河南省應對氣候變化與保障能源發(fā)展的政策研究

李 威

(河南工程學院能源資源環(huán)境法律與政策研究中心，河南鄭州 451191)

隨著應對氣候變化成為國家基本戰(zhàn)略，國家層面的政策與行動的落實越來越明確和堅定，中央高度重視氣候變化問題，把積極應對氣候變化作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整經(jīng)濟結構的重要內容和重大機遇，納入經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃。作為中部大省的河南省也充分認識到氣候變化深刻影響著人類的生存和發(fā)展，已成為國際社會普遍關注的全球性問題。應對氣候變化問題的實質是能源問題，能源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質基礎和基本保障。為保障河南省建設中原經(jīng)濟區(qū)、鄭州航空港區(qū)等國家戰(zhàn)略的落實，必須在能源供應層面滿足可持續(xù)發(fā)展的要求，加快構建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的能源體系?；谏鲜霰尘埃鶕?jù)《河南省人民政府關于印發(fā)河南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要的通知》(豫政〔2011〕38號)、《河南省建設中原經(jīng)濟區(qū)綱要》和《國務院關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》(國發(fā)〔2011〕32號)精神，《河南省“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃》于2012年發(fā)布。為深入推進河南省應對氣候變化工作，根據(jù)《國家發(fā)展改革委辦公廳關于印發(fā)地方應對氣候變化規(guī)劃編制指導意見的通知》(發(fā)改辦氣候〔2011〕2552號)，《河南省“十二五”應對氣候變化規(guī)劃》于2013年年底發(fā)布。

一、能源發(fā)展與氣候變化的關系

國家經(jīng)濟快速增長，需要充足的低價能源來保障能源安全。然而，不斷擴大的能源需求直接增加了氣候變化的危害，也使節(jié)能減排以應對氣候變化成為成本高昂的國家行動。發(fā)展中國家的經(jīng)濟結構實際上表現(xiàn)為能效低、能耗高、排放多，這是發(fā)展過程中無法回避的問題之一。對此，發(fā)展中國家往往試圖在經(jīng)濟增長與效率之間找到一個平衡點。［1］以中國為例，盡管無論是中央還是地方，幾乎所有政府規(guī)劃都致力于降低能耗，減小能源強度，但是據(jù)筆者觀察，這些措施對于經(jīng)濟結構和能耗結構的影響微乎其微。當然，這并不能否定發(fā)展中國家為減少碳排放所做的努力。不過，只要了解能源安全與氣候變化之間的關系，我們就能更清楚地認識到發(fā)展中國家減少碳排放的困難和潛力。減緩氣候變化和保障能源安全均需要政府出臺綜合性的政策，不存在單獨解決其中任一問題的靈丹妙藥。對發(fā)展中國家而言，經(jīng)濟增長需要以充足的能源供應為后盾，同時又受到環(huán)境制約。鑒于其對進口石油的依賴程度日益加深以及煤炭消費量的不斷擴大，發(fā)展中國家有充分理由開發(fā)新型清潔能源，以保障能源安全，解決環(huán)境問題。發(fā)展中國家亦有必要發(fā)展新能源技術和清潔能源資源。問題在于，出臺哪些政策才能鼓勵“一攬子”技術選擇?由于發(fā)展中國家注重社會穩(wěn)定和能源成本，而能源價格又是個非常敏感的話題，所以能源安全政策和氣候變化政策往往相互矛盾。

