多視角探討水資源與水環境管理制度及其創新體系

何文學，李茶青

(浙江水利水電學院水利工程系，浙江杭州 310018)

圍湖造田、墾荒種糧、以糧為綱等行為以及城市化、工業化進程的不斷加快，使得大量水域被蠶食和侵占，這不僅嚴重影響水域防洪、排澇、蓄水、航運等功能的正常發揮，而且對水環境、水生態、水文化帶來一系列負面影響，突出表現為“水災害易發、水環境惡化、水生態退化”，使得水資源短缺與水環境惡化成為一道現代經濟社會發展與文明進程中必須逾越的障礙，嚴重制約著當地經濟社會的可持續發展，形成了“水資源－人－社會－水環境”之間環環相扣的復雜的相互影響與相互制約的關系。

水資源數量有限、時空分布不均，而水資源的數量與質量又是支撐經濟社會健康發展的必不可少的環境因素和自然資源因素，決定著當地水環境狀況的優劣。人口的增加與經濟社會的發展，使得用水量不斷增加，廢水排放量也不斷增加，而水資源開發利用程度與難度不斷加大，可利用的水資源數量不斷減少。人們無視水資源承載能力的限制，畸形地追逐經濟利益，使得今天的水問題超越了歷史上任何一個時期，以至于中國出現了“江南水鄉也喊渴”的尷尬局面。

在水資源總量有限、時空分布不均、水環境現狀不容樂觀的現實背景下，遍布全國各地的大大小小的、各種類型的水利工程為水資源的開發利用與配置奠定了堅實基礎，這些水利工程在地方經濟發展與社會進步中的作用不可忽視。但僅僅依靠工程措施與技術措施，并不能有效緩解當前經濟發展中面臨的水資源與水環境危機。換言之，在當前既定的水資源數量與質量的雙重約束條件下，只能從水資源與水環境管理制度入手，通過對人與社會的管理，實現水資源與水環境管理制度的體系創新，強化節水意識，提高水資源利用效率。文獻［1］在總結國外流域水資源管理經驗的基礎上，對我國流域水資源管理現狀和存在的問題進行分析，提出了一些有參考價值的建議。文獻［2］以海河流域下游平原地區為例，探討區域水資源管理和水污染綜合整治的管理對策。文獻［3］通過梳理北京市水資源管理體制、總量管理、節約用水管理、水環境管理等制度的現狀，對北京市實施最嚴格水資源管理制度進行了分析和探討，其研究成果對其他城市也有參考價值。文獻［4］對水資源管理和水環境管理的概念與內涵進行了界定，認為其基本單元和運行機制的動力是共同的。本文從“水資源－人－社會－水環境”的復雜關系入手，多視角探討水資源與水環境管理制度及其創新體系，重點從水文化倫理軟規則、法規管理硬制度、管理手段與技術現代化3方面入手，分析水資源與水環境管理體系建設的重要性、必要性和迫切性。

1 “水資源-人-社會-水環境”之間的關系

水的流量(指水量大小和時空分布)、流態(指流速、流勢和水位)、流質(指污染物、泥沙濃度與鹽度等)以及生態效應構成了水的自然屬性，也構成了水資源的本質內涵。水資源的時空變化必然會影響當地生態系統的構成及其變化，而水資源的數量、質量以及時空分布狀況又會對人類的用水行為與社會環境產生重要影響，影響人與社會的生存與發展水平。處于社會發展中心的人，既是經濟社會發展的直接受益者，又是水環境污染的直接受害者，與水資源和水環境具有絕對依存關系，處于“水資源－人－社會－水環境”鏈條的中心位置。人是社會的主宰，而人類社會的發展史既是一部治水史，也是一部水環境變遷史。為水而戰不僅發生在原始部落或村莊，也發生于國家之間。區域發展、經濟發展離不開水資源與水環境的支撐，人和社會處于水資源與水環境的約束之下，人類的生產生活在消耗水資源的同時也會對當地的水環境帶來不同程度的污染，彰顯了“水資源－人－社會－水環境”之間復雜多變的關系。

當水資源日漸緊缺的時候，水的商品屬性開始顯現，水在社會經濟發展中的資源價值得到政府與個人的重視，國家開始對水資源與水環境實行管理，最突出的表現形式便是水資源開始從無償使用逐步轉變為有償使用，國家開始運用市場機制與經濟杠桿調節水資源的開發和利用。但是，人類趨利避害的生物選擇性和追逐經濟利益最大化的貪婪本性，使得一些地區的水資源開發利用程度超過了水資源承載能力，使水污染的“公地悲劇”重復上演。與傳統社會的水問題相比，伴隨著工業化和城市化出現的當代社會水問題已經演化為“水資源短缺、水環境污染、水災害加劇、水生態退化”的綜合性水問題。水問題的轉變也使得現行的水資源與水環境管理體制難以適應我國面臨的水問題。水管理體制不健全是我國在社會轉型期的一個基本特征，也是水問題產生和水危機加劇的一個重要原因［5］。盡管《中華人民共和國水法》第十二條明確規定對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，但由于現行法規的協調性不夠，實際工作中流域管理機構無法承擔流域綜合管理的職責，因而水資源與水環境管理在體制、機制上依然存在的“條塊分割、區域分割”現象，水利部門與環保部門在水污染防治職能方面分工不明確是其集中體現。水文、水量、水環境等方面信息共享的巨大難度，以及水管理決策過程中利益相關方參與嚴重不足的現實，使得現行的、自上而下的、以行政命令為特征的水資源與水環境管理體制正在經受市場經濟的挑戰。

