我國水電環境保護工作發展、現狀及思考

崔 磊，單 婕，萬文功，陳玉英，岳增璧

（水電水利規劃設計總院，北京 100120）

1 2002年前我國水電環境保護工作概況

我國的環境保護工作以1973年第一次全國環境保護會議的召開為標志開始起步，不斷發展。同階段，水電開發的環境保護工作也經歷了從無到有的起步階段。此次會議，國務院批轉了 《關于保護和改善環境的若干規定》，提出環境保護 “三同時”管理制度，國內環保工作開始起步。此階段水電行業由水利電力部主管，未設置環境保護管理職能機構，沒有開展具體的環境保護工作。

1979年國家頒布了 《中華人民共和國環境保護法 （試行）》 （1989年修訂），1998年頒布了 《建設項目環境保護管理條例》，我國正式開展環境保護工作。自這一階段起，我國水電行業的環境保護工作穩步發展。

1995年12月國家頒布了 《中華人民共和國電力法》，提出了電力行業環境保護的原則要求；1996年，電力工業部發布了 《電力工業環境保護管理辦法》，水電工程的環境保護工作開始走向正軌。同一時期，水電行業于1988年頒布了 《水利水電工程環境影響評價規范 （試行）》，是我國第一部行業項目環評技術規范；1992年頒布了 《江河流域規劃環境影響評價規范》，是我國第一部專項規劃環評技術規范。此后，我國開始進行河流水電規劃環境影響評價和水電建設項目環境影響評價工作。這一階段，我國水電行業引進了國際組織以及俄、美等國的環評技術方法，開展了獅子灘、龔嘴、劉家峽等大型水電工程環境影響回顧調查與分析，組織開展東江、銅街子等大型水庫環境監測等工作，發展了水電環境影響評價的技術方法。1994年開工建設的世界銀行項目二灘水電站工程，在建設中實施了 “環境監評”，這是國內建設項目環境監理的最早探索之一。21世紀初，我國在龍灘水電站、公伯峽水電站等重點水電工程開展了環境監理試點工作。隨后，水電工程的環境監理工作全面展開。

2 2002年后的水電環境保護工作概況

2002年國家頒布了 《中華人民共和國環境影響評價法》，2009年頒布了 《規劃環境影響評價條例》，國家的環境影響評價制度趨于完善。這一時期，我國水電行業對環境保護的認識更加深入，技術水平快速提升，技術體系逐漸完善，水電環境保護工作進入快速發展階段。

2.1 制定水電環境保護的政策文件

這一階段，國家水電行業主管部門加強與環境保護主管部門的溝通合作，共同規范水電行業的環境保護工作。2005年，國家環保總局和國家發展改革委聯合發布 《關于加強水電建設環境保護工作的通知》 （環發﹝2005﹞13號），明確了水電工程的環境保護管理要求，并將 “三通一平”階段的環境影響評價工作納入管理程序；2011年10月，國家發展改革委、國家環境保護部聯合印發了 《河流水電規劃報告及規劃環境影響報告書審查暫行辦法》。這是繼 《規劃環境影響評價條例》后出臺的第一個行業規劃環評審查辦法，其規范和促進了河流水電規劃環境影響評價工作。

2.2 初步建立水電環境保護技術標準體系

隨著水電工程環境保護管理工作的加強，水電行業環境保護技術標準體系開始建立，并逐步完善。這一階段，根據現行環保政策和法規要求，水電行業編制完成了 《水電水利工程環境保護設計規范》、《水電建設項目水土保持方案技術規范》、《水電水利工程環境保護投資概估算規定》、《河流水電規劃編制規范》、《水電工程招標設計規范（環境保護篇章）》、《水電工程環境監理指南》、《水電工程預可行性研究報告編制規程 （環境保護篇章）》、《水電工程可行性研究報告編制規程 （環境保護篇章）》等，水電環境保護技術標準體系初步建立。

2.3 開展流域性環境影響評價工作

水電行業在 《藏東南水電開發戰略規劃》和《西藏電力 “十一五”發展規劃及2020遠景目標》編制中，嘗試開展了戰略層面的環評工作；安排行業完成了金沙江上游規劃環境影響評價、瀾滄江上游規劃環境影響評價工作，推動開展了瀾滄江干流水電梯級開發環境影響評價及對策研究、大渡河干流水電開發環境影響回顧性評價研究、雅礱江中下游水電梯級開發環境影響評價及對策研究、漢江上游干流梯級開發環境影響回顧性評價研究、云南紅河干流梯級開發環境影響回顧性評價研究工作，探索性地開展了黃河龍羊峽-劉家峽河段水電開發環境影響后評價、烏江貴州河段水電開發環境影響后評價工作，在河流整體性、累積性環境影響研究方面積累了一定成果，初步提出了河流水電規劃環評指標體系和評價技術方法。

