非常規天然氣產業發展的政策選擇

張彥軍

(河南工程學院人文社會科學學院，河南鄭州 451191)

一、問題的提出

近年來，日益加重的霧霾天氣使全社會對清潔能源的渴求迅速升溫。人們急切地期盼著能用低污染、環境友好的清潔能源逐步取代煤炭、石油等傳統的化石能源。

在各種類型的新能源中，相對清潔而廉價的天然氣備受矚目。天然氣在燃燒時所產生的二氧化碳遠低于其他化石燃料，且基本不產生二氧化硫和粉塵，非常有助于降低大氣中可吸入顆粒物的含量，減少酸雨的發生，延緩地球溫室效應，從而可以從根本上改善環境質量。另外，天然氣還是一種重要的化工原料，在工業生產中有著廣泛的應用。因此，如何更加快速地增加天然氣的產量和供給成為一個全球性的熱門話題。

天然氣包括常規天然氣和非常規天然氣兩大類型?，F在開發的絕大部分是常規天然氣。非常規天然氣主要包括致密砂巖氣(簡稱致密氣)、頁巖氣和煤層氣。另外，還有分布在海洋深處的天然氣水合物(即俗稱的可燃冰)。本文只探討前三種陸基的非常規天然氣。

與常規天然氣相比，非常規天然氣在成藏機理、氣藏特征、勘探開采技術要求等方面都有著較大的區別，開采成本也較高，一般不能通過傳統的天然氣開采方法獲得經濟性產出。但由于常規天然氣的探明儲量和產量難以在短時間內大幅提高，滿足社會的需求，因而世界各國就把希望的目光投向了非常規天然氣。

很明顯，在這三種非常規天然氣當中，究竟應該優先開采哪一種，是決策者首先需要面對的一個重大戰略問題。

二、三種非常規天然氣的特點

致密氣實際上是指滲透率小于常規天然氣的砂巖地層天然氣。與其他主要天然氣生產國不同，在氣藏統計上，我國至今還沒有把致密氣藏與常規天然氣藏分開;在開采的過程中也沒有嚴格區分兩者的產量;在法律上至今也并未對其實行特殊的管理政策?？梢哉f，在政策層面，國家幾乎是把致密氣與常規天然氣同樣對待。但實際上，致密氣本身的特點注定了其開采難度較大，相對開發成本偏高。在目前的天然氣價格體系下，開采致密氣，企業的經濟效益往往較差，甚至經常虧損。所以，要想鼓勵企業大力開發致密氣，必須參考近年來國家對煤層氣、頁巖氣開發所采取的補貼扶持政策，采取更多和有效的鼓勵措施。

頁巖氣是指賦存于富有機質泥頁巖及其夾層中，以吸附或游離狀態為主要存在方式的非常規天然氣。其開采難度相比于致密氣更甚，只是在最近的十幾年中才逐步進入人們的視野。但是，近年來，美國在頁巖氣開發方面突飛猛進，在開采技術和產量上都取得了重大突破，甚至從根本上改變了美國的能源供應格局，被業界稱之為“頁巖氣革命”。這自然引起了包括中國在內的全世界很多國家的廣泛關注。國土資源部調查的結果初步顯示，中國擁有可采頁巖氣資源潛力25萬億立方米以上，是全世界擁有資源最大的國家之一［1］發展潛力相對更大，所以能源界很多人士都在極力呼吁國家出臺相關政策，大力加強中國頁巖氣的開發。

但與此同時，關于頁巖氣開發的不同聲音也一直沒有停息過。有業內人士指出，我國的情況與美國有很大不同，地質條件更加復雜、環境承載能力也更加脆弱。如果把美國現行的頁巖氣主要開發技術——水平井加注化學劑壓裂開采法，直接照搬到中國來，在環境和成本兩個方面則可能完全無法承受。［2］因此，現階段中國所要做的不是立即展開頁巖氣的規?；虡I開發，而是更多地進行基礎科研和開發工藝的探索，為未來的大規模開發打牢基礎。