中國的清潔能源行業(yè)在過去幾年中經(jīng)歷了一波投資熱潮。不過，到2012年，該行業(yè)卻因產能過剩、歐債危機以及來自美國和歐元區(qū)的調查而受到影響。太陽能、風能等清潔技術的發(fā)展持續(xù)不振，其前景成為人們關注的重要問題。為了緩解這種低迷狀況，政府和清潔能源企業(yè)需要重新評估其發(fā)展戰(zhàn)略，控制市場風險。理論上，只要全球化進程順利，并且出臺相關政策，發(fā)展中國家巨大的清潔能源市場就可以為清潔能源行業(yè)提供足夠的發(fā)展空間，使清潔能源技術具有充足的利潤空間。因此，氣候變化的主要原因雖然來自于化石能源的過度消費，①政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第五次評估報告(AR5)。但是傳統(tǒng)能源(石油與煤炭)的安全使用在人類發(fā)展進程中仍無法廢棄，可再生能源的開發(fā)利用政策的完善將促使能源創(chuàng)新并使應對氣候變化取得實質性成果。《河南省“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃》指出:“在保障能源安全、保護生態(tài)環(huán)境和應對氣候變化的共同挑戰(zhàn)下，在今后較長一個時期內，世界能源發(fā)展將進一步呈現(xiàn)全球化、多元化、清潔化和高效化的趨勢，我國和我省非常規(guī)能源的開發(fā)潛力很大，有利于推進能源清潔、高效、多元發(fā)展?！卑涯茉磫栴}和氣候變化問題綜合起來進行政策規(guī)劃，將能在保障能源安全與促進新能源創(chuàng)新的同時實現(xiàn)應對氣候變化的目標。

二、能源發(fā)展與應對氣候變化規(guī)劃中的法律與政策的交叉

《河南省“十二五”應對氣候變化規(guī)劃》指出:“應對氣候變化的相關法規(guī)和標準逐步完善?！敝笙嗬^公布了《河南省節(jié)約能源條例》《河南省節(jié)約用水管理條例》，修訂了《河南省建設項目環(huán)境保護條例》，出臺了《河南省“十二五”控制溫室氣體排放工作實施方案》，實行了節(jié)能減排目標問責制和“一票否決”制，印發(fā)了《河南省環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》《河南省循環(huán)經(jīng)濟“十二五”發(fā)展規(guī)劃》《河南省“十二五”節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，編制完成了《2005—2010年河南省溫室氣體排放清單》《河南省近50年氣候變化評估報告》《河南省應對氣候變化方案研究》《河南省氣象災害風險區(qū)劃研究》《氣候變化對大型水利工程影響研究報告》。建立了太陽能資源評估系統(tǒng)，開展了風能資源觀測和普查工作。加大了氣候變化教育與宣傳力度，提高了公眾應對氣候變化的意識。同時，《河南省“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃》也提出:“研究制定我省《中華人民共和國可再生能源法》配套法規(guī)，積極落實國家促進新能源和可再生能源發(fā)展的價格、投資、信貸、稅收、入網(wǎng)等激勵政策，制定實施稅收優(yōu)惠、臨時補貼電價等配套政策，鼓勵引導社會各界自愿開發(fā)利用可再生能源。拓寬投融資渠道，建立競爭有序、公開公平的能源投資機制，合理引導并支持社會資本進入新能源開發(fā)等能源建設領域?！笨梢姡茉窗l(fā)展與應對氣候變化規(guī)劃中的法律與政策存在廣泛的交叉。

