論我國《環境保護法》的改革與發展

王 曦

(上海交通大學 法學院，上海 200240)

1989年12月26日，《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)發布，在之后長達22年的時間里一直未被正式修訂。2011年初，全國人大常委會宣布，將《環境保護法》修訂列入2011年度立法計劃。隨后，環保部成立了《環境保護法》修改工作領導小組，并起草了修改建議初稿。 2011年9月，《環境保護法》草案建議稿正式提交全國人大環資委。 2012年8月，十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議了《中華人民共和國環境保護法修正案(草案)》，后將之在中國人大網上公布，意見征集截止日期為2012年9月30日。2014年4月24日，《環境保護法》由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂通過，自2015年1月1日起施行。《環境保護法》是為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展而歷經兩個立法規劃確立完善的國家基本法律。近十年來，筆者領導的跨校聯合研究組結合對《環境保護法》修改的研究，探討了涉及我國環保事業和環境法制建設中的若干重大問題，主要包括規范和制約有關環境的政府決策問題、環保主體互動的法制保障問題、公眾參與決策政策問題、《環境保護法》的功能及其提升問題等。值此《環境保護法》新立之際，回顧研究歷程，檢視利弊得失，期望對我國環保立法的改革與發展有所裨益。

回顧近年來筆者對《環境保護法》修改問題的研究，可以概括為視角、觀點、辦法和預期結果幾個層面。在立法視角層面，《環境保護法》的修訂應當從戰略上看待,而不是僅僅從戰術上看待，同時需要深刻認識《環境保護法》對于我國環保事業的基本保障作用。在觀點層面，強調改造論，突出《環境保護法》的兩大特殊功能：一是為環保事業奠定法律基礎，二是規范和制約有關環境的政府行為。在辦法層面，一要識別《環境保護法》的特殊功能，二要保持和完善《環境保護法》的特殊功能，三要免去重復功能。在預期結果層面，一是理順環境資源保護類法律的內部關系，二是提高我國《環境保護法》對環保事業的保障水平。筆者在2012年12月20日于北京舉辦的漢德環境觀察研究所《環境保護法》修改研討會上闡釋的上述研究思路與剛剛通過的新《環境保護法》的有關內容是基本一致的。此次研討會后漢德環境觀察研究所將所有專家的發言整理后報送了全國人大有關部門，上海交大環境資源法研究所《環境保護法》修改聯合研究組也于2012年向全國人大提交了《環境保護法》修改草案。新修訂的《環境保護法》全面采納了學者的科學觀點和建議，顯示出我國立法進程的科學性和開放性正在穩步提高。

一、規范和制約有關環境的政府決策

有關環境的政府決策是以政府名義作出，可能對環境帶來重大影響的產業發展規劃和招商引資決策，尤其是各級地方政府有關地方產業發展規劃和招商引資的決策。[1]從現實層面來看，政府行為對環境帶來的巨大壓力和破壞已經顯現，頻繁的環境群體事件使這個問題尖銳地顯現。人民的生命和健康、環境和生態的安全、政權的穩固，都需要法律規范和制約有關環境的政府決策。從理論層面看，憲政經濟學對規范和制約有關環境的政府決策提出了強有力的論證。不難發現，我國在環境問題上存在著“政府失靈(governmental failure)”。政府存在的目的應是通過行政干預防止和克服“市場失靈(market failure)”。政府如果失靈，市場失靈則無法糾正和消除。因此，規范和制約有關環境的政府決策，糾正“政府失靈”，實際上是克服市場失靈的邏輯需要。只有克服了這種“政府失靈”，才能解決市場失靈，社會發展才能可持續。大量事實證明，涉及環境的政府決策失誤是環境事件的主要原因。憲政經濟學的“時間維度”理論解釋了我國資源環境領域里的“政府失靈”。問題在于如何克服這種“政府失靈”？解決之道在于以法律制約政府行為，為政府進行環境決策建立最低的行為規則。正如布倫南和布坎南所說：“只有對政治聯盟(政府)的權力施加某些限制，使其無法抵消或破壞人們在當下作出的對遠期發展有利的行為，才能夠形成某種激勵，誘導參與政治的個人，按照符合他(和共同體)的長遠利益的方式行事。”[2]規范和制約有關環境的政府決策已經成為《環境保護法》立法成敗的關鍵。唯有給政府行為套上規則的牢籠，才能促使它以符合人民長遠根本利益的方式去行動，切實履行矯正社會貼現率的政府職能。[3]《環境保護法》的修訂出臺，為建立有關環境的政府決策規則提供了機會，但仍遠遠不夠。筆者期待《環境保護法》能真正成為一部規范和制約有關環境的政府決策的法律。