把煤層氣列入天然氣，可能很多非專業人士不太習慣。因為煤層氣還有另外一個更加著名也更加令人談之色變的名字——煤礦瓦斯。長期以來，它一直被認定為煤礦生產的最大安全隱患之一。實際上，這種氣體就是一種與煤炭伴生、以吸附狀態儲存于煤層內的非常規天然氣。如果不能在煤炭開采之前提前開發煤層氣，煤炭生產過程中就會自然地把它排放到空氣中。據統計，我國目前每年煤礦開采過程中排空的煤層氣約200億立方米，相當于排放二氧化碳3.5億噸。［3］這不僅是一種巨大的能源和資源浪費，還會進一步推動全球氣候變暖的步伐。而如果能夠在煤炭開采之前把煤層氣從煤層中提取出來加以利用，就不只是可以獲得清潔高效的能源和化工原料，而且可以大大減少瓦斯爆炸的風險，降低煤礦開采的危險程度，并大幅度減少煤礦生產過程中對大氣的溫室氣體排放，可謂一舉多得。也正因為如此，煤層氣的開發就不僅是一個能源供應問題，還是一個煤礦安全問題，更是一個環境問題。由于我國在未來相當長的時期內都還無法擺脫對煤炭的依賴，因而煤層氣的開發就不是可有可無，而是迫在眉睫了。

三、對三種非常規天然氣的政策差別

通過以上分析我們可以看出，三種非常規天然氣各具特點，應該區別對待。

由于致密氣與常規天然氣在分布和開采上都密不可分，礦權也相對集中和簡單，因而應該繼續由幾家主要的大型國有油氣開發企業主導。其他社會資本短期內可以先逐步進入油服等輔助領域，待今后條件成熟時再逐步放開。不過考慮到致密氣開發成本相對于常規天然氣較高，可以在即將展開的天然氣價格改革時考慮將致密氣與常規天然氣區別對待，適當提高致密氣價格，以保證企業有足夠的動力和熱情去關注致密氣的開發。

關于頁巖氣，應當說，國家有關部門的態度還是比較切合實際的。2012年3月13日，國家發改委、財政部、國土資源部、國家能源局等四家單位聯合發布了《頁巖氣發展規劃(2011—2015年)》，提出到2015年要基本完成全國頁巖氣資源潛力調查與評價，建成一批頁巖氣勘探開發區，初步實現規模化生產，頁巖氣產量要達到65億立方米。而相比之下，2013年，僅中石油一家的致密氣產量就已達到249億立方米。［4］可見，國家并未對頁巖氣有過高要求。2013年10月，國家能源局制定了《頁巖氣產業政策》，從產業監管、示范區建設、支持政策等方面進行了較為詳盡的規定，總體的態度很明顯，現階段對頁巖氣還只是以局部探索為主，加強基礎理論和開采技術的攻關，期待盡早獲得根本性突破。

對于煤層氣，情況則有明顯的不同?；谇拔姆治龅脑颍覈拿簩託忾_發存在著明顯的緊迫性，可以說時不我待。但現實情況是，2010年，全國煤層氣的抽采量僅為88億立方米，利用量僅為36億立方米。［5］這雖與“十五”期間相比取得了不小的進步，但仍遠遠沒有達到預期的目標。而且，“十一五”期間，煤層氣開采呈現全行業虧損，這不可避免地影響了煤層氣的開發力度。造成這一結果的原因是多方面的，包括我國煤層氣賦存地質情況相對國外更加復雜、管道建設滯后等，但管理體制仍然沒有真正理順也是重要因素之一。

2011年11月，國家發布了《煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用“十二五”規劃》。與此前的“十一五”規劃相比，煤層氣的計劃抽采和利用量都大幅上升，增長比率甚至遠超業界的普遍預測。該規劃在行業發展指導和管理、落實完善扶持政策、加大勘探投入、加強科技創新和人才培養等方面都作出了安排。在廣受關注的煤炭與煤層氣協調開發方面，規劃提出要建立和完善煤層氣和煤炭共同勘探、合作開發、合理避讓、資料共享等制度。要求新設探礦權必須對煤層氣、煤炭資源進行綜合勘查、評價和儲量認定。煤炭遠景開發區實行“先采氣后采煤”，新設煤層氣礦業權優先配置給有實力的企業。煤礦生產區(煤炭采礦權范圍內)實行“先抽后采”“采煤采氣一體化”。已設置煤層氣礦業權但未設置煤炭礦業權，根據煤炭建設規劃五年內需要建設的，按照煤層氣開發服務于煤炭開發的原則，調整煤層氣礦業權范圍，保證煤炭開采需要。煤炭企業和煤層氣企業要加強協作，建立開發方案互審、項目進展通報、地質資料共享的協調開發機制。這些規定很明顯是針對近些年來煤層氣開發過程中實際存在的現實矛盾所做的措施，相信對今后協調煤氣關系、加快煤層氣開發步伐必將發揮有力的推動作用。