事實上，從社會管理的角度考慮，只有在尊重水的自然資源屬性、公共資源屬性、商品價值屬性的基礎上，以提高水資源的利用率為出發點，從“水資源－人－社會－水環境”的多重關系出發，構建文化倫理為先導、社會廣泛參與為特征的水資源與水環境管理體制和機制，最大限度地發揮水資源經濟價值的同時，實現水資源管理和水環境管理蘊含的水文化價值與文化傳承功能，通過水資源與水環境管理制度的建設與創新，探索解決我國復雜多樣的水問題的新途徑。

2 制度建設與創新

2.1 水文化倫理的軟規則建設

水資源是公共資源，其資源屬性與經濟價值隨著社會經濟發展水平的提高而不斷被掠奪和占用。掠奪性開發水資源，不加節制的用水行為和習慣以及片面追求GDP的發展模式，盡管也受到了來自道德與社會輿論的譴責，但保護水資源的聲音常常被經濟發展的浪潮所吞沒。不少地方政府忽視水資源約束條件與水環境容量的承載極限，引進“投資少、見效快、獲利多”，但“高耗水、高污染”的低端項目，為了當代的發展而犧牲子孫利益的水倫理道德失范的事例屢見不鮮，彰顯了強化水文化倫理軟規則建設的必要性與重要性。

水文化倫理軟規則在水資源保護中主要體現在水資源節約保護的意識、道德、文化、價值觀等方面。從現實情況來看，水文化與水倫理道德的失范已成為社會生活中的“常見病”，并逐漸被人們漠視或忽視。如，在日常生活中，如果一個人無論何種原因傷害了其他人，都會受到法律制裁或承擔相應的法律責任，同時也必然受到社會道德與輿論的譴責。但在水資源保護與管理方面，情況則大相徑庭。如果有人浪費水資源、污染水環境、占用水域，一般情況下，只要沒有引起足夠的社會反響或產生較大的社會危害，恐怕很少有人會出面干預，大多數人都會置若罔聞或視而不見，相關的職能部門也不會主動制止或懲罰。這是水倫理道德失范的典型例證，也從一個方面形象地說明了強化水文化與水倫理建設的重要性。進一步分析不難發現，這種習以為常的水資源認識理念、水資源利用價值觀的迷失、全民節水意識淡薄等社會問題才是導致當前水危機的主要因素，是水資源保護與管理領域的“軟肋”，是造成當前我國水危機愈演愈烈又難以根治的社會原因。因此，必須通過水資源保護知識的普及、教育、引導的手段，強化文化倫理軟規則建設，改變社會意識領域對水的認識危機，重塑社會對水資源的尊重與敬畏，將人與自然界的關系放置在平等的位置，使人與自然相互尊重、相互依存的自然觀深入人心，并成為意識形態領域的基本倫理價值觀，水資源的保護與管理才可能成為國人持久有效的集體共識。

2.2 法規管理的硬制度建設

水資源保護意識淡薄、水資源浪費現象嚴重、利己主義盛行、文化道德失范等人與社會的因素是導致水危機的直接原因，而管理法規不嚴、管理職能錯位、管理制度缺失等則是促使總量有限的水資源與承載能力相對較弱的水環境演變為水危機的又一推手。

從政府職能部門對水資源與水環境的管理現狀來看，水資源管理和水環境管理是隸屬兩個不同層次的管理，分屬諸多的管理部門。這些不同的管理部門有著不同的管理理念與內涵，使得本來密切關聯的水資源管理與水環境管理被人為地劃歸到不同的行政管理部門，降低了水資源管理與水環境管理的效率。除了行政管理上的條塊分割之外，當前與水資源管理和水環境管理相關聯的公共政策、法規制度、管理體制、運行機制等方面還存在這樣那樣的“硬傷”，如，水資源與水環境自然資源屬性與公共資源屬性未得到很好的體現與管理，水管理中的水權、水價等關鍵問題尚未得到很好解決，中央與地方、不同行業及其相關職能部門之間的管理合力尚未發揮應有的優勢，水資源與水環境管理的措施在一些重要考核與涉水項目審批等環節并未實現聯動。因此，要盡快強化水資源和水環境管理中的法規、體制、機制、政策等硬規則，以強有力法規制度約束人與社會掠奪水資源、污染水環境的不道德行為，并以強有力的法規制度保證最嚴格水資源管理制度的實施，保證水資源與水環境管理中的“三條紅線”不被突破。

