建設的進程。因此，依法治國必須科學合理地劃分或分配各級立法機關的立法權限，科學地規范立法權運行機制，構建科學的立法體制。

科學立法必須要有一支高素質的立法人才隊伍。當前國家立法機關存在著立法職業人才和法律專家奇缺的問題，造成立法機關對法律議案的起草能力不足。現實中法律議案的起草幾乎是由政府及政府職能部門來替代，這就不可避免地可能存在著政府或部門利益保護的問題，從而影響了法律的科學性和規制性。因此，科學立法首先是必須解決立法人才問題，筆者認為，國家立法機關應當廣泛吸納和培育立法綜合人才，組建法律專家智庫，壯大立法隊伍，逐步收回法律議案起草權，提高立法機關科學立法的水平和能力。

3.國家治理體系現代化的關鍵，是對政府及公權力的治理進行法律制度化的創新和規范。國家治理主要在政府治理，因為，傳統的政府管理，政府是管理主體，社會、市場是被管理的對象，管理的權限是無限的，政府管理是自出文件、制度，想怎么管就怎么管，社會、市場沒有不聽、不服的權利。根據憲法規定，政府是國家權力機關的執行機關，是國家法律的執行者，而不是國家法律的制定者和解釋者。因此，現代化的國家治理的核心是治權，重點是對行政體制、行政制度、決策制度、預算制度、組織制度、司法制度、權力運行制約制度和權力監督制度等重要領域的制度加以創新、規制，并納入法制化治理的軌道。國家立法機關應逐步擴大法律的立法范疇，縮減行政性制度的覆蓋面，不斷完善國家治理的法律制度體系。要針對現行法律、行政法規以及行政性制度上的不規范、不規制、有漏洞和難以操作等缺陷或不足，進行充分的調研和論證后，制定出科學、規制、權威的國家法律，從而形成人人尊重法律、信仰法治、積極認同法治并自覺遵守的法治環境。

（二）培育提高治理主體的法治素質和尊法、守法、依法、嚴格執法的法治能力

國家治理的主體是多元的，有政府、企業組織、社會組織、居民自治組織以及各組織成員等。提高治理主體依法治國的能力，必須要培育提高治理主體的法治素質和法治思維能力，培育提高其尊法、守法、依法、嚴格執法的法治能力。

1.治理能力現代化的重心是提高公權力機關干部的法治素質。黨政干部是我們黨依法執政、依法行政、依法實施對國家和社會事務管理的中堅力量，他們的法治素質和法治能力如何關系到黨的執政能力和法治中國建設的進程。因此，黨政干部的法治素質和法治能力的培養和提高，是國家治理能力建設的重中之重。如何提高黨政干部法治教育，筆者認為，一是今后對新錄用的干部必須提高法治素質要求的門檻，二是要把國家公權力機關干部的法治教育納入干部常規教育。干部法治教育的重點是，要針對現實社會存在的 “官本位”、“權本位”、有權就是法、權大于法、以權壓法等無視憲法法律尊嚴和權威的現象，結合當代法律制度和法治精神要義，開展法治原則、法治精神、法治理念、法治文化的培育。這是轉變和剔除黨政干部權力意識，提高其法治素質的關鍵，必須持之以恒地培育。現代法治是以法律對權力的控制、約束、規制為邏輯起點的，不對權力實行法律制度的約束就很難實現法治化，法治的核心就是控制權力濫用。為此，我們必須要在黨政干部中開展法治與控權問題的大討論，通過以控權為核心的法治理念培育，逐步提高黨政干部的法治文化、法治信仰、法治素質和法治思維能力，進而提高他們的法治執行力。通過法治教育，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，營造干部尊法、守法、依法辦事和嚴格執法的法治環境。

2.創新培育提高社會主體及人的法治素質。國家治理現代化靠法治，法治的起點和落腳點在于提高治理主體的法治素質、法治思維和法治能力。所以，實現國家治理現代化，還必須重視對社會主體、市場主體法治素質和法治理念的培養和提升。為此，必須全面深入持久地開展形式多樣、內容豐富多彩的社會法治宣傳教育活動。社會法治宣傳教育必須堅決剔除過去自欺欺人的走過場、形式主義的做法，在法治中國建設中，法治宣傳教育必須要面對現實，結合社會主體、市場主體法治素質現狀和法治環境的實現，實事求是地創新法治宣教體制和激勵機制，探索社會法治宣教的新思路和新辦法，營造政府重視、社會關注、群眾樂意參與法治宣教的良好氛圍。為此，政府必須加大專項資金投入力度，并確保專款專用。該專項資金主要用于對社會組織和群眾參與法治宣教活動的獎勵，以激勵和調動社會主體參與法治宣教的積極性和主動性。通過一系列形式多樣的法治宣教活動，培養社會主體知法、尊法、守法、維法的自覺性，進而逐步提高社會主體的法治意識、法治觀念、法治信仰和法治思維能力。

（三）改革現有的司法體制，構建對公權力濫用的司法監督體制

司法機關履行的是國家法律賦予的職權，是國家法律的忠實捍衛者，是維護社會公平正義的最后一道門檻，肩負著為國護法的神圣使命。為確保公權力機關能依法執政、依法行政、秉公執法，營造良好的法治環境，構建對公權力的司法審查和監督體制機制是極為重要的。

1.改現行司法地方管理體制為中央領導下的獨立于地方管理的司法體制。為確保依法獨立公正行使司法權，十八屆三中全會《決定》已明確規定“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”[9]就是為了避免地方黨政機關和領導干部出于對地方利益的保護而干涉司法，有損法律尊嚴和權威，而作出的重大舉措。

2.探索構建憲法法院體系，實行對政府抽象行政行為的司法審查監督。行政行為包括具體行政行為和抽象行政行為，對抽象行政行為的合法性審查監督有行政訴訟法為依據，可通過行政訴訟途徑來救濟。但對抽象行政行為是否合法的問題，目前仍是處于真空地帶。這就需要探索構建憲法法院體系，專門對政府尤其是地方政府及政府職能部門出臺的文件、制度等抽象行政行為，進行是否違憲和違法審查。其目的是規制抽象行政行為，以保證政府及政府職能部門制定的政策、文件的合法性。現代國家治理和政府治理是以控權為核心的治理，因為，缺乏法律規制和監督的權力容易發生濫用，是腐敗的溫床，所以，法治首先是治權、控權，治理就是把權力關進制度的籠子，使權力無法濫用。以確保中央和國家政令、法令暢通，以確保憲法和法律的尊嚴和權威地位。

探索司法對地方公權力機關和公權力行使運行的司法監督。要從法律上探索、擴大對公權力運行的司法管轄領域和范疇，把公權力尤其是行政權力的不當作為、不作為和行政違法行為，納入司法審查和監督的管轄范圍。目的就是促使公權力機關依法辦事、秉公執法，使國家法律得以統一實施，實現維護憲法和法律的尊嚴和權威，以保證依法治國和法治中國建設的順利實施，實現中華民族的偉大復興。

[1]中共中央.關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社，2013-11，（3）：3.

[2]吳傳毅，準確把握國家治理現代化的新內涵[N].湖南日報，2013-12-12，（10）.

[3]江必新.推進國家治理體系和治理能力現代化 [N].光明日報，2013-11-15，（11）

[4]陳金龍，推進國家治理體系和治理能力現代化 [N].南方日報，2013-11-30，（9）

[5]中共中央文獻編輯委員會.鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1983-7，（1）：293.

[6]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012-11.25-27.

[7]中共中央.關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013-11.31-32.

[8]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012-11.17.

[9]中共中央.關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013-11.33.