澳大利亞應對氣候變化的水政策思考

［澳大利亞］ J.霍恩等

1 水改革背景

1995年以來，澳大利亞一直在為高效利用水資源而努力。聯邦、大多數州政府和地區經漫長磋商之后，2004年通過了關于“全國用水計劃”(NWI)的政府協議，它是政府高層最新的政策承諾。NWI的宗旨為:開放國內水市場和監督管理，為城鄉利用地表水和地下水資源設計能使環境與社會經濟協調發展的管理信息系統。與氣候變化有關的NWI條款為:由于季節性原因或氣候長期變化影響，水權持有人將承擔所有水資源減少或水資源配置可靠性降低的風險。

NWI指出，澳大利亞河流流量大小變化與包含了氣候變化的水資源規劃開發方法密切相關，并確認了氣候變化或氣候變異性增加的潛在影響，但由于缺乏統一和透明的數據，且流域范圍內開展的研究微乎其微，決策者還不清楚各種問題的嚴重性。

2 水資源規劃可持續性方法要素

政府曾針對MDB共提出3個關鍵問題:

(1)澳大利亞各地NWI推行非常緩慢，這表明多數行政轄區對此沒有真正付出人力和物力。MDB水交易進程緩慢就是其中一個案例。2006年末水量和水質問題繼續惡化，對未來依賴水資源發展的農業、環境和城市社區產生不利影響。

(2)現有機構機制執行期已滿(根據協議，州政府或聯邦政府具有否決權，那么在關鍵問題上可能達不成一致意見)。針對MDB流域的任何治理安排均沒有取得預期效果。管理/體制結構本身受到質疑，并已著手進行改進。

(3)MDB南部正在不斷擴展的空前干旱，被一些人視為氣候變化的臨界點，這也證明了人們應對的是氣候變化而不是氣候變異。干旱突顯出水環境安全問題已相當嚴重。

總之，MDB各集水區已呈現水需求大于供給的現狀，多數人認為現有規劃和管理框架(以流域為整體)不足以使流域滿足長期可持續發展的要求。越來越多的證據表明，盡管灌溉部門從具有安全性的水權和水交易的推出中獲得顯著收益，但水管理部門和州政府不愿輕易實施NWI中其他關鍵的事項，如成本回收、法定的水規劃和農業計量用水。

盡管近年來做了很多努力，但澳大利亞當前水利用和水管理不具有可持續性。面對長期干旱及未來氣候的長期變化，必須徹底調整水資源管理系統。

關鍵目標如下。

(1)制訂MDB整個流域的戰略規劃和治理日程。①實施包含集水區規劃的流域規劃。②關注流域水資源風險管理，明確政府職能，如制訂遠期目標，消除水資源系統滲漏。③成立能獨立負責計劃實施的墨累-達令河流城委員會(MDBC)。

(2)建立流域范圍內具有強制性的水量配額制度，并結合前沿性科學研究，以確保環境、農業和城市相關部門的可持續發展。根據需要，并考慮氣候變化對流域水資源的影響，管理和調度流域用水量。如果研究表明流域系統處于過度使用狀況，則采用路徑管理，減少過度和過量使用，以步入水資源可持續利用的軌道。

(3)為了確保企業和公眾更好地適應已制訂的決策，并進一步加深理解流域可利用水量概念，需要提供一個更好的、更透明的信息平臺。向國家氣象局(BOM)提供全面水情報信息，并加強科學基礎建設，最終實現以上目標。

(4)為了使終端用戶能充分利用可持續發展的水資源，供水服務商創建了一個功能齊全并強大的高效水交易市場和規則。該方法將貫徹落實NWI原則，它比現有州計劃更有可能實現。根據所提方法，澳大利亞競爭與消費者委員會作為監督機構，將促進其立法。

(5)通過制訂MDB環境用水計劃，在MDB各州密切合作的基礎上，促進環境可持續發展。

(6)如果前瞻性研究技術表明，因過去過度和過量用水，或由于氣候變化影響，預測未來可利用水量顯著減少而需要大幅度減少引水量，那么灌溉公司及其依附群體都要做好迎接挑戰的準備。

這些目標通過立法和提出有關新體制、新規則和“重置系統”下的資金使用計劃(如聯邦政府在水交易市場購買環境用水)得以實現。在分析研究20世紀70～90年代早期水資源管理基礎上，現行方法提出了解決水資源過度開發利用問題，并允許有效管理由于氣候變化影響導致的可利用水資源量減少問題。雖然行動理由通常被認為是應對氣候變化，但事實上氣候變化前景成為彌補過去不作為或行動不當的動力。

