論我國環境執法協調機制之完善

張小羅，蘇君

（中南林業科技大學，湖南長沙 410004）

論我國環境執法協調機制之完善

張小羅，蘇君

（中南林業科技大學，湖南長沙 410004）

我國環境執法協調機制存在一些問題，諸如環境執法協調缺乏高規格的法定協調牽頭單位、協調機制的運行缺乏信息溝通制度等。完善環境執法協調機制是我國行政管理體制改革的目標和方向，我們可以借鑒美國、日本、菲律賓等國家環境執法協調的做法，完善相關法律法規、建立“合作協調型”模式的執法協調體制，建立“三元”監督體系、完善信息共享機制和公眾參與機制、建立專門的環境執法協調機構。

環境執法協調機制；合作協調型；協調機構

環境執法協調機制是指環境執法各環保部門之間、環保部門與非環保部門之間以及政府部門與企事業單位私權力主體等各要素之間如何協調配合，相互作用、相互關系、相互制約的形式以及在處理環境執法協調過程中如何協調各自的權力、責任和工作方式等。歸納起來，執法協調機制主要包含兩方面的內容：一是協調由哪些部門來協調和為什么由這些部門來進行；二是協調是怎樣進行和為什么要這樣進行。協調機制的建立有利于整合有限資源、節約成本、提高效率。“分工協作做得越好，行政效率就越高。相反，協調機制不健全，就必然出現相互牽制、扯皮推誘的現象，導致工作效率低下。”[1]因此，健全相關政府部門間的環境執法協調機制顯得尤為重要。

一、我國環境執法協調機制的現狀及存在的問題

（一）我國環境執法協調機制的現狀

我國《環境保護法》第十五條規定：跨行政區的環境污染和環境破壞的防治工作，由有關地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協商解決，作出決定。這是關于跨行政區域環境污染和環境破壞的防治工作協商解決的規定。2008年11月5日由昆明市中院、市檢察院、市公安局及市環保局四家共同作出環保[2008]520號《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》（以下簡稱“實施意見”），主要強調國家行政權與司法權之間的協調與合作，規定環保行政部門與公檢法之間的高效、便捷的環境執法協調機制，促進生態環境的改善。上海市在環境執法協調工作方面也取得了一定的成果，如《上海市環境保護條例》、《上海市揚塵污染防治管理辦法》等，這些地方性法律法規認真貫徹“統管與分管相結合”的管理體制，強調環保部門與非環保部門（環衛、建設、交通、市政、公安、市容、綠化等）按照各自職責權限協同實施。這些規章制度和實踐探索表明我國環境執法協調機制已在部分地區試點和探索，而且取得了可觀的成果。盡管如此，我國環境執法協調機制仍處于初步發展階段，需要不斷的完善。

（二）我國環境執法協調機制存在的問題

1．缺乏一個具有科學性和權威性的環境執法協調機構的設置

牽頭單位是關系協調機制高效、快捷運轉的主要因素，應當具備可以調動司法機關和行政機關，及時處理環境污染事件的權力。什么樣的單位和人員具備上述條件，是需要思考的問題[2]。自1998年國務院機構改革，環境保護委員會被撤銷以后，我國尚無專門的環境執法協調機構，由國家環保局承擔了執法協調的重任。但由于國家環保局自身權力的受限性，使其根本無法有效發揮其協調作用。環境保護主管部門一方面是負責協調各部門之間關系的協調主體，另一方面其本身又是被協調的對象，角色的交叉和沖突使得環境部門的協調帶有一定的主觀色彩，很難保證其協調的公正性和有效性[3]。加之環保工作的復雜性、專業性和不穩定性，設立一個高水平的專業法定協調機構來進行統一協調工作迫在眉睫。正是由于我國目前缺乏這樣一個機構，致使各部門、各地區在制定相關環保法律規范、普及環保知識、解決實際環保問題時往往從本單位、本地區的經濟利益、政治利益出發，以追求自身利益最大化為執法協調目標，各自為政、部門間不協調與不支持的現象時有發生，罕見行之有效的協調與合作。