2.3 公眾參與意識和行為的引導

水資源與水環境關系到每一個公民的生存權利與生活質量，但在人與社會的認知層面，絕大多數人都認為水資源與水環境保護是政府相關職能部門的管理職責。殊不知，如果沒有廣大群眾的積極參與，政府職能部門的管理可能就缺少了“一雙眼睛、一對耳朵”。太湖“零點行動”與“三江三湖”的治理成效就很能說明這一點。可以說，對水資源與水環境的管理離不開公眾的參與，而重塑“水資源－人－社會－水環境”之間的和諧關系更需要強化公眾的參與意識和行動。通過推廣普及生態道德文化課，加強水文化建設，提高全社會的生態文明意識，構建水文化、水倫理、水道德引領下的人與社會積極參與的、自律式水資源與水環境管理模式，構建“水資源－人－社會－水環境”之間的和諧關系，這是落實最嚴格水資源管理制度的基石。

2.4 管理手段與技術的現代化建設

2010—2012 年的第一次全國水利普查工作已經完成，公報數據比較全面準確地反映了我國江河湖泊的基本情況，使人們掌握了水資源開發、利用和保護的現狀，摸清了經濟社會發展對水資源的需求情況，了解了水利行業建設狀況，為我國建立國家水信息平臺奠定了可靠的基礎。筆者認為，應在第一次水利普查成果的基礎上，盡快開展水資源與水環境管理手段與技術的現代化建設，如以立法形式開展水資源動態監測與年度調查，構建一系列相對完善的水資源與水環境管理法規與技術標準，構建以3S集成技術為依托的水資源與水環境監測管理平臺，盡快實現水資源與水環境監測管理手段與技術的信息化和現代化。利用數據庫技術和互聯網技術，搭建不同區域、不同級別、不同規模的涉水相關部門共建共享的水資源與水環境信息管理平臺，并借助這個現代化的高技術平臺，實現水資源保護、開發、利用、管理、監測等實時信息的公開與共享，更好地讓公眾參與和監督水資源管理，實現水資源與水環境保護與管理工作的技術飛躍。

實際上，水資源與水環境管理手段和技術的現代化建設是謀劃水利長遠發展思路的需要，是科學制定國家經濟社會可持續發展戰略的基礎之一，是實行最嚴格的水資源管理制度、推進水資源合理配置和高效利用的重要依托，有利于深化水利管理體制改革，增強水利公共服務能力，有利于提高全社會水患意識和水資源節約保護意識，推進資源節約型、環境友好型社會建設。

3 結語

筆者從“水資源－人－社會－水環境”間的多重關系出發，從社會學、倫理學、管理學的視角探討水資源與水環境管理制度及其創新體系，并從水文化倫理軟規則、法規管理硬制度、管理手段與技術現代化3個方面分析了強化水資源與水環境管理的有效途徑，以彌補單純從技術方面強調水資源開發利用、優化配置、水環境修復等的不足，力求使水資源與水環境管理從技術層面上升到人與社會廣泛參與的層面，從意識形態領域優先構建“水資源－人－社會－水環境”的和諧關系，進而推進水資源與水環境管理制度的創新。以水資源與水環境管理制度創新保障公共水資源與水環境的安全，并以水資源與水環境的高效管理支撐當地經濟社會的健康可持續發展。現行管理體制與運行機制不太可能標新立異或推陳出新，但對現行的水資源與水環境管理體制如何影響或制約著國家公共資源與公共環境管理及相關政策的實施效果進行分析，還是有積極意義的。如何進一步鼓勵每一個社會成員在水資源與水環境管理方面發揮積極作用，探索建立人人參與和履行公共資源管理責任與義務的激勵機制，將是創新水資源與水環境管理制度的發展趨勢，也是提升管理水平和效率的重要基礎。

［1］袁文潔，李洪建.淺析我國流域水資源管理體制現狀［J］.山西大學學報:自然科學版，2011，34(S2):138-140.(YUAN Wenjie，LI Hongjian.Analysis of the status quo of river basin resources management in China［J］.Journal of Shanxi University:Natural Science Edition，2011，34(S2):138-140.(in Chinese))

［2］吳光紅，劉德文，叢黎明.海河流域水資源與水環境管理［J］.水 資源 保 護，2007，23(6):80-83，88.(WU Guanghong，LIU Dewen，CONG Liming.Management of water resources and water environment of Haihe River Basin［J］.Water Resources Protection，2007，23(6):80-83，88.(in Chinese))

［3］馬帥，俞淞，王韶偉，等.北京市實施最嚴格水資源管理制度的探討［J］.南水北調與水利科技，2012，10(2):133-136，157.(MA Shuai，YU Song，WANG Shaowei，et al.Probe on the strictest system of water resources management in Beijing City［J］.South-to-North Water Diversion and Water Science ＆ Technology，2012，10(2):133-136，157.(in Chinese))

［4］夏青.水資源管理與水環境管理［J］.中國水利，2002(10):72-73.(XIA Qing.Water resources management and water environmental management［J］.China Water Resources，2002(10):72-73.(in Chinese))

［5］中國科學院水資源領域戰略研究組.中國至2050年水資源領域科技發展路線圖［M］.北京:科學出版社，2009:17-21.