論環境公益訴訟的主體適格
——從司法實踐到規范完善

吳賢靜

（深圳大學，廣東深圳 518060）

論環境公益訴訟的主體適格
——從司法實踐到規范完善

吳賢靜

（深圳大學，廣東深圳 518060）

我國環境公益訴訟數量不斷攀升引發了對環境公益訴訟大量研究，其中最為基礎的是關于環境公益訴訟適格主體的研究?！睹袷略V訟法》修正案第五十五條關于公益訴訟的規定使我國公益訴訟制度邁出跨越性一步，也給環境公益訴訟的研究留下很多空間。關于公益訴訟主體適格的理論主要有三種模式：一元模式、二元模式和三元模式。結合環境公益訴訟的特點以及我國現有立法，環境公益訴訟主體適格可以采取三種完善路徑：其一，修改《民事訴訟法》，賦予公民提起公益訴訟的主體資格；其二，運用法解釋學方法對《民事訴訟法》第五十五條作具體解釋；其三，修訂《環境保護法》增加環境公益訴訟條款。

環境公益訴訟；主體適格

自1996年福建市民丘建東訴福建省龍巖市郵電局案伊始，我國司法實務界就開始探討我國的公益訴訟。在學術界，“公益訴訟”也日益成為深入討論與研究的主題。2000年之后，由于經濟快速增長引發的環境問題日漸增多，環境公益訴訟成為學界和實務界關注的一個聚焦點。作者試圖以我國環境公益訴訟司法實踐為切入點，探究環境公益訴訟主體適格構建模式，進而提出規范環境公益訴訟主體適格制度的對應建議。

一、環境公益訴訟的司法實踐

（一）環境公益訴訟案件數量攀升

伴隨我國經濟發展模式對環境造就的壓力日增，環境事件日益增多，環境污染造成的人身和財產損害越來越復雜，我國也出現了大量的環境公益訴訟。典型案件有如貴州省貴陽市烏當區定扒造紙廠環境污染案、中華環保聯合會訴貴州修文環保局案、昆明市環境保護局訴昆明三農農牧有限公司案、云南省曲靖市鉻渣污染案等等。由于環境訴訟案件的特殊性，普通民眾甚至普通的律師很難勝任環境訴訟的要求，律師中出現了專門的環境訴訟代理律師這樣一個群體，其中以中國政法大學污染受害者法律幫助中心的環境公益訴訟律師和中華環保聯合會的環境公益訴訟代理律師最為典型。環境訴訟的特別需要，造就了專門環境訴訟律師群體，同時也對傳統訴訟模式構成極大挑戰。

（二）環境公益訴訟審判組織紛紛設立

日積月累的大量環境問題成為威脅中國社會穩定的重要因素，如廈門、廣州、湖南等地已經發生過以環境問題為導火索，引發了系列群體性事件。日益嚴重的環境污染事件和數量不斷攀升的環境公益訴訟，一并催生了環保法庭的設立。2007年11月20日，貴陽中院環境保護審判庭、清鎮法院環境保護法庭成立，這是我國最早成立的環保法庭，其成立的大背景是“兩湖一庫”的嚴重污染。隨后，云南省昆明市中級人民法院環境保護審判庭2008年12月11日正式掛牌成立。環境法庭的誕生，是中國環境案件不斷增加的客觀要求。江蘇省藍藻事件引發的“水生態危機”也直接催生了無錫的環保法庭。無錫市中級人民法院環境保護審判庭成立于2008年5月6日，距太湖藍藻事件的爆發正好一周年。

據初步統計，世界已有40多個國家設置了環境法院或環境法庭，約270個。在國內，包括海南省高院、海口中院、無錫中院、昆明中院以及江西、山東等地基層人民法院，以環保審判庭、環保巡回法庭、獨立建制的環保法庭和環保合議庭4種模式，共設77個環保法庭。環境公益訴訟存在著起訴難、舉證難、審理難、執行難的困難，環保法庭能夠對環境案件進行專業化審判，無疑構成環境公益訴訟的審判組織基礎。