二、環保事業主體互動的法律保障

法律對于環保事業主體良性互動關系的保障程度，是衡量一個國家的環保事業和環境法制發展水平的重要指標。環保事業主體互動關系指的是環保事業的參加者因開發、利用或保護環境而發生的相互作用、相互影響的狀態。這種相互作用、相互影響的狀態是一種社會關系。由于環保事業主體互動關系涉及的是人類與其賴以生存的物質基礎——環境之間的關系，事關人類與自然能否長期和諧共處的重大問題，因而它是一個至關重要的社會關系。人類之所以興辦環保事業，就是為了解決人類與自然和諧共處的大問題。當環保事業主體互動關系處于法律的調整之下時，這種互動關系就是環境法律關系。在法律的調整下，環保事業主體就是環境法律關系的主體。[4]從互動關系的角度看，環保事業主體主要有四類，即管制者、被管制者、監督者和被監督者。管制是只能由政府即行政機關承擔的職能，因而管制者只能是政府。政府主要是通過執行環境保護法律和環境政策來進行環境管制。所謂被管制者，又稱為管理相對人，指的是根據環境保護法律和政策的要求，承擔環境保護義務的自然人、法人和其他組織，其中主要指的是企業。監督者指的是依法享有對政府和被管制者的影響環境的行為進行監督的權利的主體，包括立法機關、檢察機關、法院、公眾、公民團體等除管制者和被管制者以外的所有“第三方主體”。被監督者指的是政府和企業等環境污染者和生態破壞者。

在環保事業的三大主體之間存在著兩種互動關系，即管制者與被管制者之間的管制與被管制關系(即關于管制的互動，以下簡稱“管制關系”)、監督者與被監督者之間的監督與被監督關系(即關于監督的互動，以下簡稱“監督關系”)。三大主體圍繞環境問題發生互動。沒有這種互動關系，就沒有環保事業。從互動的結果看，環保事業主體互動關系包括良性關系和惡性關系兩種。良性互動關系指的是環保事業各個主體都有效發揮自己的作用，共同促進環境保護事業的進步的狀況。在良性的互動關系中，管制者有效地行使管制的權力，被管制者接受管制，依法約束自己可能對環境帶來不利影響的行為，監督者依法有效地對管制者和被管制者進行監督，促使它們依法辦事。三類主體方向和目標一致，共同為環保事業做出自己應有的貢獻。環保事業主體間的惡性互動關系指的是環保事業主體功能缺位或主體之間存在嚴重的負激勵，使環保事業停滯甚至倒退的狀況。例如，由于政府管制缺位或管制不力，企業等被管制者大肆向公共環境排放污染物，通過規避治理污染的成本來換取其產品的價格競爭力，以犧牲環境和資源的方式謀求一己之私利。又如，公眾和社會對政府和企業監督不力，致使政府在環境與發展問題上決策失誤，環保履職不力，企業違反《環境保護法》而得不到應得的問責和追究。這種不良情況如得不到糾正，會出現惡性循環，以至于積重難返。