2.1 “未來之水”計劃與氣候變化

從氣候變遷的角度來看，2007年“國家水安全規劃”和2008年4月“未來之水”有許多共同之處，它們描繪了2010年以后“未來之水”政策框架。

如前所述，“未來之水”政策框架雖然重點關注MDB，但基本上圍繞NWI而制定，它依靠資源配給與相關措施，確保澳大利亞城鄉實行可持續的政策。為期10 a、投資120億澳元的項目得到法律、法規和制度改革強有力的支撐。“未來之水”由4個重要部分組成:應對氣候變化;廣泛使用水資源;確保水供應安全;為河流健康提供支撐。2008年4月國家水務部發言人以水框架為基礎，重申氣候變化的重要性，并提出氣候變化威脅將很快出現，必須為其內在不確定性和風險制訂規劃并加強管理。

水改革目的是為了大幅度改善環境，但在社會經濟與環境協調發展這樣的大背景下，確保農村應對未來幾十年的現實也是同等的重要。考慮到發展中的不確定性和可持續性，及氣候變化對集水區可能的影響，推行全面改革決不會是簡單的事情。然而，結構完善的一攬子措施對風險和不確定性管理必不可少。

2.2 信息和技術的重要性

以了解國內水信息作為工作的起點。如上所述，在重大政策公告制訂之前，澳大利亞政府委托國內科學研究機構 CSIRO，于2006年末著手開展MDB可利用水研究。該研究關注氣候變化模式，為以后其他重點流域研究探尋方法，以試圖評估2030年可利用水資源方案。

氣候變化模擬結果顯示，澳大利亞東部和西南部未來10 a氣溫上升，而降雨和徑流下降，降雨可變性和蒸發量增加。澳大利亞西北部無人居住的大部分地區降雨也可能增加。

氣候變化給MDB帶來明顯的挑戰。2006年，決策者意識到科學研究的重要性，但由于未進行詳細調查，缺乏有說服力的實測數據。MDB水規劃和管理所依賴的模型中多個過程變量還未得到整合。此外，現有模型不易理解，并且不能隨意獲取模型所需的數據和假設條件。解決這些問題是CSIRO研究的主要目的。

“國家水安全規劃”初稿如下:

(1)不能及時、嚴謹和獨立地評估現有水資源，將嚴重阻礙未來水資源的正確預測和水分配決策的正確制訂。

(2)由于缺乏實測數據，導致無法評估灌溉和農場用水量及損失或浪費的水量。

(3)水信息管理中缺乏公開性、獨立性和準確性，這削弱了社區和企業對澳大利亞水資源管理的信心。

澳大利亞降雨量通常起伏多變，徑流更是如此。在研究氣候變化對水資源可利用的影響上，很明顯需要檢查一系列因素，包括降雨量、降雨歷時、溫度及其蒸發量。了解這些因素對可利用水資源、環境和農業生產的相互作用，在未來10 a將是至關重要的。

水資源規劃需要不斷吸收主要變量變化對水資源可利用量的影響，因為傳統水資源規劃方法可靠性差。為此于2006年出臺了澳大利亞東南部氣候合作倡議。2010年報告的第1階段成果顯示，近年來干旱完全不同于早年干旱。對于澳大利亞南部，包括枯水年在內，主要集中在秋季的降水量呈下降趨勢，同時四季平均氣溫上升。這些因素共同作用，導致河川徑流量下降超過預期。1997～2006年間MDB南部實測降雨量下降超過13%，這導致河川徑流量下降了44%。提高徑流預測成果對農業將是至關重要的，在這方面小尺度新模型將發揮更大的作用。BOM在澳大利亞南部已有行動計劃，期望與CSIRO共同合作，制訂未來幾年新政策和開展相關業務。

很顯然，全球范圍內，尤其是氣候將變得更加干燥的地方，對水資源的主要方面有個清晰認識非常重要。從政策的角度來看，有效的風險管理需優先考慮這個問題。因此重要的政策框架主線是給BOM補充大量經費(10 a 4.6億美元)，以提升其現有能力。很多工作需要州政府配合，但重要的是有一個能夠提供公開透明并可靠信息的獨立國家機構。世界水資源前景具有多變性和不確定性，在此前提下，及時獲得更準確的信息將有助于參與者管理加劇的風險和不確定性。提煉現有信息可獲得顯著的凈效益。