（三）環境公益訴訟案件對于適格主體的挑戰

耶林曾言：“目標是和平，實現它的手段是斗爭。法必須防御來自不法的侵害——此現象將與世共存，法無斗爭將無濟于事。法的生命是斗爭，包括國民的、國家權力的、階級的、個人的斗爭。世界上的一切法都是經過斗爭得來的。”[1]自然環境的權利倘若能夠通過司法程序給予救濟，自然環境的權利便具有了可訴性，那么它就不再止步于“紙上的權利”。對自然環境損害的司法救濟主要是通過環境公益訴訟來進行，其困境在于究竟誰享有代自然環境為訴訟的訴訟資格，也即誰是適格的訴訟主體。

塞拉俱樂部訴內政部長莫頓案是環境公益訴訟最為經典的案例[2]。塞拉俱樂部于1892年由著名的環保人士約翰·繆爾創立，是美國歷史最悠久、最有影響力的環保組織，其宗旨有四：其一，認識、享受和保護地球的荒野；其二，積極引導對環境資源和生態系統有限度地使用；其三，傳播生態環境知識，教育人們合理方式保護自然環境和生態平衡；其四，采取合法有效手段落實。

塞拉俱樂部作為起訴主體發起了這一經典的環境公益訴訟。針對美國加利福尼亞州的政府批準在美洲杉國家森林的礦金峽谷進行的大規模滑雪場開發這一行政行為，塞拉俱樂部以“保護和合理維護國家公園、禁獵區以及國家森林”的社員組織（membership corporation）的身份提起訴訟。在起訴狀中，塞拉俱樂部依據《行政程序法》（the Administrative Protective Act）第10條的規定，要求美國聯邦地區法院作出判決，禁止加利福利亞州政府的行政許可行為。

美國聯邦地區法院支持塞拉俱樂部的訴訟請求，發布了禁止加利福尼亞州政府許可行為的判決。但是對方不服，提出了上訴。上訴法院認為塞拉俱樂部缺乏訴訟資格和證據證明該行政許可行為實際損害和影響，故支持了加利福尼亞州政府許可行為。案件隨后上訴到最高法院，最高法院維持上訴法院的判決。理由是，起訴方必須證明自己的實際利益受到了損害，并且證明這種損害與行為之間的因果關系。而且，即使發生了事實上的損害，起訴方是否具備適格的主體地位，還應該證明自己就是受損害中的一員，簡言之就是訴訟利益缺乏。在本案中，塞拉俱樂部沒有證據證明開發地區的生態環境或者它自身的利益實際受到了損害。

然而，對于最高法院的判決，布倫南大法官、布萊克門大法官和道格拉斯大法官持反對意見，他們提出了著名的“自然物訴訟”的觀點。他們在反對意見中指出，當法院用根源于傳統訴訟資格觀念的程序性限制來考慮和評估環境方面的訴訟時，往往會一籌莫展。他們認為，既然環境問題與每一個人息息相關，那么，不言自明，一個為他所主張的環境價值代言人的人就當然地具備訴訟資格。顯然，布倫南大法官和布萊克門大法官關于訴訟資格的觀點對于傳統法來說是聳人聽聞的，是傳統法完全不能接受的。傳統法在訴訟資格方面強調對于人的直接財產或者人身損害，對于自然環境本身的損害則視而不見。環境法作為因應環境危機的法律部門所關注的是——人類生活在生態系統之中。人類的生存狀況與自然環境是息息相關的，人類與環境的內在聯系使得人類必須慎重思考人類與自然環境的關系，必須謹慎對待對自然環境造成的傷害。因此，有必要在訴訟法律制度上作出一些變革，以適應救濟自然環境損害的需要。如新修訂的《民事訴訟法》規定法定的機關或組織有權對污染環境損害社會公共利益的行為提起環境公益訴訟。該有關環境公益訴訟條款的規定，在我國公益訴訟史上具有里程碑意義。