環保事業如同一個等邊三角形結構，需要長度和強度相等的三條邊的支撐。這三條邊就是在環保事業主體之間存在著的一個管制關系(政府與企業之間)和兩個監督關系(第三方主體與政府、第三方主體與企業之間)。如同等邊三角形結構離不開長度和強度相等的三條邊的支持，環保事業離不開這三個關系的良性狀態的支持。經濟學的有關原理對于法學家深入認識環保事業主體之間的管制關系和監督關系帶來有益的啟示。法學家的任務是在透徹理解法律(即公共選擇理論家所說的“憲法”或“規則”)對于管制關系和監督關系的重要意義的基礎上，針對環保事業在現實中暴露出的法律和制度上的薄弱之處，為立法者提供彌補制度缺陷的立法建議。新《環境保護法》在第二章“監督管理”和第三章“保護與改善環境”中明確了環境監管的各類主體，未能將監督責任分配給第三方主體，也沒有將管制和監督關系理順，仍需進一步完善。

三、公眾參與決策政策的法律化

為了使本部門的官員正確對待環境保護的公眾參與，并促進公眾積極參與環境保護，美國聯邦環境保護局從1981年以來一直在本部門實施《公眾參與政策》。這一政策對我國政府完善有關環境保護的公眾參與制度、促進公眾的有序參與具有積極的參考價值。《公眾參與政策》中所指的“公眾參與”是公眾參加環保局工作的全部行動和過程。公眾參與政策也意味著環保局在決策中對公眾關切、價值觀和偏好的考慮。“公眾參與”中的“公眾”包括可能在機構決策中存在利益關系的任何人，包括個人和組織。“公眾”也是在最廣泛的意義上使用的，即指美國的普通群體。除了私人個體之外，“公眾”具體還包括：消費者代表；環境和其他支持團體；環境正義團體；土著居民；少數民族和種族群體；商業和工業利益團體，包括小企業；被選舉和被任命的公共官員；新聞媒體；貿易、工業、農業和勞工組織；公共健康領域的專業代表和協會；公民協會和社區協會；宗教組織；還有研究機構、大學和政府組織以及協會等。[5]公眾參與應作為一項基本原則適用于《環境保護法》的整個體系之中。公眾參與原則是環境民主、環境法治以及環境正義等環境基本價值的具體體現，對于監督政府守法、保障《環境保護法》的良好實施以及推進環境保護活動的發展等具有重要意義。自20世紀70年代開始，公眾參與已經成為國際社會普遍認同的有關環境保護法律的重要制度。例如，1992年聯合國環境與發展大會通過的《里約環境與發展宣言》明確規定：“環境問題最好是在全體市民的參與下，在有關級別上加以處理。每一個人應當能適當地獲得公共當局所持有的關于環境的資料，包括在其社區內的危險物質和活動的資料，并應有機會參與各項決策進程，各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與。”

我國自1996年即開始在立法中引入公眾參與制度。例如：1996年8月頒布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》指出：“建立公眾參與機制，發揮民間社團的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為。”1998年國務院頒布的《建設項目環境保護管理辦法》也對公眾參與進行了規范。2002年10月28日通過的《中華人民共和國環境影響評價法》進一步明確了公眾參與的原則。2006年，國家環保總局頒布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，確立了建設項目環境影響評價的公眾參與。《辦法》第三條規定了可以由公眾參與建設項目的環境評價的三種情況，包括：對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目；環境影響報告書經批準后，項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動，建設單位應當重新報批環境影響報告書的建設項目；環境影響報告書自批準之日起超過五年方決定開工建設，其環境影響報告書應當報原審批機關重新審核的建設項目等。然而，對我國還需對公眾參與環境保護問題進行全面的法律化規范。第一，全面系統規定環境公眾參與的基本內容，建立環境公眾參與的政策框架。第二，明確環境公眾參與政策目標，加強環保部門與公眾互動，增強公民對政府的信任。第三，規定環境公眾參與的具體過程和步驟，使政策具有可操作性。第四，擴大公眾參與主體的范圍，注重協調各類團體利益和降低決策風險。第五，擴展環境公眾參與政策適用范圍。第六，明確政策執行者的職責，避免工作人員之間互相推諉、責任不明確，導致環境公眾參與政策難以落實的不良后果。新《環境保護法》專設“信息公開和公眾參與”作為第五章，對公眾參與環境保護做出了規定，其中第五十三條規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。”然而，公眾參與的形式和保障問題仍然沒有明確規定，需要進一步完善。

