食品安全問題之政府監管機制完善

張甲娜，姜海洋，周昌龍，李明華

（浙江農林大學環境法治與社會發展研究中心，浙江杭州311300）

《中國人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）的出臺，基本構建了“地方政府總負責，監管各部門各司其職，企業是食品安全第一責任”的食品安全法律體系，對提高我國食品安全監管效能，規范食品經營市場，打擊食品安全犯罪起到了重要作用。但是，法律的出臺并沒有杜絕安全事故發生。《食品安全法》實施之后，又出現了許多食品安全事故，“瘦肉精”事件未走遠，“染色饅頭”、“絕育黃瓜”等接踵而至，這種發展事態讓人膽戰心驚[1]。這些事件不僅暴露一些企業主道德缺失，置國家法律、部門禁令和消費者健康于不顧，更暴露出監管部門失職。

在我國，食品安全領域仍存在諸多問題。首先，在原料使用方面存在嚴重污染，尤表現為初級農產品污染嚴重。我國是傳統的農業大國，種植業多以松散的農戶為單位，規模小且不集中、分布面積廣，農民食品安全意識薄弱，作物種植過程中違規使用高效農藥、濫用化肥、種植類激素和膨大劑等；禽畜養殖過程中抗生素使用超標、激素濫用以及飼料添加劑過量等；工業污水、生活垃圾對環境造成惡劣影響，重金屬在農、畜產品中含量超標等，使諸多有害物質殘留于初級農產品，對人體健康危害極大[2]。其次，在加工環節上的污染同樣令人不可忽視，食品生產過程中生產者僅僅為了食品美觀或是降低成本不顧人體健康使用劣質原料、有害添加劑。再者，我國食品生產加工單位有幾十萬家，其中大部分為10人以下的小企業、小作坊，這樣給食品安全監管帶來了巨大挑戰。最后，市場交易環節也存在污染，例如在水果交易市場上頻頻出現的“染色橙子”、“噴藥黃瓜”等等。

1 我國食品安全監管現狀

近幾年，我國食品安全法經歷了從無到有、從不完善到較為完善的發展，對規范市場秩序、保護消費者合法權益起到了重要的作用，但是在食品安全監管問題上，仍然存在以下不足。

1.1 食品安全標準較混亂

目前我國的食品安全標準體系存在不少瑕疵。主要表現在：（1）我國目前食品安全衛生標準仍然較少，而西方國家已建立幾乎覆蓋整個食品網絡的標準體系。（2）標準偏低。長期以來，我國的食品標準體系主要是圍繞解決食物供應量而建立起來，沒有認識到食品安全問題，一些關于食品添加劑含量標準高于國外同種產品含量要求。（3）標準不夠明確。國家標準、行業標準和地方標準存在著交叉、重復或矛盾，由食品安全國家標準、地方標準和企業標準組成的食品安全標準體系有待統一。（4）食品加工過程中標準缺失。我國并沒有一套規范食品加工過程中的質量安全監控標準，致使食品加工監管存在漏洞，讓一些不法商家有可乘之機。

1.2 食品監管機構設置不甚合理和環節界定不清

《食品安全法》構建了以“分段監管為主、品種監管為輔”的食品安全監管模式，其目的是建立相對完善的食品安全監管模式。但是，食品經營的復雜性造成了監管執行實踐中難以對某些環節進行清晰界定：（1）初級農產品和生產加工食品的界定不清。《農產品質量法》對農產品的規定，“是指來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。”條款中所指的動植物、微生物及其產品與食品的邊界在該法和《食品安全法》中沒有界定，比如豆芽制品和干制海水產品等產品既屬于初級產品，也屬于食品初加工品，哪個部門對此監管就存在異議，形成監管盲區。（2）食品生產加工環節與流通環節界定不清。《食品安全法》對生產領域、流通流域的進行明確劃分，隨著社會的發展，逐漸出現了前店后廠、現制現售等新的業態，如商場現場制售糕餅、面包等使得食品生產加工環節與流通環節的監管邊界產生模糊性，給各監管部門具體操作帶來了難度[3]。