2.相關立法不完善，缺乏信息溝通和責任追究制度的保障

《實施意見》第二條規定：“環境保護行政執法機關、公安機關、人民檢察院和人民法院分別指派一至二名工作人員為聯席會議的聯絡員。”主要任務是協調環保部門與其他部門之間的環境執法工作以及在各部門之間如何通報傳達新頒布的與環保執法相關的法律法規。很明顯，這一專門針對環保執法協調的法規也并未涉及環保等部門與企事業單位私主體之間的溝通機制，作為環境執法相對方的企事業單位，在執法協調的過程中扮演著十分重要的作用，如何在它們之間互通環保執法信息、如何便捷下達環保部門的處理決定，都是需要解決的問題。目前，缺乏長效的協調機制，各職能部門之間的信息溝通不完善，缺少信息共享平臺，且大多采用會議等傳統的方式，行政成本高，信息的時效性不強[4]。其他職能部門往往是因環保部門的主動需要信息溝通而被動與之相協調，嚴重影響了信息溝通的效率。

在育齡期死亡婦女死亡原因中，腫瘤疾病占有率最高，達57.76%，意外傷害其次，達23.76%。詳見表2。

協調機制的運行效果如果缺乏相關的考核和責任追究制度作保障，容易使機制的運行流于形式，難以起到積極的促進作用。現行統管與分管的協調機制使眾多部門互相推諉、扯皮，將責任落到實處是解決問題的當務之急。在實踐中，普遍適用行政領導環境質量負責制，但效果只在重大項目上體現。盡管有人主張實行連帶責任[5]，亦或是學習美國的經驗——基本法定職能的平行負責制和荷蘭的經驗——各負其責[6]91-97，都不能從根本上轉變我國目前的軟性責任制，只有加強硬性責任追究體制，不畏強權，敢于落實，才有望緩解環境執法混亂局面。

3.協調機制運行的經費來源存在問題

每一項方案、機制的運作都離不開相應的人力、物力、財作為其堅強后盾。沒有相應的財富作為保障，法律賦予行政機關再多的權力也無法付諸實踐。環境執法協調機制的運行亦是如此。在處理突發事件聯動執法和環境公益訴訟時，都需要投入一定的辦案經費，但這些經費從何而來是實踐中亟待解決的問題。尤其是基層環境執法相關經費的來源更是沒有可靠的渠道，且已有經費也根本無法滿足必須的執法需求。經費問題已嚴重影響了執法協調者的工作積極性和執法效果的可觀性。

4.缺乏可操作性

法律的生命在于運用，而環境執法協調制度的設立并沒有真正落實。盡管法律明確規定各部門之間應通力協作處理環境執法過程中的問題，但在實踐中卻鮮見各部門積極主動進行執法協調合作，甚至許多部門在被動參與協調中也不愿認真履行職責，各自為政的現象處處可見。所以，盡管我國關于環境執法協調的法律規定較少，但這僅有的幾條在實踐中也不能真正履行，各部門的消極不配合和積極推卸致使環境執法協調工作難以展開。

二、國外環境執法協調機制

（一）美國“合作式”行政執法

美國環境行政執法的一大特點是調解協商，即“合作式”行政執法。早在20世紀70年代末，美國環境行政執法占主導地位的仍是“對抗式”模式。所謂對抗式模式是指環境保護行政部門主要依靠訴訟的方式解決環境違法案件，不管是民事訴訟、行政訴訟，還是刑事訴訟都是通過一種強制性、單方面的手段進行違法控制和違法懲處。這種模式在當時產生了普遍的威懾效果，尤其是對最嚴重的環境違法者的懲罰取得了很好的作用。但由于對抗式執法手段的機械性和不可協調性，到后來受到越來越多的環境違法者抵抗和沖擊。在日漸成熟的行政法理論的推動和指導下，以及執法經驗的日益積累，要求環境執法改革的呼聲日益高漲。20世紀80年代開始，美國政府對“對抗式”執法模式的態度有了重大的變化，開始試用一些非對抗式的方法。1996年，美國國會通過《小型商業行政執法公正性法案》，明確環保執行機構適當寬恕中小型企業非嚴重性環境違法行為。至此，“合作式”模式正式確立[7]。在之后的環境執法過程中，美國環境執法機構多采用協調的手段與違法者或者其他各級行政機關協商解決環境問題，達成一致環保意見。如行政調解、行政談判、行政激勵、行政指導等。在以“合作式”執法模式為主要執法手段的同時，美國并未放棄“對抗式”模式的運用，而是采用兩者并存，相輔相成，使美國環境執法工作取得了較大的成果，美國環境執法協調工作走向了正軌。