2.3 2007年《水法》開始關注氣候變化

2007年《水法》核心是確保MDB步入和保持可持續發展軌道。制訂MDB流域水資源規劃，力圖促進流域的可持續發展。

根據流域水資源規劃，墨累-達令流域管理局(MDBA)現承擔前MDBC的行動。MDBA與各州和聯邦政府共同協商制訂決策草案，此后僅由MDBA負責實施。

MDBA還負責起草流域規劃。流域規劃文本將首次為流域內各集水區和含水層設置可持續發展的取水額度，包含其中的環境用水規劃，旨在使環境回到可持續發展的軌道上。

簡單來說，分兩步達到可持續發展的取水額度。首先確定當前可持續發展的取水額度，然后了解未來氣候對這一額度的影響。取水額度可根據最新研究成果來確定。水法要求MDBA根據環境和社會經濟的協調發展，以流域為單元進行水資源管理。

這些可持續取水額度尚未確定，但從2011年末發布的MDB流域規劃草案來看，在短期到中期的重要步驟是讓MDB步入到現有氣候下可持續發展的軌道上。流域內一些集水區邁出了很大的一步，憑借自身力量，至少減少1/4的用水量。水資源可利用研究強調，在水資源規劃中，需要適應性管理框架以公開調整所有用戶的水權(灌溉和農民、城市用水戶和環境)。預測模型應該開放、透明和可檢驗、權利框架定義明確，且市場運作良好，以充分利用澳大利亞境內的水資源。

截止到2012年4月，MDBA就2011末發布的規劃草案已廣泛征詢了政府、研究機構和相關群體意見。

2.4 由水交易解決水資源過度配置

“未來之水”規劃已著手解決水資源過度配置問題，在流域規劃框架下，繼續討論新的可持續引水量額度問題。“恢復平衡”開支計劃直接通過水權交易市場實現水資源可持續發展，這是一個重大的起步，市場受控于新成立的一法定機構，即聯邦環境水持有者(CEWH)，該機構擁有環境用水的購買權。截止到2012年4月末，已交易了先前用于灌溉的超過8%的MDB地表水的水權。

在充分考慮氣候變化的影響下，影響MDB水改革的關鍵因素，仍是水資源過度配置和過度使用。在水資源過度配置系統中，優先考慮的是用水戶的水權而非水資源的可持續性，過度使用是指灌溉者在某一階段用水量超標，或者通過其他方式引水而不考慮水的可持續使用。主要問題是灌溉用水缺乏監管，往往通過擴大孔的數量和孔徑、農場大壩和人工林來引水。

通過解決存在的問題，所有用水戶將能更好地面對干旱氣候、供水量減少和供水多樣性的影響，公平公正對待所有水用戶。研究發現，至今很少有人知道干旱季節的水資源規劃，這說明對環境流量存在系統性偏見。也就是說，即使先前對環境流量作出了規定，但干旱時期水經常會優先分配給農業，而忽略了環境流量。如果要改善環境，不僅要解決氣候變化的影響，還需要從根本上解決水資源的過度和過量使用。

2.5 灌溉設施現代化

首批計劃之一是實施灌溉現代化規劃。設法幫助MDB的灌溉者和灌溉服務供應商擬定現代化的區域規劃，規劃鼓勵灌溉者要兼顧到未來10 a或20 a。規劃區域的水權占了流域總水權的80%以上。規劃中心任務是讓灌溉者評估其區域應對未來的生存能力和為適應未來可供水量更少情況下所制定的方案。這些規劃確保了灌溉社區親自參與到保護未來可持續的行動中。CSIRO從集水區層面，結合以上氣候變化方案，開展水資源可利用研究。給有資質的組織提供規劃研究成本，其中政府投入80%，灌溉者投入剩余的20%。開展這些規劃，首先需要服務供應商為政府其他灌溉基礎設施項目提供資金。

該計劃旨在鼓勵地區間針對未來灌溉問題進行對話:

(1)現有灌溉基礎設施的布置是否合適?

(2)一些地區灌溉設備需要關閉或減少其規模嗎?

(3)即便有附加投資，是否有意義?