1.3 食品安全監管流程不甚合理

食品從產出到消費的供應鏈是一個整體，任何一個環節的疏漏都會可能造成食品安全事故，因此食品安全監管應該涵蓋“從農田到餐桌”即食品供應鏈的始終。而我國現行的監管流程是分階段監管模式，即把整個食品安全監管人為劃分成生產、流通、消費三個階段，由不同的主管部門進行監管，這容易出現監管銜接的斷裂，沒有全部覆蓋的、合理的監管流程就會形成監管漏洞，造成食品安全事故在所難免。

1.4 食品安全監管區域盲區長期存在

食品生產加工小企業或小作坊以及食品攤販大多處于距市中心較遠、監管執法力量薄弱的城鄉結合部、農村地區，甚至一些根本沒有合法的經營資格，更不會認識到食品安全問題，這導致食品原料采購和加工過程難以達到食品安全要求。這些小作坊和食品攤販大多規模小、設施簡陋、流動性強，有關部門難以對食品小作坊和食品攤販進行控制和有效監管，成為食品安全監管盲區并在短時期內難以撤除。

1.5 執法人員專業素質不高，預警處罰機制不完善

食品安全監管執法人員專業素質普遍不高，對法律法規的理解程度較低，這一定程度上制約了食品安全法律、法規要求的落實。再者，一些主管責任人沒有起到應有的監管作用，當出現問題后最先想到的是瞞報、少報，防止消息擴散，最后無法隱瞞了才開始懲罰、問責，這些不負責的行為使一些原本能夠抑制的悲劇發生甚至擴大，因為事故之后的危機管理機制不完善造成了更嚴重的損害。懲處機制的不完善還表現在對企業和個人的懲罰不夠，較低的違法成本根本不能起到應有的震懾力[4]。

1.6 消費者食品安全意識不強，政府宣傳不夠

從實踐中看，我國如今食品安全事件頻發，與消費者的食品安全知識匱乏，維權意識不強不無關系。當食品安全事故發生時消費者不知道向誰維權、怎么維權，更缺乏對食品安全的認識，其中政府的宣傳力度不夠起到了不可推卸的責任。“某品牌奶粉造成大頭娃娃”事件最后釀成如此大的悲劇就是一個很好證明。消費者的食品安全事故意識不高，需要政府加大宣傳力度，盡快普及食品安全知識對防止食品安全事故發生具有重要意義。

按照《食品安全法》第5條、第6條的規定，我國的食品安全監管實行的是一種混合模式：兼有接受本級人民政府領導、上級主管部門業務指導的管理。本級政府的屬地化管理具有充分發揮地方政府的組織功能、結合當地實際情況統一部署食品藥品監督工作的優勢，但是具有地方保護色彩濃重、職能部門執法監管的權威性和統一性減弱等弊端[5]。

2 國外食品安全監管模式及特點

2.1 國外食品安全監管的主要模式

當前世界發達國家的食品監管歷史較悠久，經驗較豐富，制度也較完善，很多國家建立了基本涵蓋所有食品類別和食物鏈各環節的法律法規體系。但并不是說西方國家都采用一個模式，通過整理和分析可以看到其食品安全監管部門設置存在顯著差異，主要可以分為3種基本模式：多部門分工監管模式、單部門主導監管模式和專設部門獨立監管模式。

2.1.1 多部門分工監管模式

該模式以美國為代表，顧名思義就是指有多個國家機構負責不同階段的食品安全監管工作。美國負責食品安全管理的機構主要有3個：主要負責除肉類和家禽產品外美國國內和進口食品安全的食品藥品監管局，主要負責肉類、家禽及相關產品和蛋類加工產品監管的食品安全檢疫局（FSIS），主要監管飲用水和殺蟲劑的環境保護局（EPA）。此外，美國商業部、司法部和聯邦貿易委員會也不同程度地承擔了對食品安全的監管職能；為加強各機構的協作和配合，美國還先后成立了“食品傳染疾病發生反應協調組”和總統食品安全委員會[6]。但美國聯邦食品安全體系也已顯露出分割性、不一致性、重復性的弊端[7]。

2.1.2 單部門主導監管模式

單部門主導模式監管模式是指，由中央政府的某一職能部門負責食品安全監管工作，并負責協調其他部門來對食品安全工作進行監管，代表國家是加拿大。1997年加拿大成立了食品監督署（CFIA）[8]，統一負責食品、動物和作物執法檢查工作，政府間的職能分工通過法律予以明確劃分，并以政府間的協議等協商合作機制為補充。