2.4 開展環境保護基礎科研工作

水電行業整合國內水電和環境保護方面的科研、設計單位，針對生態流量、低溫水、魚類保護等重點環境保護問題，從流域和項目兩個層面進行了較系統的研究，取得了一定成果。其中，《高原高山峽谷區大型梯級開發的環境效應及生態安全調控》獲得2010年國家科學技術進步獎二等獎。通過基礎科研工作，水電行業與環境保護主管部門在水電工程環境保護工作方面達成了較為統一的認識。

3 現階段水電環境保護的重點工作

黨的 “十八大”提出了 “堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針”精神，國家 “十二五”規劃綱要提出了 “在做好生態保護和移民安置的前提下積極發展水電”的方針，水電行業生態環境保護工作進入了深化落實、系統完善的階段。

3.1 聯合制定指導水電開發環境保護工作的政策文件

為貫徹執行黨的 “十八大”、國家 “十二五”規劃綱要有關要求，國家能源局會同環境保護部共同起草了 《關于深化落實水電開發生態環境保護措施的通知》，將于近期聯合頒布。文件中對河流水電規劃、水電項目建設提出了明確的生態環境保護措施要求，同時要求建立健全生態環境保護措施實施保障機制。該文件將進一步規范水電開發的環境保護工作，成為指導今后水電環境保護工作的政策導向。

3.2 加強水電環境保護關鍵科研課題研究

水電行業一貫重視水電環保的科研工作，在已取得的成果基礎上，水電行業將針對生態流量、低溫水、魚類保護等社會普遍關注的水電工程關鍵環境保護問題，立項開展一系列深入研究工作，其中《重大水利水電工程生態保護技術及標準規范研究》被科技部立項為 “十二五”國家科技支撐計劃課題。水電環境保護關鍵科研課題研究工作的有序推進，為技術標準的制定、規劃環評和項目環評的順利開展奠定了基礎。

3.3 完善水電行業技術標準體系

水電行業在調查、監測及科研成果的基礎上積極推進各項規范標準的制定工作。目前，水電行業正在開展 《水電站分層取水進水口設計規范》、《水電工程魚類增殖放流站設計規范》、《水電工程過魚設施設計規范》、《河流水電規劃環境影響評價規范》、《水電工程環境影響評價規范》、《水電工程生態流量計算規范》、《水電工程移民安置環境保護設計規范》、《河流水電梯級開發環境影響后評價規范》、《水電工程移民安置環境影響評價技術規范》、《水電水利工程環境監理規范》等10項技術標準的制定工作，多項標準已完成報批稿。此外，水電行業擬針對水電環境保護的關鍵問題制定多項新標準。水電行業通過以上標準制定工作，建立健全了水電環保行業標準化體系，為水電環境影響評價工作和水電環保工程的設計、審查、實施等工作的科學化、規范化提供了技術支撐。

3.4 開展河流水電規劃及環境影響評價工作

水電發展 “十二五”規劃中，金沙江上游、瀾滄江上游、黃河上游、雅礱江上游、雅魯藏布江中游、通天河、那曲河、怒江、帕隆藏布、雅魯藏布江下游等10條河流規劃工作是明確的工作重點，其中，金沙江上游、瀾滄江上游水電規劃已經審查通過。水電行業已有序開展了各條河流水電規劃工作，同步開展了環境影響評價工作，實現了環境影響評價在水電行業的早期介入。目前，多條河流的規劃及環評的研究工作已基本完成。

4 水電開發環境保護工作的經驗、亮點

4.1 對水電環境保護工作的認識不斷提高

（1）水電行業環境保護認識和要求不斷提高。近十年來，我國水電開發的總體思路由充分利用水能資源，到統籌兼顧經濟、社會和生態環保要求，有了重大積極的變化。這一期間國家對于開發水電的政策由 “十五”規劃中的 “大力發展水電”到 “十一五”規劃中的 “在保護生態的基礎上開發水電”，再到 “十二五”規劃中的 “在保護生態的前提下積極發展水電”，水電行業的環境保護意識逐步加強，環境保護在水電開發中的重要性越發凸顯。