二、環境公益訴訟主體適格的理論模式

無論是采取司法能動主義還是司法保守主義，對司法訴訟程序的開啟需有適格的主體提起。主體適格直接關系到環境公益訴訟起訴權的分配和訴訟管道的寬窄，也關系到社會公共利益遭到侵害時能否得到充分的司法救濟[3]?！睹袷略V訟法》將環境公益訴訟提起主體限定為“法律規定的機關和有關組織”。顯然，《民事訴訟法》的這一規定只是承認了公益訴訟這種訴訟模式，并沒有明確規定哪些是適格主體，而是將其授權給特別法進行規定?！睹袷略V訟法》的模糊規定沒有終止學術界對主體適格的研究。歸納來說，學界對環境公益訴訟主體適格存在以下三種觀點。

（一）檢察機關作為環境公益訴訟的唯一起訴主體

公益訴訟作為現代型訴訟的典型代表，不同于傳統訴訟模式的根本點在于“公共利益”。由于公共利益的存在，公益訴訟往往牽涉不特定人的不特定利益。檢察機關具有組織機構完備、具備專業法律知識、運行程序規范等特點，很適合作為公益訴訟適格主體。同時，由檢察機關來代表不特定的公眾來行使公眾利益也能夠與公共利益侵害人抗衡。在我國環境公益訴訟實務中，有相當大一部分環境公益訴訟案件是由檢察機關提起的；而在現有訴訟立法中，如《民事訴訟法》、《行政訴訟法》規定了人民檢察院有權對民事審判活動、行政訴訟實行法律監督。由此，人民檢察院作為國家法律監督機關，享有法定的法律監督權，由檢察機關提起環境公益訴訟，能夠起到主動干預的作用，也符合權力制衡機制的制度設計。

（二）檢察機關和社會團體并存的二元適格主體

二元適格主體指的是將公益訴訟的適格主體限定為檢察機關和社會團體。對于自然環境損害和不特定多數人環境利益損害的訴訟救濟過程中，環保團體的作用不容忽視?？v觀人類歷史上有影響力的環境公益訴訟案件，大多是環保團體提起和推進的。由于環保團體在環境資源領域擁有很多專業人士，對于環境問題和資源損害的認識更為科學和專業，而且環保團體的成立初衷就是聚合眾人的力量保護環境，環保團體在提起環境公益訴訟方面擁有先天的優勢。事實上，國外和我國環境公益訴訟的實踐已經反復證實，環保團體在提起環境公益訴訟方面所起的作用是不可替代的。正是基于此，很多國家立法都將環保團體作為提起環境公益訴訟的適格主體。在法國環境法中，有權提起環境訴訟的主體包括受到環境損害的人和環境保護非政府組織。由于環境損害的證明需要極強的專業性知識，一般民眾很難獲得這些知識只能依托一些環保組織，因而法律授予非政府組織提起環境訴訟的權利[4]。

我國司法實踐中不乏民間團體提起環境公益訴訟的案例，例如2009年7月28日貴州清鎮市人民法院正式受理中華環保聯合會起訴清鎮市國土資源管理局環保行政管理一案，這是我國首例由民間環保社團組織作為公益訴訟人狀告地方政府部門的環境公益行政訴訟。與公民個人的單薄力量相比，環保團體環境知識豐富、社會影響力大，有能力與污染者或者損害者周旋，法院往往更重視環保團體的起訴[5]。環境團體提起環境公益訴訟，能夠避免政府公權力機關由于經濟利益或者其他原因而懈怠或監管不力。