2013年2月22日，《煤層氣產業政策》出臺。與此后不久發布的《頁巖氣產業政策》相比較，不難看出，國家對煤層氣的態度要積極得多、大膽得多。與《頁巖氣產業政策》并未設定清晰具體的目標不同，《煤層氣產業政策》所提出的近期目標和中期目標都非常具體。近期目標上，要求在“十二五”期間建成沁水盆地和鄂爾多斯盆地東緣兩個國家級煤層氣產業化基地，初步形成煤層氣勘探開發、生產加工、輸送利用一體化發展的產業體系。中期目標是，再用5—10年時間新建3—5個產業化基地，實現煤層氣開發利用與工程技術服務、重大裝備制造等相關產業協調發展。在投資主體方面，鼓勵具備條件的各類所有制企業參與煤層氣勘探開發利用，尤其是明確外資公司可以參與中國的煤層氣開發。在科技投入方面，明確要求加大研發力度，提升煤層氣產業科技創新能力。具體層面上，要求在實施國家科技重大專項、科技支撐計劃、“863”計劃、“973”計劃和產業化示范工程時，向煤層氣行業進行傾斜。鼓勵生產企業、科研院所和高校聯合攻關，盡快實現技術突破。另外，還要加強煤層氣工程(技術)研究中心、重點實驗室等創新平臺建設，爭取早出成果。

關于業內普遍關注的煤層氣國家財政補貼問題，《煤層氣產業政策》明確提出要提高財政補貼標準，加大稅費優惠力度，進一步調動企業積極性。這可以說給煤層氣開發企業以很大的期待。眾所周知，我國現行的煤層氣財政補貼標準還是2007年制定的，受各種因素制約，當時確定的補貼標準較低，僅為0.2元/立方米，遠低于后來出臺的頁巖氣補貼標準。這不僅無法彌補多數煤層氣企業的財務虧損，更遏制了潛在投資者的投資熱情，不利于充分調動各界開發煤層氣的積極性。因此當務之急就是盡快落實《煤層氣產業政策》。

四、結語

綜上所述，我國在非常規天然氣開發方面的基本政策實際上已經逐步清晰。對三種非常規天然氣在戰略層面都要高度重視，尤其要加大科研攻關力度，盡快探索出一條適合我國特色的規?；_發路子。但在中近期的現實投資中，對三種非常規天然氣還是要有所區別，有所側重。對致密氣要調整價格政策，激發投資熱情，盡快實現產量的大規模增長，滿足國民經濟對天然氣的迫切需求。對頁巖氣則要相對慎重穩妥，保證基礎理論和開發方法研究的深入，為下一步的開發積蓄力量。同時，在部分試點區塊，積極進行新技術的驗證，爭取早日有所突破。對煤層氣則要盡快增加財政補貼和其他優惠措施，引導煤炭企業和獨立煤層氣開發企業加快開發力度，尤其是對現有高瓦斯礦井要增加煤炭開采前的煤層氣抽采和利用，盡量減少瓦斯排空，同時也為下一步的大規模開發煤層氣作好技術和配套措施的準備。

［1］新疆石油地質編輯部.中國頁巖氣儲量冠全球［J］.新疆石油地質，2012(3):352.

［2］梁鵬，張希柱，童莉.我國頁巖氣開發過程中的環境影響與監管建議［J］.環境與可持續發展，2013(2):25-26.

［3］朱學蕊.非常規天然氣發展迎來新契機［N］.中國能源報，2011-06-27(13).

［4］何清.中石油力推致密氣［N］.21世紀經濟報道，2014-03-24(12).

［5］郭力方.去年煤礦瓦斯抽采量達88億方［N］.中國能源報，2011-01-10(04).