崔 磊，單 婕，萬文功，陳玉英，岳增璧

（水電水利規(guī)劃設計總院，北京 100120）

1 2002年前我國水電環(huán)境保護工作概況

我國的環(huán)境保護工作以1973年第一次全國環(huán)境保護會議的召開為標志開始起步，不斷發(fā)展。同階段，水電開發(fā)的環(huán)境保護工作也經(jīng)歷了從無到有的起步階段。此次會議，國務院批轉了 《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，提出環(huán)境保護 “三同時”管理制度，國內環(huán)保工作開始起步。此階段水電行業(yè)由水利電力部主管，未設置環(huán)境保護管理職能機構，沒有開展具體的環(huán)境保護工作。

1979年國家頒布了 《中華人民共和國環(huán)境保護法 （試行）》 （1989年修訂），1998年頒布了 《建設項目環(huán)境保護管理條例》，我國正式開展環(huán)境保護工作。自這一階段起，我國水電行業(yè)的環(huán)境保護工作穩(wěn)步發(fā)展。

1995年12月國家頒布了 《中華人民共和國電力法》，提出了電力行業(yè)環(huán)境保護的原則要求；1996年，電力工業(yè)部發(fā)布了 《電力工業(yè)環(huán)境保護管理辦法》，水電工程的環(huán)境保護工作開始走向正軌。同一時期，水電行業(yè)于1988年頒布了 《水利水電工程環(huán)境影響評價規(guī)范 （試行）》，是我國第一部行業(yè)項目環(huán)評技術規(guī)范；1992年頒布了 《江河流域規(guī)劃環(huán)境影響評價規(guī)范》，是我國第一部專項規(guī)劃環(huán)評技術規(guī)范。此后，我國開始進行河流水電規(guī)劃環(huán)境影響評價和水電建設項目環(huán)境影響評價工作。這一階段，我國水電行業(yè)引進了國際組織以及俄、美等國的環(huán)評技術方法，開展了獅子灘、龔嘴、劉家峽等大型水電工程環(huán)境影響回顧調查與分析，組織開展東江、銅街子等大型水庫環(huán)境監(jiān)測等工作，發(fā)展了水電環(huán)境影響評價的技術方法。1994年開工建設的世界銀行項目二灘水電站工程，在建設中實施了 “環(huán)境監(jiān)評”，這是國內建設項目環(huán)境監(jiān)理的最早探索之一。21世紀初，我國在龍灘水電站、公伯峽水電站等重點水電工程開展了環(huán)境監(jiān)理試點工作。隨后，水電工程的環(huán)境監(jiān)理工作全面展開。

2 2002年后的水電環(huán)境保護工作概況

2002年國家頒布了 《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，2009年頒布了 《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，國家的環(huán)境影響評價制度趨于完善。這一時期，我國水電行業(yè)對環(huán)境保護的認識更加深入，技術水平快速提升，技術體系逐漸完善，水電環(huán)境保護工作進入快速發(fā)展階段。

2.1 制定水電環(huán)境保護的政策文件

這一階段，國家水電行業(yè)主管部門加強與環(huán)境保護主管部門的溝通合作，共同規(guī)范水電行業(yè)的環(huán)境保護工作。2005年，國家環(huán)保總局和國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布 《關于加強水電建設環(huán)境保護工作的通知》 （環(huán)發(fā)﹝2005﹞13號），明確了水電工程的環(huán)境保護管理要求，并將 “三通一平”階段的環(huán)境影響評價工作納入管理程序；2011年10月，國家發(fā)展改革委、國家環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)了 《河流水電規(guī)劃報告及規(guī)劃環(huán)境影響報告書審查暫行辦法》。這是繼 《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》后出臺的第一個行業(yè)規(guī)劃環(huán)評審查辦法，其規(guī)范和促進了河流水電規(guī)劃環(huán)境影響評價工作。