（三）三元啟動模式

三元啟動模式指的是賦予檢察機關、社會團體、公民個人三方享有環境公益訴訟的起訴權。《民事訴訟法》規定只有“法律規定的機關和有關組織”才能提起公益訴訟，但是，在環境公益訴訟案件中，不特定的公民往往是環境事件中最重要的關系主體，是直接受害者，更是解決環境問題的最直接知識和證據來源。故應當首當其沖賦予公民個人提起環境公益訴訟的主體資格，尤其是在環境行政機關和檢察機關不履行法定職責，實行不告不理的法院無法直接插手環境訴訟時。賦予公民環境公益訴訟起訴權，公民有資格、有動力對侵犯自身環境權益的行為尋求補救措施。然而，現有立法考慮到環境問題的復雜性和技術性等特點，認為普通民眾難以掌握專業環境保護知識，從而將公民個人排除在環境公益訴訟的適格主體之外，這違背了公益訴訟的基本精神，顯然是不恰當的。

三、環境公益訴訟主體適格對策構想

提起環境公益訴訟的主體在司法實踐中是多樣的，而現有立法規定比較保守。司法實踐的巨大挑戰以及立法的滯后形成了極大反差，有必要對環境公益訴訟的法律規范進行反思和重構，以形成立法與司法的良性互動。如何完善我國現有的環境公益訴訟主體適格制度，筆者認為有以下幾個現實的途徑。

（一）修改《民事訴訟法》增加公民作為提起公益訴訟的主體

前文已述及，保護公共利益是公益訴訟的根本宗旨，而公民個人是環境公益訴訟的最適當提起者，正是基于此很多國家都將公民個人規定為提起公益訴訟的主體。很多情況下，受部門利益左右，環境行政管理機關或者檢察機關疏忽履行職責，而實行不告不理的法院無法插手環境公益訴訟，致使公共利益受損而無人起訴。我國《民事訴訟法》并未將公民個人納入公益訴訟的適格主體范疇，這是極不恰當的。有很多論者認為，公民個人很難具備專業環境知識，因此很難涉足環境公益訴訟。權利能力賦予公民有提起環境公益訴訟的資格，行為能力是賦予公民有行使這種權利能力的資格。即使普通公民不具備參與公益訴訟的能力，但這不是否定賦予公民提起公益訴訟的權利能力的根本理據?！睹袷略V訟法》是規定民事訴訟程序的一般法，這個顯見的不足無法通過特別法的規范進行補充和完善。在今后《民事訴訟法》的修改完善過程中，應該增加公民個人作為公益訴訟提起的主體，如此才能符合公益訴訟的根本精神。

（二）運用法解釋學方法對《民事訴訟法》第五十五條作具體解釋

法律解釋學專注于法律規則本身，以發現法律的真意。法律解釋學采取的不是宏大話語，而是法律規制的小心翼翼的解釋和法律推理。法律解釋學一方面力圖保障法律的權威性和穩定性，另一方面試圖從“法律的內在視角”開辟法律規范的適用疆域，它是建立法律權威和法律秩序的重要力量[6]。法律規范如何以抽象的法條應對紛繁復雜的法律現實，法律解釋學方法是最為便利的方法。《民事訴訟法》關于“法律規定的機關和有關組織”提起公益訴訟的條款，只是籠統的表述公益訴訟的主體，沒有明確規定哪些機關和組織可以提起訴訟。在環境特別法中，規定環境公益訴訟原告資格的法條僅有《海洋環境保護法》第九十條第二款規定，即海洋環境監督管理部門以國家的名義，向司法機關提起訴訟，要求施害主體承擔損害賠償責任。同時，檢察機關可以成為適格的公益訴訟主體。類似地，除了檢察機關，還有環境管理機關等享有監督管理權的機關也應該享有提起公益訴訟的訴權?，F實的途徑是最高法院盡快出臺相關的司法解釋，明確提起環境公益訴訟的主體包括檢察機關、環境管理機關、海洋環境管理機關、資源管理機關等。

