美國潰壩風險的有關問題

［美國］ L.C.斯普拉根斯

國家大壩安全官員聯(lián)合會(ASDSO)是一個總部設在肯塔基州萊克星頓的非盈利組織。1984年成立時只是一個國家監(jiān)管機構，但目前已發(fā)展為一個擁有3000多位成員的大壩安全組織。其成員包括聯(lián)邦大壩安全專業(yè)人士、大壩業(yè)主及運營商、工程顧問、應急管理人員、制造商、供應商、學術界、承包商等。

ASDSO的使命是通過下列方式來促進和提高大壩安全:

(1)為大壩安全和國家大壩安全計劃提供支持;

(2)提高對大壩安全問題的認識;

(3)促進合作;

(4)提供信息交流平臺;

(5)向政府闡明大壩安全方面的利益;

(6)提供推廣方案;

(7)建立統(tǒng)一的大壩安全組織。

美國大多數(shù)大壩受國家大壩安全計劃監(jiān)管。通過為國家工作人員、大壩業(yè)主和經(jīng)營者提供培訓、信息資源及交流機會來努力提高國家大壩安全計劃的成效。積極向聯(lián)邦和各州推行國家大壩安全計劃，密切配合美國土木工程師協(xié)會協(xié)調華盛頓特區(qū)年度立法活動。每年有數(shù)百土木工程師飛往華盛頓對決策者進行美國基礎設施維護方面的教育培訓。

ASDSO正在與各種合作組織進行合作與交流。例如，與國家洪水、雨水管理協(xié)會和國家洪泛平原管理協(xié)會就洪水風險管理問題展開密切合作。

1 大壩安全問題

大壩安全的首要問題是潰壩風險。盡管大多數(shù)業(yè)主對大壩的維護盡職盡責，但每年仍有許多大壩因缺乏維護而老化，從而造成潰壩。2005年1～6月，國家大壩安全計劃報告了173起潰壩事件及587起一般事故，若不及時干預，這些一般性事故極有可能導致潰壩風險。

高風險壩數(shù)量不斷增多是真正令人擔心的問題。目前美國高風險壩數(shù)量比10 a前多了許多，大約有4500座。其原因并不在于建壩數(shù)量增加，而在于大壩下游的開發(fā)活動過多。大壩安全管理機構對當?shù)貐^(qū)域劃分問題及開發(fā)者財產(chǎn)權益基本上失控。這個問題因“危險蠕變”趨勢的持續(xù)存在而令監(jiān)管機構甚感擔憂。

另一個主要問題是大壩維護升級成本較高，尤其在涉及私有財產(chǎn)和公共資金的問題上。大壩的所有權成為美國基礎設施中特有的問題。美國大多數(shù)基礎設施，如公路、橋梁、排污系統(tǒng)、學校等屬于公共財產(chǎn)，而多數(shù)大壩則為私人所有。大壩業(yè)主全權負責大壩的安全與責任并承擔其維護、升級及維修費用。

據(jù)ASDSO報告，修復國內非聯(lián)邦所有的高風險壩約需資金182億美元，比其在2003年的首次報告中的資金高出了80億美元。

大壩修復的資金匱乏是一個嚴重的全國性問題，對私營大壩更甚。大壩修復費用取決于大壩的所有權，很多業(yè)主無法負擔這些費用。雖然有些州通過政府和私人渠道提供貸款計劃，然而這種資金援助畢竟是杯水車薪。

雖然大多數(shù)州有全面實施大壩安全計劃的立法權，但在具體實施時很多州存在資金不足或受限的問題。有些州根據(jù)自己的法律規(guī)定不能對某類大壩進行監(jiān)管;有些州執(zhí)法能力不夠;另外，在某些州，如果大壩業(yè)主不執(zhí)行州府責令的大壩安全修復計劃，執(zhí)法人員缺乏追索權。

2 發(fā)展趨勢

針對大壩的升級或修復問題，由于聯(lián)邦及各州領導人克服重重困難收集大壩的詳細資料，使目前大家對大壩的現(xiàn)狀有了進一步的了解。隨著政府對大壩安全監(jiān)管的預算及人員投入逐步加大，被確定為有缺陷的大壩數(shù)量不斷增多。但遺憾的是，修復大壩的數(shù)量并沒有隨之增加，這是目前所面臨的主要挑戰(zhàn)。

令人欣慰的是降低大壩安全風險的工作正在進行之中。全美大壩應急行動計劃(EAP)正在取得明顯的進展。EAP旨在幫助大壩業(yè)主了解病險壩的風險，并幫助他們采取相應的行動以最大程度地減少潰壩或事故對下游的影響。經(jīng)驗表明，EAP是應對突發(fā)事件的有價值的工具。