2.2 初步建立水電環(huán)境保護技術標準體系

隨著水電工程環(huán)境保護管理工作的加強，水電行業(yè)環(huán)境保護技術標準體系開始建立，并逐步完善。這一階段，根據(jù)現(xiàn)行環(huán)保政策和法規(guī)要求，水電行業(yè)編制完成了 《水電水利工程環(huán)境保護設計規(guī)范》、《水電建設項目水土保持方案技術規(guī)范》、《水電水利工程環(huán)境保護投資概估算規(guī)定》、《河流水電規(guī)劃編制規(guī)范》、《水電工程招標設計規(guī)范（環(huán)境保護篇章）》、《水電工程環(huán)境監(jiān)理指南》、《水電工程預可行性研究報告編制規(guī)程 （環(huán)境保護篇章）》、《水電工程可行性研究報告編制規(guī)程 （環(huán)境保護篇章）》等，水電環(huán)境保護技術標準體系初步建立。

2.3 開展流域性環(huán)境影響評價工作

水電行業(yè)在 《藏東南水電開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃》和《西藏電力 “十一五”發(fā)展規(guī)劃及2020遠景目標》編制中，嘗試開展了戰(zhàn)略層面的環(huán)評工作；安排行業(yè)完成了金沙江上游規(guī)劃環(huán)境影響評價、瀾滄江上游規(guī)劃環(huán)境影響評價工作，推動開展了瀾滄江干流水電梯級開發(fā)環(huán)境影響評價及對策研究、大渡河干流水電開發(fā)環(huán)境影響回顧性評價研究、雅礱江中下游水電梯級開發(fā)環(huán)境影響評價及對策研究、漢江上游干流梯級開發(fā)環(huán)境影響回顧性評價研究、云南紅河干流梯級開發(fā)環(huán)境影響回顧性評價研究工作，探索性地開展了黃河龍羊峽-劉家峽河段水電開發(fā)環(huán)境影響后評價、烏江貴州河段水電開發(fā)環(huán)境影響后評價工作，在河流整體性、累積性環(huán)境影響研究方面積累了一定成果，初步提出了河流水電規(guī)劃環(huán)評指標體系和評價技術方法。

2.4 開展環(huán)境保護基礎科研工作

水電行業(yè)整合國內水電和環(huán)境保護方面的科研、設計單位，針對生態(tài)流量、低溫水、魚類保護等重點環(huán)境保護問題，從流域和項目兩個層面進行了較系統(tǒng)的研究，取得了一定成果。其中，《高原高山峽谷區(qū)大型梯級開發(fā)的環(huán)境效應及生態(tài)安全調控》獲得2010年國家科學技術進步獎二等獎。通過基礎科研工作，水電行業(yè)與環(huán)境保護主管部門在水電工程環(huán)境保護工作方面達成了較為統(tǒng)一的認識。

3 現(xiàn)階段水電環(huán)境保護的重點工作

黨的 “十八大”提出了 “堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針”精神，國家 “十二五”規(guī)劃綱要提出了 “在做好生態(tài)保護和移民安置的前提下積極發(fā)展水電”的方針，水電行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作進入了深化落實、系統(tǒng)完善的階段。

3.1 聯(lián)合制定指導水電開發(fā)環(huán)境保護工作的政策文件

為貫徹執(zhí)行黨的 “十八大”、國家 “十二五”規(guī)劃綱要有關要求，國家能源局會同環(huán)境保護部共同起草了 《關于深化落實水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護措施的通知》，將于近期聯(lián)合頒布。文件中對河流水電規(guī)劃、水電項目建設提出了明確的生態(tài)環(huán)境保護措施要求，同時要求建立健全生態(tài)環(huán)境保護措施實施保障機制。該文件將進一步規(guī)范水電開發(fā)的環(huán)境保護工作，成為指導今后水電環(huán)境保護工作的政策導向。

3.2 加強水電環(huán)境保護關鍵科研課題研究

水電行業(yè)一貫重視水電環(huán)保的科研工作，在已取得的成果基礎上，水電行業(yè)將針對生態(tài)流量、低溫水、魚類保護等社會普遍關注的水電工程關鍵環(huán)境保護問題，立項開展一系列深入研究工作，其中《重大水利水電工程生態(tài)保護技術及標準規(guī)范研究》被科技部立項為 “十二五”國家科技支撐計劃課題。水電環(huán)境保護關鍵科研課題研究工作的有序推進，為技術標準的制定、規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評的順利開展奠定了基礎。