我國是世界上人口最多的大國，但是環保社團與發達國家相比卻寥寥無幾。我國環保團體發展時間比較短，大多數設置和運行機制不夠完善，在規模和數量上都亟待發展。根據我國環保團體的現實情況，為了促進環保團體的發展和促進環保團體參與公益訴訟，在對《民事訴訟法》第五十五條“有關組織”作具體解釋時應該包括環保團體。其中環保團體提起環境公益訴訟的資格不以規模、資金等為限制，只要是合法登記的環境保護團體均可以提起環境公益訴訟，賦予環保社團在環境公益訴訟中成為訴訟代理人和起訴人這兩種資格，協調和調動民間力量參與環境公益訴訟，實現政府、社會、市場、公民個人在環境資源保護欲與利用領域的合作治理[7]。

（三）修訂《環境保護法》增加環境公益訴訟條款

就環境公益訴訟而言，《民事訴訟法》第五十五條的規定屬于一般法范疇，而環境保護法的規定屬于特別法范疇。《民事訴訟法》第五十五條的一般規定將如何確定公益訴訟的具體適格主體指向了特別法規范和司法解釋。作為環境公益訴訟的特別法，《環境保護法》目前沒有確立公益訴訟條款，但在應對環境事件、生態保護領域，其無論是在立法理念、制度構建和立法技術上均應該有所作為?！董h境保護法》在今后修訂中應該適時增加公益訴訟的條款，對《民事訴訟法》有關公益訴訟的一般條款進行更加明確的細化，將檢察機關、環境行政管理機關、海洋環境管理機關、資源管理機關和環保團體等納入環境公益訴訟的適格主體范圍之內。

[1][德]魯道夫·耶林．為權利而斗爭［M］．胡寶海，譯．北京：中國法制出版社，2004.1．

[2]汪勁，嚴厚福，孫曉璞.環境正義：喪鐘為誰而鳴——美國聯邦法院環境訴訟經典判例選［M］.北京：北京大學出版社，2006.55-88．

[3]吳賢靜.生態文明建設與環境法的正義追求[J].時代法學，2013，（6）.

[4]Jean-Pierre Boivin et Jacques Ricour.Sites et Sols pollués: Outils juridiques,techniques et financiers de la remise en etat des sites pollués［M］．Paris:Groupe Moniteur,2005.203-204. [5]王曦．美國環境法概論［M］．武漢：武漢大學出版社，1992.124．

[6]強世功．立法者的法理學［M］．北京：生活·讀書·新知三聯書店，2007.50．

[7]姜素江，閆瑞杰.論我國政府環境信息公開制度[J].湖南財政經濟學院學報，2013，（1）：5-6.

The Proper Subject for Environmental Public Interest Ligitation——Fromthe Judicial Practice toStandard Perfection

WUXian-jing
（Shenzhen University,Shenzhen,518060）

The number of environmental public interest litigation climbs quickly and has caused an extensive discussion about environmental public interest litigation,especially the research on proper subject for environmental public interest litigation.The revised Civil Procedure Law enacted on Jan.1,2013 push forward the development of environmental public interest litigation by stipulating public interest litigation in article 55. Whereas,this article leaves the rest to subsequent research.Currently,there exists three research models on proper subject for environmental public interest litigation,which can be addressed as unified dualistic and pluralistic subject.Associated with the characteristics of environmental public interest litigation,the proper subject for environmental public interest litigation could be constructed by three aspects as follows:firstly, amending Civil Procedure Law and stipulating civil citizen as proper subject for environmental public interest litigation;secondly,explaining the article 55 of Civil Procedure Law;thirdly,revising the Environmental Protection Law and stipulating environmental public interest ligitation.

environmental public interest ligitation;proper Subject

D915.12

A

2095-1140（2014）02-0048-05

（責任編輯：天下溪）

2013-12-16

2010年教育部人文社會科學研究青年項目“環境法的興起和法律人模式變革”(10YJC820119)；2012年國家社會科學基金后期資助項目“生態人：環境法上的人之形象”（12FFX010）。

吳賢靜，（1979-），女，湖北荊州人，法學博士，深圳大學中國經濟特區研究中心理論經濟學博士后研究人員。