2.1.3 專設部門設立監管模式

專設部門獨立監管模式是指，由中央政府成立專門的、獨立的食品安全監管機構，由其全權負責國家的食品安全監管工作，代表國家是英國。為了強化食品安全管理，英國成立了一個獨立的食品安全監督管理機構——食品標準局（FSA），由該局代表英王履行食品安全監管職能[9]。

食品安全監管模式除了上述的3種模式，日本的監管模式也比較有代表性。日本的模式：有一個權威的食品安全機構，統一協調食品安全事宜，但不負責具體的監管職責，主要是政府制定和標準制定，部門協調等，食品安全監管由主要的幾個部門負責[10]。

2.2 國外食品安全監管體系的特點

各國針對本國的食品安全問題采取了有力的措施，尤其發達國家已建立了較為完善的食品安全監管體系。借鑒發達國家的先進經驗對完善我國食品安全監管具有重要作用。通過分析可以看出發達國家食品監管體系主要有以下特點。

2.2.1 明確的監管體制與主體

許多國家在進行食品安全管理之前，基本都會制定明確的監管體制、確定監管主體。雖然各個國家的做法有不同，但有一共同點：食品安全管理的監管主體與體制非常健全。保障各部門能夠明確分工基礎上積極配合，能較好的較少甚至杜絕食品安全事故的發生。

2.2.2 完善的食品安全標準

HACCP（危害關鍵點控制或譯危害分析與關鍵控制）的普遍采用。HACCP要求在食物鏈中確認關鍵控制點，并相應地開發了一套監測程序能及時發現控制過程中的失敗點，許多國家引進該體系，要求所有的食品和食品原料具有可追溯性。日本的《食品衛生法》就引進了該體系，強調了食品安全事故之后的風險管理和食品安全對健康影響的預測能力。

2.2.3 完善的食品安全檢測標準及預警機制

歐美等發達國家建立了較為統一、完善的食品安全檢測與預警機制。歐盟建立了覆蓋“農田到餐桌”整個產業鏈的完善的食品安全監管體系，美國也十分強調食品安全的分析和評估。

2.2.4 消費者食品安全意識較高

與我國民眾較為薄弱的食品安全意識相比，國外民眾有較為豐富的食品安全知識。當出現食品安全事故時，能夠及時有效的采取措施維護自己的合法權益。

2.2.5 食品召回制度

雖然具備了完善的食品安全監管體系，但難免百密一疏，這就需要建立食品召回制度。當食品出現問題時及時從市場召回，避免流入市場的缺陷產品對大眾造成人身損害的擴大。

3 我國食品安全監管機制的完善建議

針對我國食品安全監管的不足，為了防止安全事故的再次發生，在結合我國現階段國情及借鑒西方經驗的基礎上，對食品安全問題中政府的監管方面筆者提出以下幾點建議。

3.1 統一完善食品安全標準

統一完善的食品安全標準是衡量食品是否安全的前提，為此建立完善的食品安全標準體系是工作首要。我國現階段的食品安全標準存在行業、地區等不統一、交叉、重復和矛盾現象。我國要實行更為統一、規范、公認的食品質量安全標準體系，對原有的標準進行簡化、規范、統一。

3.2 建立食品安全綜合監管模式

雖然《食品安全法》對各個部門的職責做了規定，但具體執行中，還是要健全部門之間的配合機制，規范上下垂直管理部門以及同級政府的關系，形成明確清晰的職能分工和責任體制，避免職能交叉和權力真空。在借鑒西方國家監管模式以及結合我國國情基礎上，我國應由現在的多部門監管模式向綜合監管模式改革，建立一個統一、高效、協調的食品安全監管模式，以達到消除多個部門多頭執法或是沒部門監管的現象。

3.3 加強監管力度

我國食品安全已建立了基本的法律保障體系，但食品安全問題還是層出不窮，這其中最重要的原因就是監管不到位、執法力度不夠。政府執法多表現為“嚴打”，即某一食品安全事件發生后，針對相關行業和部門進行集中的整治，但實踐證明僅依靠集中時間的“嚴打”不能從根本上解決食品安全問題。實際上，大多數食品安全問題不需很強的專業知識，普通民眾也可以看出來，如“染色饅頭”、“毒豆芽”。這些食品的添加劑只要經過日常的檢查就可以檢查出來，而事實是并沒檢出。再者，一些重大的食品安全事故也不是通過檢測曝光的而是出現危害結果之后才追究責任的。因此，要加大政府的監管力度，不僅要對食品生產的各個環節進行監管還要對政府部門的工作進行監管，讓監管部門處于時刻監管的狀態，當出現食品安全事故時要及時問責。