即使氣候變化不影響可利用總水量，這一規劃過程仍有助于農場兼顧到氣候變化，同等重要的是，規劃還提供了一個機會，去重新評估什么樣的調整是能反映過去不恰當的規劃決策的必要調整。澳大利亞計劃未來按區域范圍進行灌溉而停止二級地區灌溉。長期嚴重干旱有助于大家更關注未來的氣候。目前尚不清楚2010年11月的大洪水對灌溉設備性能會產生怎樣的長期影響。

“未來之水”包括政府推出的大量短期農場，旨在將灌溉資產步入長期可持續發展的軌道上。在10 a的時間內，用預留的58億美元幫助州政府、灌溉社區和灌溉者更新灌溉基礎設施，用限額水量取得更多的收益，農業用水效率提高，可使部分水量回歸MDB河流，從而增強河道生態系統服務功能。要求項目支持者開展項目評估，充分論證項目的可行性。已開展許多項目評估，但2010年11月發生的洪水使得成果提交時間進一步延期。

基礎設施投資對灌溉調整的貢獻將精確體現在項目質量和成本上。基礎設施消費形式將會使水資源管理更加靈活。農業將是至關重要的投資領域，能看到實際成果。

簡而言之，許多“未來之水”計劃是調整現有設施，MDB更是這樣。許多專業組織一直在協助相關行業來適應水資源減少的影響。例如，他們大力幫助灌溉者(個人和灌溉社區)適應新形勢。旅游組織將得益于更健康的環境。給中小型城市地區提供基金，幫助他們適應可利用水資源減少的現狀。計劃提供的基金(包括買水和基礎設施投資)將會對地區經濟產生積極的影響。此外，2010年工黨政府承諾回購全部需要的水，以滿足MDB流域規劃規定的減少用水量目標。這實際上意味著政府已接管了農民應對氣候變化的義務。

“未來之水”計劃不是地區自身援助計劃，政府已明確表示，在灌溉承包人可能面臨嚴重不利影響時，將考慮協助MDB社區。社區和一些評論員已經提出如何及應該在多大程度上提供援助。援助數量應取決于MDB流域規劃草案的建議，該建議在流域規劃制訂時由負責此項的部長提出。“未來之水”計劃可能需要作進一步調整，以幫助管理最脆弱社區的援助問題。有必要謹慎處理會出現的消極影響，以確保項目計劃能適應管理中出現的負面影響。那些缺乏明確用途的大量重疊項目的區域援助將受到監控。

2.6 水政策改革

2009～2010年期間，COAG同意一項雄心勃勃的工作計劃，即強化政策/法規框架，內容包括幾項改善水市場和水交易運作的重要經濟政策提案。這些措施有助于管理氣候變化的不確定性，并有助于市場參與者做出正確決策。若實施不當，將會使改革成果大幅縮水。

各國政府一直在共同努力開發國家水市場系統。建成之后，該系統將有效地管理用水帳戶、水交易和市場信息功能。它包括一個由國家門戶進入、交互式的公共登錄系統。初期階段將開展如下工作:全面概述國內水貿易和各行政轄區/地區的具體安排;提供最新項目信息;通過鏈接訪問相關的州或境內其他網站或系統。該系統增加了水資源經濟管理方面的透明度，從而增強了對水價值的理解。

在《水法》指導下，為了改善水市場運作，澳大利亞政府與各州和其他利益相關者共同判定了新的水市場、費用和交易規則。

(1)交換和費用終止市場規則，無需基礎灌溉設施運營商的審批，灌溉者可將手上的水權轉變成可以自由交易的權利，并保證停止繳費，不創建貿易壁壘。

(2)收費規則涉及蓄水與供水基礎設施運營商，以及負責水規劃和管理服務的政府機構。

(3)交易規則將解決遺留的人工貿易壁壘。澳大利亞競爭與消費者委員會(ACCC)也發布了MDBA在擬定流域規劃時考慮的建議草案。

這些規則能促進水市場的長期有效運作，也將有助于理解和獲取稀缺資源在各種環境下的價值。

遵守和執行水交易規則，是水市場是否有效的重要特征。盜水在澳大利亞早已存在，過度用水和水資源利用率低、擅自取水及用水高峰影響也是存在的問題。人們意識到必須持續遵守和執行強制管理體制，若占用別人的水資源，就會傷害其他水用戶和環境。水是有價值的，需要按稀缺資源對待。

新興的國家水文建模策略可確保政府合作開發和維護單個集成的水文模型。不論合作達到何種程度，都將提供流域一體化管理的總體進程指標。

2.7 城市水資源政策與氣候變化

澳大利亞氣候變化對城市水資源利用產生了很大影響。過去10 a澳大利亞城市缺水，證明了澳大利亞必須應對氣候干燥和城市人口增長對水資源需求增加的挑戰，且應更加關注水資源管理和土地利用規劃。