（二）日本“三元結構”行政執法

二戰之后的日本著重工業經濟的飛速發展，接踵而來的環境問題不可避免地引起了政府的關注，大量環境法律法規相繼制定，政府也親自出面進行環境保護和守法宣傳，但效果不甚明顯。此時新的解決道路——“政府—企業—公眾”三元結構應運而生。這實際上是一種“政府控制型”和“社會制約型”相結合的模式：即由政府牽頭，對企業進行污染防控支援，提供環保信息和環保技術支持，降低企業防治污染的成本；同時加大環保宣傳力度，培養員工環保意識，帶動全體職工共同守法。從這一意義上說，不僅僅是政府管理環境，也是社會管理環境。但是多頭執法必會導致權力的泛濫，日本的環境執法體系中，在國家層面設立環境保護省作為集中行使環境權的綜合部門，統一監督管理全國的環境問題，在其下各級地方政府設置相應的環保機構，且對轄區內的環保事務享有充分的自治性[10]。通過行政首長的統一調度，有效地協調中央環境保護省與地方環保機構之間的環境執法工作。

在日本的環境執法協調方式中，環境行政指導是使用頻率較高、效果較好的方式之一。政府通過“環境行政指導”的方法規勸違法者依照法律行事，對企業進行法治宣傳教育和技術指導。日本政府在針對環境污染事故作出處理決定之前，一般是由都、道、府、縣知事以勸告、建議、指導的方式建議相對方自行消除危險，避免污染環境事故的發生或進一步擴大[11]。經過一段時間的調整，違法者若能自行改過，則可結束環境執法程序；若置之不理，則由政府以命令的強制方式作出行政指導，相對方必須接受。通過這種方式，能更快捷的解決和防治環境污染，相對方也更易從心理上接受，有利于建立一個人性化的政府和法治化的國家。

（三）菲律賓“棍棒加胡蘿卜式”行政執法

盡管菲律賓的經濟不太發達，但在環保方面取得的成績不可小覷，究其原因主要在于其采取了一系列的措施。例如（1）采取“棍棒加胡蘿卜”、軟硬兼施的執法辦法，把允許企業花錢買“排污權”這種胡蘿卜政策與責令污染企業停產停業這種棍棒政策結合起來。（2）依靠公民支持、社會輿論支持，使那些經常幫助污染破壞環境者、對環境執法人員施加壓力的政客們，在公眾的反對聲中灰溜溜地退隱[12]。（3）1990年開始的“污染12”計劃，即要求每個行政單位確定本地區污染最嚴重的十二家企業進行重點污染防控，這也計劃的實施集中了有限的人力、物力和財力，對主要污染單位進行整改，在很大程度上防治了污染，打擊了犯罪，教育了公眾。組織有關政府行政機關的聯合執法行動。如為了對付違法伐木，環境自然資源部與國防部、司法部簽署了合作協定。（4）組織有關政府行政機關的聯合執法行動,這為執法協調工作的順利進行打下了良好的基礎。這些政策措施使菲律賓在環保方面卻令人刮目相看，引來許多國家的效仿和學習借鑒。