3.4 完善食品監管網絡

我國廣大的農村地區及城鄉結合部仍是食品安全監管的薄弱地區，要將食品監管網絡向農村、城鄉結合部延伸，加強鄉鎮（街道辦）基層政府的食品監管力量，真正建立起覆蓋各地的食品安全監管網絡，一是提高農民的食品安全意識，加強農村地區食品安全的監測力度，及時控制初級產品的污染。二是提高農村村民自我防護意識，建立健全農村食品安全投訴舉報機制，構建以農村群眾為核心的食品消費自我保護體系，發現存在不法現象就盡快舉報及時報送有關機關，防止事態的進一步擴大。減少受害人群，斷絕初級農產品的污染源，從消費的最初端保障食品安全，覆蓋從“農田到餐桌”食品鏈的所有方面，通過完善的食品全程控制體系來確保食品安全[11]。

3.5 加大預警機制及加強宣傳力度

預警機制的不完善和消費者維權意識淡薄是造成食品安全事故的又一重要因素。對于預警機制，我國可以借鑒歐盟的做法，在食品安全標準體系中引入風險管理和預防措施，把科學風險分析作為食品安全政策制定的基礎，在整個食品安全監管系統要建立自上而下的風險監管預案，當危險一旦發生，第一時間通過權威渠道做出報道，最大程度減少損失。針對消費者維權意識淡薄這一現象提出以下幾點建議：第一，提高居民食品安全意識，利用居民周邊的生活環境如商場、超市、社區、學校等公共場所進行食品安全知識的宣傳，第二，強化生產者、經營者的食品知識宣傳和普及義務保障消費的知情權。第三，培養消費者的維權意識、鼓勵和支持消費者的維權。

3.6 提高執法人員專業素養

食品安全事故曝出后，出來澄清的不是專業職能部門，而是一些非專業人員。這反映出職能部門的工作人員不夠專業，亟需提高執法人員的專業素養。食品安全監管本該是一個專業性很強的機構。相比之下，國外的食品安全監管機構工作人員要專業的多。我們可以借鑒美國食品安全監管機構選拔人員的做法，提高食品安全監管部門人員的專業素質。

4 結論

《食品安全法》的實施為保障食品安全提供了法律保障，同時也說明我國把食品安全問題提到了一定高度，但是要想減少甚至杜絕食品安全事故發生還有很長的路要走。其中，政府的監管責任不可少，只有加強政府的監管責任才能使食品安全不僅僅是一紙空文。希望政府擔負起監管的責任，還民眾一個放心的的食品環境，解決好這一關乎國計民生的問題。

[1]王青斌,金成波.論法治視野下的食品安全監管責任——基于上海“染色饅頭“事件的實證分析[J].浙江學刊,2012(4):147-154

[2] 司國愛.構建與完善我國食品安全法律問題研究[J].中國衛生監督雜志,2005,12(4):247-250

[3] 李震海.淺析《食品安全法》的亮點與不足[J].中國衛生監督雜志,2009,16(6):546-551

[4] 李先國.發達國家食品安全監管體系及其啟示[J].財貿經濟,2011(7):91-96

[5] 任峰.食品安全監管中的政府責任[D].吉林大學2011年法學專業博士學位論文:26

[6] 胡澤平.食品安全問題的政府監管分析[J].中國管理信息化,2010,13(13):48-51

[7] 楊明亮,劉進.美國食品安全監管體系中存在的弊端及改革動向[J].中國衛生法制,2003,11(3):13-15

[8] 杜治琴,嚴衛星,陳輝.加拿大食品監管體制簡介[J].中國衛生法制,2003,11(3):45-46

[9] 陳文俊,楊青.國內外食品監管模式比較研究[J].科技創業月刊,2009(3):53-54

[10]張濤.食品安全法律規制研究[M].福建:廈門大學出版社,2006:30

[11]魯捷.關于完善我國食品安全監管機制的思考[J].中國農村衛生事業管理,2011(3):307-309