建設海水淡化廠可解決可利用水量嚴重下降及水庫流量變化增大的問題，但它是不是一個有效并且成本節約的方法，還值得商榷。

在過去10 a間，澳大利亞城市出現供水危機，這可歸因于“向后看”水資源規劃，及不適當的低水價引起供水增加而政府補貼下降。在很短的時間內，大量大型省會城市出現的水危機導致供水需求顯著上升，這就迫切需要出臺相應的供給應對政策、合理水價及結合氣候變化預測的前瞻性規劃。澳大利亞政府已原則同意恢復基本建設費用、城市水價、水資源規劃與管理、再生水、雨水回用，并已為此做出了努力。

在偏僻的土著居民社區，其供水系統需要得到關注。因為區域供水由地方政府部門負責，而地方政府部門相對較少且財政有限，確保供水的安全性和可靠性的能力有限。在未完成任務中，主要是需提高小型城市供水管網的管理質量。這與氣候變化關系不大，卻反映出管理中存在的系統問題，在這方面需采取更多的行動。

限制用水是水需求管理中的一種原始方法。在澳大利亞這樣的氣候條件下，限制用水可能是極端干旱條件下適當的水管理辦法。這其中反映出水管理和規劃的落后。尤其是在城市地區，通過信息平臺建設提高公眾意識，可能是適當開發水價值文化的低成本高效率的方法。

3 IPCC的相關結論

2008年政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發表的專業文章，列出了氣候變化狀態下的主要水問題。其總體結論是:實測記錄和氣候預測結果提供的大量證據表明，淡水資源是脆弱的，但有潛力應對影響范圍較大的氣候變化的強烈沖擊，這一點已達成共識。表l提供了澳大利亞水政策框架背景下的主要結論。

表1 IPCC結論與澳大利亞應對措施

改善基礎設施現狀，檢查現有設施的使用情況，一直是澳大利亞城鄉水管理的熱點。目前存在的問題是，是否將任務拆解或是整體進行，或是否有更集中的方法。在未來5～10 a，以上問題需要得到進一步解決，但很明顯，近年來降雨變異性增加使得它成為首要任務。

在灌溉服務條款、城市水管理或環境水管理領域，需要繼續改進現有的管理實踐。信息和科學升級、市場透明度增加、水文事件的影響(如降雨事件強度或可變性增加)均顯示出需要制定新的水管理方法。河流管理人員和環境用水管理人員間更緊密的合作，也將在全方位取得更豐碩的成果。一些機構，如小城市水服務供應商，更具生命力。而諸如環境用水管理人員，需要學習很多知識并融入到管理實踐中，科學研究需要盡力回答可持續發展方面的問題。隨著用水戶尋求增強水安全的替代方法和調整所需的服務業務，10 a前的城市水服務提供商主導模式也可能發生明顯變化。這包括由供給管理模式逐步轉變到更強烈的需求管理模式。

私營機構和政府發揮了整合促進的作用。制度框架是至關重要的。在制度框架的支持下，市場可以發揮更大的作用。在制度框架還未建立的地方，應考慮供需兩方面的需求，仔細檢查各選項。改革起到核心作用。策略應關注風險管理，并增加系統的靈活性和效率。

眾所周知，事情互相影響。仔細列舉出主要的交互作用和優先順序相當重要。適應性策略涉及識別系統、易受改變的行業和地區。本文探討了政策框架的關鍵因素和對環境、農業和社區的意義。重點反應MDB脆弱性和重要性的等級。了解洪災風險和對土地利用規劃決策負責是一個重要的起點。在一些關鍵領域，應做到信息透明，并嚴格遵守規則。

在過去的4 a，澳大利亞在水政策改革領域已取得了顯著的成績，但仍需要開展更多的協同工作。為了保證高效利用水資源，下一步要開展的主要工作是提高公民認識和推廣信息化戰略。

4 結語

澳大利亞已認識到，需進一步節約MDB的水資源。氣候變化會影響水資源的開發利用。盡管在一些細節上仍存在較大的分歧，但水資源管理和規劃及水市場開發規則將解決這些問題。世界很多地方都存在類似問題。但多數國家信息不對稱，明智的水政策難以落實到位。

工作的切入點需堅持這樣的原則，即在考慮氣候變化前，搞清什么是可持續發展的道路，然后再綜合氣候變化的影響。實踐中往往將這兩個階段合二為一。在某些情況下，利用氣候變化的威脅對保護可能難以捉摸的改革效果良好。

在過去的10 a里，尤其是過去的4 a里，澳大利亞水政策改革取得了顯著的進展。這表明它得到了政府的認可，在澳大利亞城鄉還需開展很多工作。關鍵是要繼續推行起步于2004年、2006年后開始提速的水政策改革。這還有許多工作需要去做。