三、完善我國環境執法協調機制的對策

（一）相關立法的完善

法律對環境執法協調的規定之少是導致環境執法協調不力的一重要因素。我國環保法和地方性法規對執法協調的規定寥寥無幾，因此加強法制建設是我國環境執法協調取得成功的關鍵之一。首先環保法除規定跨區域環境執法協調應如何進行外，更應將處于同一行政區域的執法協調工作納入環保法調整范圍；其次環境執法協調工作應將企事業單位、民眾等私權利主體納入協調范圍。盡管某些地區已進行環境執法協調試點工作，但法律條文中并未明確如何與私主體間進行協調溝通，甚至忽略了私主體在協調中的作用。再次應完善責任追究機制，從責任的追究到具體執行都應有強硬的法律做保障，逐步變軟性執法為硬性執法。既嚴懲污染單位，又不忘領導干部的環境責任教育。最后從整體上完善和修訂國家和地方性法律法規，使環境執法協調從開始進行到最后執行都有充分、合理、規范、可行的法律依據，且能根據環境新形勢的變化進行政策的及時變動，以適應環境保護與環境預防治理的需求。

（二）“對立型”向“合作協調型”模式的轉變

對我國而言，采用“合作協調型”模式并非指任何行業、任何地區、任何單位采用機械、單一的執法手段，相反，要根據不同的地區、不同的行業、不同的企業規模、不同的違法原因和違法程度采取不同的協調策略和措施，使違法者或相對人從心里接受。改變過去僅僅依靠行政命令式的強制性環境行政執法模式，采取靈活多樣、合作協調的執法方略。首先要強化公眾的環境守法意識，重視調動全體公民環境保護的積極性，重視通過市場機制激勵企業經營者的守法意愿，重視通過司法途徑公正解決違法糾紛；其次，要重視守法義務人守法能力的增強，要重視環保資金和技術上的投入，重視環境審計制度的推行。[8]例外，美國模式中的執法檢查、談判磋商、促進守法項目、行政指導和激勵都值得我國環保部門和各級政府借鑒。

（三）“三元”監管體系的建立

環境執法協調監管制度化，要求各部門之間形成有效的協調機制，建立環境執法協調監管制度，為環境執法協調工作提供制度上的保障。雖然環保部門是法定統一實施監督管理的部門，但在實際工作中，由于與其他部門處于同級地位，導致其他部門并不積極配合聽從其指導和調遣，使協調工作步履維艱。且環保法并未對環保部門的監管工作進行詳細規定，因此統一監管其實是徒有其名。在接下來的《環境保護法》修改過程中，應注重實踐操作的規范，為環境執法協調工作中環保部門統一監管權的落實提供法定依據。從監管程序的啟動到監管過程的實施，再到實際效果的評估，最后到責任的追究，都統一納入法制化軌道。孟德斯鳩曾說過：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”環保部門作為執法協調監管的主要力量并不排斥其他部門與其共同監管。統一決策、分別執行，既能體現環保部門的主導主用，又能體現他們之間的相互制衡關系。

在環境執法協調的過程中，政府向企業單方命令式的“一元管理”模式逐漸被“三元結構”所代替，即充分發揮環保執法機構的執法職能，嚴格執法；企業內部嚴格監督，污染企業自覺守法；公眾全面參與環境監督，形成良好的外部監管環境。這種由公眾、企業、政府組成的三方執法協調機構在運行中相互制約、相互配合、良性互動，是環境執法協調機制探索中的一次重要嘗試。推進“三元結構”的構建可以從以下三個方面入手：一是強化環境執法監督結構的執法能力建設，切實提高環境執法能力水平[13]，在執法協調之初就有良好的協調機構；二是提高企業環境管理能力，開展企業環保監督點試點工作，借鑒日本“公害防止管理者制度”的經驗，對企業的生產進行全程監督，并建立對執法機關的報告制度。三是完善公眾參與環境監督制度，落實公眾的知情權、查詢權、舉報權和索賠權，在指定公共場所及時公布最新環境執法情況，提高公眾參與度，使公眾的參與權真正落實。與公權力的硬性監督相比較而言，社會監督是一種軟性監督。完善民意表達機制和社會監督支持機制，加重信訪機構和舉報機構的建設，為民眾意愿的表達提供良好的渠道，保障公民的監督管理權。同時加強新聞媒體的輿論獨立性，確保輿論的真實性和權威性。