（2）水電開發優先考慮生態環境保護要求。水電規劃及開發中已經主動考慮了單個電站和流域水電開發的累積環境影響。如，河流水電規劃環評要從全流域統籌考慮水環境和水生生態影響；水電規劃主動規避環境保護敏感區域，如水電梯級需避讓自然保護區等；水電規劃主動留出天然河段維持流域生態系統健康；水電項目開發須統籌考慮發電、生態、生產生活用水需求；水電項目三通一平階段開展專項環境影響評價工作，保證環境保護工作與工程同步進行。

4.2 貫徹環境保護要求，保障環境保護措施的落實

（1）規劃階段。將生態保護作為水電開發主要規劃目標之一，編制水電規劃的同時，同步開展規劃環評工作，明確控制性因素和保護目標，優化開發規模和布局。金沙江上游、瀾滄江上游的規劃過程中均保留了較大規模的天然河段用于生態保護，雅魯藏布江中游開發實施方案保留天然河段的比例超過80%。環保理念已貫穿水電規劃的全過程。

（2）預可行性研究階段對水電開發項目進行環境影響初步評價，分析項目可能涉及的環境影響制約因素，初步判斷項目環境可行性，提出對策措施方案，并對可研階段的工作提出系統性安排。

（3）可行性研究階段。進行環境影響評價，全面評價項目的環境影響，并提出減緩措施；環評確定措施要求后，與主體工程同步開展環保措施設計。為解決項目的環評審批要求與可研階段主體工程設計之間的協同問題，環評審查前要求對水電項目的環境保護設計方案進行預審，保障了環境保護工程措施在主體設計中的落實。

（4）招標與施工階段。進行環保措施分標設計，對于重大環保措施，及時進行優化設計與措施實施。

（5）驗收階段。主要環境保護工程，納入水電工程安全鑒定和驗收范圍，確保主要環境保護設施的施工及運行滿足要求。

5 有關思考及建議

5.1 加強河流關鍵環境保護問題研究，加快水電規劃環評工作進度

現階段，雅魯藏布江中游、黃河上游、怒江中下游、怒江上游、雅礱江上游等多項河流水電規劃已完成技術研究工作，等待水電規劃環評審查工作的開展。目前，水電規劃環評工作進展較慢的主要原因是水電生態環境保護的基礎工作較為薄弱，水電專家和環保專家對河流水電開發帶來的生態環境影響認識不統一。建議:加強相關河流的關鍵環境保護問題研究，在此基礎上進一步加強規劃設計工作，并按照國家水電發展 “十二五”規劃確定的水電開發進度，各方協調一致，加快水電規劃環評工作進度。

5.2 統一水電項目環評的評價標準，規范水電項目環評工作

現階段，項目環評工作中主要存在兩方面問題:一是，評價標準不規范。如，水溫計算模型、生態流量計算等技術方法不統一，專家判定具有一定主觀性和經驗性。二是，部分專家對環境保護措施的認識不統一。如，生態流量、下泄低溫水、過魚措施問題等，在項目環評的審查把關中要求不盡一致。為解決以上問題，水電行業應主動加強科研和標準建設工作，并和環境保護部門針對爭議大的生態環境問題，共同合作，加強研究，統一認識。

5.3 加強水電環境保護基礎科研攻關

水電開發的爭議問題，多來源于各方對水電開發的環境影響程度認識不統一。主要原因是水電開發涉及生態環境的基礎科研工作欠缺。尤其是，短期內難以解決河流水生生態及水環境等基礎研究工作，不能提供定量化的數據指標供爭議各方判定；從而一定程度上影響了水電開發環境影響的判定工作，進而影響了水電開發進程和相關環境保護措施的擬定。建議:水電行業和環境保護部門加大投入，開展長期合作，針對河流水生生態等基礎性科研工作進行攻關，通過基礎科研工作的成果，統一社會各方對水電開發和環境保護的認識。

5.4 提高水電行業相關單位的環境保護認識

水電行業環境保護工作總體開展較好，但離生態文明要求仍有差距。主要問題是部分水電建設單位對環境保護認識不深入，環保措施落實不到位。建議:水電行業應在大力宣傳貫徹水電作為清潔可再生能源、具有重大減排效益的同時，加強水電工程環境保護宣傳工作，提高行業內部相關單位的環境保護認識，切實落實各項環境保護措施，促進水電開發和生態環境的和諧統一。