四、規范約束政府行為的障礙以及第三方監督主體的設計與培育

規范約束有關環境的政府行為是學者們希望《環境保護法》修改時解決的關鍵問題。這一問題包括對政府行為的“規范”和“約束”兩個層面。“規范”就是通過修法使有關環境的政府行為有法可依，“約束”就是通過監督體系的完善使有關環境的政府行為依法而行。

首先，要研究規范和制約有關環境的政府行為遇到哪些障礙以及如何應對。障礙主要有以下幾點：第一，立法部門以本屆政績為主要考慮因素，堅持“有限目標，突出重點”，忽視我國環境立法需要加大力度、整體重建的迫切性。“有限修改”的修法定位，造成越修改越有限的現狀。第二，主管行政機關以部門利益為主要考慮因素，擔心被限權或分權，從而態度消極。第三，從我國人大的立法模式上看，征求國務院及政府各主管部門的意見是修法和立法的必經程序。而“規范、約束、限制”等字眼的出現會立即引發這些主管部門的反感，在不愿意承擔新的責任的主觀思路下，它們會不遺余力地反對立法對規范和制約政府行為的限權以及設置第三方監管主體而給它們帶來的分權。在《環境保護法修正案(草案)》一審稿向社會公布后，國家環保部以公開方式表達的34條反對意見中就存在上述問題。既然自上而下的環境立法短期內無法有效推進，那么在實踐中探討自下而上推動立法進程是否可行呢？例如，利用產生重大社會影響的個案，通過學者們，特別是知名學者的影響力在地方立法或行政規章層面落實學者的研究成果，比如在一個國務院計劃單列市的人大推動地方性法規的出臺，以一種自下而上的方式推動學者的研究成果在區域范圍內先實踐、再推廣。

其次，如何以環境立法保障第三方監督主體有效約束有關環境的政府行為？“第三方主體”指的是“國家權力機關、國家檢察機關、國家審判機關和公民、法人和其他組織”。對于公權力部門組成的第三方主體的監督，存在一個如何進行制度設計的問題。筆者認為，應通過政府信息公開、公開聽證會、人民代表大會監督、行政機關和國有企業領導成員環境保護工作實績考核、環境公民訴訟以及環境咨詢委員會等途徑進行監督。但協調公權力部門進行監督往往涉及職權分配的不同意見，難以短時間內實現，反而是非公權力主體承擔第三方監督職責的可行性更大。第一，對于公民監督而言，需要培育公民監督意識和確定公益訴權。第二，對于其他組織來講，非營利性的環保組織與公權力部門建立長效的合作機制非常有必要。公民個人、法人和環保組織組成的第三方主體的監督，則需要培育和法律確權。[6]

[1]王曦.論規范和制約有關環境的政府決策之必要性[J].法學評論，2013(2)：95-103.

[2]〔美〕杰弗瑞·布倫南,詹姆斯·布坎南.規則的理由——憲政的政治經濟學[M].秋風,等,譯.北京：中國社會科學出版社,2004:106.

[3]顧華詳.我國生態環境保護與治理的法治機制研究[J].湖南財政經濟學院學報,2012(6):5-16.

[4]王曦.環保主體互動法制保障論[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版)，2012(1)：7-24.

[5]王曦,謝海波.美國政府環境保護公眾參與政策的經驗及建議[J].環境保護,2014(9)：63-66.

[6]王曦,盧錕.規范和制約有關環境的政府行為：理論思考和制度設計[J].上海交通大學學報(哲學社會科學版),2014(2)：45-59.