（四）專業性環境執法協調機構的設置

美國、日本的環境執法協調工作之所以取得前所未有的成就不僅僅在于聯邦環保局和環境保護省的建立，更在于他們都有自己專門的機構來協調中央與地方、地方與地方之間的環境執法問題。盡管這些機構的名稱各不相同，但他們都有一個共同特點,即都是國家層面的環境執法協調機構，而不是民間組織，具有很強的權威性。借鑒國外環境執法協調成功經驗，結合我國國情，我們可以根據現行《環境保護法》的規定，在不推翻、不否定現有環境執法行政管理機制的條件下，首先在省、自治區、直轄市建立省部級環境執法協調機構，統一管理轄區內的環境執法協調工作，并且可以在各市、區設立執法協調小組，處理地區影響較小、爭議不大的環境事件；待條件成熟時，可以在國家環保局的統一領導下，設立國家級環境執法協調機構，對全國環境執法協調工作進行統一指導、統一部署。這種高級別、強專業的協調機構能更快速、更權威地處理環境執法協調過程中遇到的問題，有利于統一調度各部門間協調配合，防止部門間的推諉和扯皮，實現高效環境執法的目標[14]。

（五）信息共享機制和公眾參與機制的完善

完善環境執行協調的信息共享機制就是完善環保部門上下級之間、環保部與非環保部門之間、以及與企事業單位之間的信息溝通制度。數字化時代要求我們改變過去僅僅依靠報紙、雜志等有體物作為信息共享媒介的模式，建立環境執法協調信息網絡數據庫，通過互聯網傳媒等及時地、規范地、詳細地將涉及社會公共利益的環境政策公布，也及時地將環境執法協調過程、協調結果向社會發布，在一定范圍內真正做到信息共享。我們應充分利用網絡平臺，建立高效快捷的環境執法協調信息共享機制，開拓執法協調信息共享平臺，促進環保部門與其他主體間的協調信息交流，設法保障環境執法協調信息及時、高效地傳遞，實現資源共享。

公眾參與具有減少環境違法事件的發生，提高環境決策執行力的作用。在美日等發達國家環境執法協調過程中公眾參與得到充分的體現。美國的公眾聽證會制度，就是保障公眾參與環境執法協調的重要方式。公眾參與制度有效的將全體公民積極投身到環境執法協調的工作中，將政府環保管理工作和公眾的參與有機的結合在一起，將環境立法和環境執法結合起來，積極發揮環境法的特殊職能。

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The Improvement of China’s Environmental Enforcement Coordination Mechanism

ZHANGXiao-luo,SUJun
(Central South University of Forestry and Technology,Changsha,Hunan,410004)

There are some problems in China’s environmental enforcement coordination mechanism,such as lack of high standard legal coordination lead unit in environmental enforcement andlack of information communication mechanism in running the coordination mechanism.Improving environmental enforcement coordination mechanism is the goal and direction of China’s administrative reform,we can learn from the experience of the United States,Japan,the Philippines and other countries.In order to establish a specialized environmental law enforcement coordination agency,we should try to improve relevant laws and regulations,to establish“cooperation and coordination”model,to stablish“three sides”monitoring system and to improve information sharing mechanisms and public participation mechanisms.

environmental enforcement coordination mechanism;cooperation and coordination type; coordinating agency

D912.6

A

2095-1140（2014）02-0080-06

（責任編輯：天下溪）

2013-12-16

張小羅（1972-），女，湖南長沙人，中南林業科技大學教授，法學博士，碩士生導師，主要從事法理學、憲法學與環境法學研究；蘇君（1989－），女，湖南桃江人，中南林業科技大學環境與資源保護法學專業2011級碩士研究生，主要從事環境與資源保護法學研究。