3.3 完善水電行業(yè)技術標準體系

水電行業(yè)在調查、監(jiān)測及科研成果的基礎上積極推進各項規(guī)范標準的制定工作。目前，水電行業(yè)正在開展 《水電站分層取水進水口設計規(guī)范》、《水電工程魚類增殖放流站設計規(guī)范》、《水電工程過魚設施設計規(guī)范》、《河流水電規(guī)劃環(huán)境影響評價規(guī)范》、《水電工程環(huán)境影響評價規(guī)范》、《水電工程生態(tài)流量計算規(guī)范》、《水電工程移民安置環(huán)境保護設計規(guī)范》、《河流水電梯級開發(fā)環(huán)境影響后評價規(guī)范》、《水電工程移民安置環(huán)境影響評價技術規(guī)范》、《水電水利工程環(huán)境監(jiān)理規(guī)范》等10項技術標準的制定工作，多項標準已完成報批稿。此外，水電行業(yè)擬針對水電環(huán)境保護的關鍵問題制定多項新標準。水電行業(yè)通過以上標準制定工作，建立健全了水電環(huán)保行業(yè)標準化體系，為水電環(huán)境影響評價工作和水電環(huán)保工程的設計、審查、實施等工作的科學化、規(guī)范化提供了技術支撐。

3.4 開展河流水電規(guī)劃及環(huán)境影響評價工作

水電發(fā)展 “十二五”規(guī)劃中，金沙江上游、瀾滄江上游、黃河上游、雅礱江上游、雅魯藏布江中游、通天河、那曲河、怒江、帕隆藏布、雅魯藏布江下游等10條河流規(guī)劃工作是明確的工作重點，其中，金沙江上游、瀾滄江上游水電規(guī)劃已經(jīng)審查通過。水電行業(yè)已有序開展了各條河流水電規(guī)劃工作，同步開展了環(huán)境影響評價工作，實現(xiàn)了環(huán)境影響評價在水電行業(yè)的早期介入。目前，多條河流的規(guī)劃及環(huán)評的研究工作已基本完成。

4 水電開發(fā)環(huán)境保護工作的經(jīng)驗、亮點

4.1 對水電環(huán)境保護工作的認識不斷提高

（1）水電行業(yè)環(huán)境保護認識和要求不斷提高。近十年來，我國水電開發(fā)的總體思路由充分利用水能資源，到統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)保要求，有了重大積極的變化。這一期間國家對于開發(fā)水電的政策由 “十五”規(guī)劃中的 “大力發(fā)展水電”到 “十一五”規(guī)劃中的 “在保護生態(tài)的基礎上開發(fā)水電”，再到 “十二五”規(guī)劃中的 “在保護生態(tài)的前提下積極發(fā)展水電”，水電行業(yè)的環(huán)境保護意識逐步加強，環(huán)境保護在水電開發(fā)中的重要性越發(fā)凸顯。

（2）水電開發(fā)優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境保護要求。水電規(guī)劃及開發(fā)中已經(jīng)主動考慮了單個電站和流域水電開發(fā)的累積環(huán)境影響。如，河流水電規(guī)劃環(huán)評要從全流域統(tǒng)籌考慮水環(huán)境和水生生態(tài)影響；水電規(guī)劃主動規(guī)避環(huán)境保護敏感區(qū)域，如水電梯級需避讓自然保護區(qū)等；水電規(guī)劃主動留出天然河段維持流域生態(tài)系統(tǒng)健康；水電項目開發(fā)須統(tǒng)籌考慮發(fā)電、生態(tài)、生產生活用水需求；水電項目三通一平階段開展專項環(huán)境影響評價工作，保證環(huán)境保護工作與工程同步進行。

4.2 貫徹環(huán)境保護要求，保障環(huán)境保護措施的落實

（1）規(guī)劃階段。將生態(tài)保護作為水電開發(fā)主要規(guī)劃目標之一，編制水電規(guī)劃的同時，同步開展規(guī)劃環(huán)評工作，明確控制性因素和保護目標，優(yōu)化開發(fā)規(guī)模和布局。金沙江上游、瀾滄江上游的規(guī)劃過程中均保留了較大規(guī)模的天然河段用于生態(tài)保護，雅魯藏布江中游開發(fā)實施方案保留天然河段的比例超過80%。環(huán)保理念已貫穿水電規(guī)劃的全過程。