事實上，很多機構的工作甚至在沒有得到議會完全支持的情況下已做的相當出色。同樣，很多州政府也正在采取強有力的監(jiān)管措施。

ASDSO及其他非政府組織仍將繼續(xù)努力增強相關官員對大壩安全計劃重要性的認識，以便于政策在今后10 a不會發(fā)生改變。

3 需要開展的工作

D級是對國內大壩基礎設施狀態(tài)的一個合理評價，對那些生活在大壩周圍的聯(lián)邦官員、大壩業(yè)主及民眾而言D級也是一個重要的警告。

ASCE(美國土木工程師協(xié)會)報告卡為提高大壩等級給出了以下解決方案:

(1)2014年前重新批準大壩安全計劃并每年為該計劃提供資金;

(2)建立全國大壩資助計劃以對公有壩、私有壩及高險壩的維修保養(yǎng)實行成本公攤;

(3)2017年前對每座高險壩建立應急行動計劃;

(4)在全國開展宣傳活動，讓民眾對其區(qū)域內大壩的位置及狀況有所了解;

(5)鼓勵州政府及議會為大壩安全計劃提供足夠的資源并成立大壩監(jiān)管部門;

(6)要求聯(lián)邦機構保證自己擁有、運營、監(jiān)管的大壩達到聯(lián)邦大壩安全手冊的標準。

4 資金問題與計劃落實

大額資金會用于聯(lián)邦關鍵項目的修復，如肯塔基州的沃爾夫克里克(Wolf Creak)壩，但對于私有大壩的維修、升級而言，即使有些州可提供低息貸款，其融資渠道仍顯匱乏。

對現(xiàn)有大壩進行必要的維護升級，其重要性雖已達成全民共識，但缺乏來自政府及大壩業(yè)主的資金支持。對大壩進行檢查以及對下游社區(qū)發(fā)出警告固然重要，但離防止?jié)蔚哪繕诉€相去甚遠。

很多州的大壩安全計劃缺乏足夠的資金。阿拉巴馬州的安全預算為零，加利福尼亞州預算為1100萬美元，而各州平均預算大約為68.8萬美元。每個州平均管理的大壩數(shù)量超過1700座，而每州的安全巡視檢查員平均數(shù)量大約為8個，加上在建的新壩，意味著每個安全巡視員需監(jiān)管200座現(xiàn)有大壩的安全。

在大壩安全工作方面，做的不夠好的無疑是阿拉巴馬州，完全沒有大壩安全計劃，所幸獨此一例。一般來說，一個州的大壩安全計劃效率高低與其立法保障的力度相稱。這種立法保障的質量隨著該州的行政主管部門的變更而不斷變化。對于那些經(jīng)歷過潰壩災難的州，如加利福尼亞、賓夕法尼亞、新澤西，由于決策者及市民有更高的大壩安全意識，相對會有強有力的大壩安全計劃。但有些州并沒有吸取潰壩的教訓，這一點從他們開始削減其安全計劃支出就可看出，諸如得克薩斯州、弗吉尼亞州及愛荷華州等。

5 主要潰壩事件與應對措施

美國歷史上發(fā)生的主要潰壩事件如下:

(1)1928年，加利福尼亞州圣·弗朗西斯壩潰壩;

(2)1911年，賓夕法尼亞州奧斯汀(Austin)壩潰壩，1977年勞雷爾拉恩(Laurel Run)壩潰壩;

(3)2006年，夏威夷州卡洛克(Kaloko)壩潰壩;

20世紀70年代及80年代初發(fā)生了一系列潰壩事件后，美國聯(lián)邦政府通過了“國家大壩安全計劃”。對潰壩事故的調查，在大壩設計、施工及監(jiān)測等方面進行了改進。美國大壩安全行業(yè)一直在研究潰壩問題并對大壩技術標準進行了修訂與改善。例如:

(1)托姆索克(Taum Sauk)壩潰壩事故促使人們對大壩儀器、監(jiān)測技術及設備進行了改進;

(2)提堂(Teton)壩失事使人們對大壩設計及施工方法進行了改進;

(3)哈德洛克龐德(Hadlock Pond)壩失事促使人們提高了施工及質量控制標準。

6 未來展望

目前大壩的設計要遠遠優(yōu)于過去。修復老壩使之符合現(xiàn)行標準可以使?jié)物L險下降。ASDSO的目標就是對這些大壩進行鑒定，評估其狀況并為其更新改造尋求資金支持。完成這些工作需相關各方共同努力:

(1)立法者必須提供強有力的融資政策;

(2)大壩業(yè)主必須了解自己對下游公共安全負有的責任;

(3)大壩工程師及監(jiān)管人員不僅要繼續(xù)完善本職工作，而且必須要使決策者及公眾了解有關的應急措施。