國務院發(fā)布的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，“十二五”時期，要加快能源生產和利用方式變革，強化節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略，全面提高能源開發(fā)轉化和利用效率，合理控制能源消費總量，構建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的現(xiàn)代能源產業(yè)體系。上述政策無不顯示節(jié)能減排的意志，背后直接反映的是應對、減緩和適應氣候變化的目標。例如，國家層面能源發(fā)展的重點任務具體包括以下幾點:一是加強國內資源勘探開發(fā)。安全高效開發(fā)煤炭和常規(guī)油氣資源，加強頁巖氣和煤層氣勘探開發(fā)，積極有序發(fā)展水電、風能、太陽能等可再生能源。二是推動能源的高效清潔轉化。高效清潔發(fā)展煤電，推進煤炭洗選和深加工，集約化發(fā)展煉油加工產業(yè)，有序發(fā)展天然氣發(fā)電。三是推動能源供應方式變革。大力發(fā)展分布式能源，推進智能電網(wǎng)建設，加強新能源汽車供能設施建設。四是加快能源儲運設施建設，提升儲備應急保障能力。五是實施能源民生工程，推進城鄉(xiāng)能源基本公共服務均等化。六是合理控制能源消費總量。全面推進節(jié)能提效，加強用能管理。七是推進電力、煤炭、石油天然氣等重點領域改革，理順能源價格形成機制，鼓勵民間資本進入能源領域。推動技術進步，提高科技裝備水平。深化國際合作，維護能源安全?！逗幽鲜　笆濉蹦茉窗l(fā)展規(guī)劃》明確提出“加快新能源和可再生能源發(fā)展”，因地制宜、統(tǒng)籌推進生物質能、太陽能、風能、地熱能等可再生能源開發(fā)利用，努力提高非化石能源在能源消費中的比重，積極建設新能源汽車供能設施。同時提出“加強能源行業(yè)節(jié)能減排工作”，推動能源技術進步和產業(yè)升級，加強能源資源節(jié)約開發(fā)和綜合利用，著力提高能源轉換利用效率，推進能源行業(yè)清潔生產和環(huán)境保護，盡可能減少能源生產轉換造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞?！逗幽鲜　笆濉睉獙夂蜃兓?guī)劃》還明確提出:“把控制能源消費和碳排放總量、大幅降低能源消耗強度和碳排放強度作為重要著力點，綜合運用調整結構、節(jié)能減排、增加碳匯等多種手段，完善政策，健全機制，加快構建低碳產業(yè)、低碳城鎮(zhèn)、低碳交通和低碳消費體系，不斷提高應對氣候變化能力，促進人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一，努力建設美麗中原。”兩個規(guī)劃在政策與法律層面的交叉非常明顯，這充分說明能源發(fā)展與應對氣候變化的緊密關系，不應在政策規(guī)劃層面人為地割裂開來，而應在規(guī)劃中綜合起來，避免重復，相輔相成，共同以可持續(xù)發(fā)展為目標。

三、能源發(fā)展與應對氣候變化規(guī)劃的綜合原則

氣候變化是環(huán)境問題，但歸根到底還是發(fā)展問題。河南省統(tǒng)籌協(xié)調應對氣候變化與加快發(fā)展的關系，重視應對氣候變化蘊藏的發(fā)展機遇，遵循的基本原則是堅持應對氣候變化與促進經(jīng)濟加快發(fā)展、堅持應對氣候變化與實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、堅持減緩與適應、堅持科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新、堅持政府主導與全民廣泛參與等。為全省應對氣候變化提供有力支撐，河南省將在低碳產業(yè)發(fā)展、重點領域節(jié)能減碳、清潔能源、森林碳匯和生態(tài)保護、適應氣候變化能力提升以及應對氣候變化基礎能力建設等領域實施一批重點工程，具體來說，有低碳產業(yè)培育壯大工程、節(jié)能減碳工程、清潔能源發(fā)展工程、森林碳匯與生態(tài)建設工程、農業(yè)適應能力提升工程、防災減災工程、基礎能力建設工程等。

既然能源發(fā)展與應對氣候變化不能分而治之，那么就要在規(guī)劃中明確統(tǒng)一的原則和思路。有關原則包括但不限于如下內容:首先，堅持應對氣候變化與推進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展相互促進。以提高經(jīng)濟增長質量和效益為中心，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，在保持經(jīng)濟社會持續(xù)健康較快發(fā)展的基礎上，全面提升應對氣候變化的綜合能力。其次，堅持減緩與適應氣候變化兩種手段并舉。在積極控制能源消費總量、有效減緩經(jīng)濟高增長帶來的高排放的同時，積極調節(jié)經(jīng)濟、社會、資源和生態(tài)系統(tǒng)，增強應對氣候變化能力，做到減緩與適應并重，實現(xiàn)效益最大化。再次，堅持制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新同步推進。把應對氣候變化領域里的關鍵技術作為科技創(chuàng)新的重點，構建科技創(chuàng)新體系?？茖W制定和完善應對氣候變化的政策措施，形成有利于積極應對氣候變化的體制機制。復次，堅持統(tǒng)籌全局與突出重點緊密結合。要從經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā)，全面落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策。緊密結合經(jīng)濟社會發(fā)展的核心任務，把優(yōu)化結構、節(jié)約資源、保護環(huán)境和提高基礎能力等工作擺在重要位置。