（2）預可行性研究階段對水電開發(fā)項目進行環(huán)境影響初步評價，分析項目可能涉及的環(huán)境影響制約因素，初步判斷項目環(huán)境可行性，提出對策措施方案，并對可研階段的工作提出系統(tǒng)性安排。

（3）可行性研究階段。進行環(huán)境影響評價，全面評價項目的環(huán)境影響，并提出減緩措施；環(huán)評確定措施要求后，與主體工程同步開展環(huán)保措施設計。為解決項目的環(huán)評審批要求與可研階段主體工程設計之間的協(xié)同問題，環(huán)評審查前要求對水電項目的環(huán)境保護設計方案進行預審，保障了環(huán)境保護工程措施在主體設計中的落實。

（4）招標與施工階段。進行環(huán)保措施分標設計，對于重大環(huán)保措施，及時進行優(yōu)化設計與措施實施。

（5）驗收階段。主要環(huán)境保護工程，納入水電工程安全鑒定和驗收范圍，確保主要環(huán)境保護設施的施工及運行滿足要求。

5 有關思考及建議

5.1 加強河流關鍵環(huán)境保護問題研究，加快水電規(guī)劃環(huán)評工作進度

現(xiàn)階段，雅魯藏布江中游、黃河上游、怒江中下游、怒江上游、雅礱江上游等多項河流水電規(guī)劃已完成技術研究工作，等待水電規(guī)劃環(huán)評審查工作的開展。目前，水電規(guī)劃環(huán)評工作進展較慢的主要原因是水電生態(tài)環(huán)境保護的基礎工作較為薄弱，水電專家和環(huán)保專家對河流水電開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境影響認識不統(tǒng)一。建議:加強相關河流的關鍵環(huán)境保護問題研究，在此基礎上進一步加強規(guī)劃設計工作，并按照國家水電發(fā)展 “十二五”規(guī)劃確定的水電開發(fā)進度，各方協(xié)調一致，加快水電規(guī)劃環(huán)評工作進度。

5.2 統(tǒng)一水電項目環(huán)評的評價標準，規(guī)范水電項目環(huán)評工作

現(xiàn)階段，項目環(huán)評工作中主要存在兩方面問題:一是，評價標準不規(guī)范。如，水溫計算模型、生態(tài)流量計算等技術方法不統(tǒng)一，專家判定具有一定主觀性和經(jīng)驗性。二是，部分專家對環(huán)境保護措施的認識不統(tǒng)一。如，生態(tài)流量、下泄低溫水、過魚措施問題等，在項目環(huán)評的審查把關中要求不盡一致。為解決以上問題，水電行業(yè)應主動加強科研和標準建設工作，并和環(huán)境保護部門針對爭議大的生態(tài)環(huán)境問題，共同合作，加強研究，統(tǒng)一認識。

5.3 加強水電環(huán)境保護基礎科研攻關

水電開發(fā)的爭議問題，多來源于各方對水電開發(fā)的環(huán)境影響程度認識不統(tǒng)一。主要原因是水電開發(fā)涉及生態(tài)環(huán)境的基礎科研工作欠缺。尤其是，短期內難以解決河流水生生態(tài)及水環(huán)境等基礎研究工作，不能提供定量化的數(shù)據(jù)指標供爭議各方判定；從而一定程度上影響了水電開發(fā)環(huán)境影響的判定工作，進而影響了水電開發(fā)進程和相關環(huán)境保護措施的擬定。建議:水電行業(yè)和環(huán)境保護部門加大投入，開展長期合作，針對河流水生生態(tài)等基礎性科研工作進行攻關，通過基礎科研工作的成果，統(tǒng)一社會各方對水電開發(fā)和環(huán)境保護的認識。

5.4 提高水電行業(yè)相關單位的環(huán)境保護認識

水電行業(yè)環(huán)境保護工作總體開展較好，但離生態(tài)文明要求仍有差距。主要問題是部分水電建設單位對環(huán)境保護認識不深入，環(huán)保措施落實不到位。建議:水電行業(yè)應在大力宣傳貫徹水電作為清潔可再生能源、具有重大減排效益的同時，加強水電工程環(huán)境保護宣傳工作，提高行業(yè)內部相關單位的環(huán)境保護認識，切實落實各項環(huán)境保護措施，促進水電開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的和諧統(tǒng)一。