四、能源發(fā)展與應對氣候變化規(guī)劃的相通途徑

產業(yè)結構向低碳化轉變、能源結構得到優(yōu)化調整、能源利用效率明顯提升等議題是能源發(fā)展與應對氣候變化規(guī)劃的相通途徑。將河南省能源發(fā)展與應對氣候變化規(guī)劃的途徑打通，將事半功倍地提升兩個規(guī)劃的集合力，為美麗中原的發(fā)展打下良好的基礎。具體的相通途徑包括:加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整產業(yè)結構，優(yōu)化能源結構、增加森林碳匯，著力控制工業(yè)、交通、建筑等重點領域溫室氣體排放，控制全省溫室氣體排放總量、努力降低溫室氣體排放強度等。

第一，加快調整產業(yè)結構。堅持走新型工業(yè)化道路，抑制高耗能產業(yè)過快發(fā)展，改造提升傳統(tǒng)產業(yè)，大力發(fā)展低耗能、低排放、高附加值產業(yè)，構建結構優(yōu)化、技術先進、附加值高的低碳產業(yè)體系。

第二，積極優(yōu)化能源結構。優(yōu)化發(fā)展化石能源，大力發(fā)展生物質能、風能、太陽能等非化石能源，構建安全、高效、清潔的現(xiàn)代能源保障體系。著力優(yōu)化化石能源結構。強力推進煤層氣和煤礦瓦斯抽采利用工作。大力發(fā)展非化石能源。以加快發(fā)展燃料乙醇、生物柴油、沼氣發(fā)電為重點，合理開發(fā)利用生物質能。

第三，大力推進生態(tài)省建設。積極開展國家和省兩級生態(tài)市、生態(tài)縣、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)和生態(tài)村創(chuàng)建工作。把完善林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、提升生態(tài)效能作為林業(yè)生態(tài)省建設的重要組成部分，繼續(xù)實施天然林保護、退耕還林工程，推進林業(yè)剩余物資源化利用工作，提高林業(yè)和其他生態(tài)系統(tǒng)適應氣候變化能力。

第四，著力推動重點領域節(jié)能減碳。河南省在節(jié)能減排安排中明確指出:“要組織實施工業(yè)節(jié)能減排行動計劃、建筑節(jié)能減排行動計劃、交通運輸節(jié)能減排行動計劃、公共機構節(jié)能減排行動計劃、重點耗能企業(yè)節(jié)能減排行動計劃等多項工作。”①河南省人民政府辦公廳《關于印發(fā)2014年河南省節(jié)能減排工作安排的通知》(豫政辦〔2014〕83號)。通過實施節(jié)能重點工程、循環(huán)經(jīng)濟重點工程、藍天工程、碧水工程、鄉(xiāng)村清潔工程等推動河南省在重點領域節(jié)能減排。各省轄市應在2014年冬季供暖前，基本完成高污染燃料禁燃區(qū)和集中供熱、供氣覆蓋區(qū)內10蒸噸/時及以下燃煤鍋爐清潔能源改造或拆除，城市建成區(qū)內20蒸噸/時以上未拆改燃煤鍋爐全部建成脫硫和高效除塵設施的目標任務。同時，落實國家建立完善省、市、縣三級節(jié)能監(jiān)察體系要求，推動各地組建節(jié)能監(jiān)察機構，爭取全部省轄市和2/3以上的縣(市)成立節(jié)能監(jiān)察機構。制定節(jié)能監(jiān)察行政執(zhí)法法律文書制度，規(guī)范節(jié)能監(jiān)察程序，組織開展節(jié)能監(jiān)察培訓。河南省應協(xié)調政策與法律建設，通過節(jié)能減排將能源問題與應對氣候變化問題聯(lián)動起來綜合解決，保障傳統(tǒng)能源安全，促進可再生能源開發(fā)利用，增強地方減緩與適應氣侯變化的能力建設，保障河南省可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

［1］林伯強.發(fā)展中國家如何協(xié)調能源安全與氣候變化的關系?［EB/OL］.(2012-11-08).http://www.inengyuan.com/nengyuanold/a/zixun/dujia/2012/1108/26551.html.