地方金融立法的發(fā)展與創(chuàng)新

葛 群

(山東大學(xué) 威海法學(xué)院，山東 威海 264209)

社會(huì)主義法律體系的形成使得地方金融立法站在了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)，也對(duì)地方金融立法提出了新目標(biāo)。地方金融立法的完善是促進(jìn)地區(qū)金融穩(wěn)定的法律保障。目前，我國(guó)地方金融立法仍有一些缺陷，不利于完善社會(huì)主義法律體系。因此，如何發(fā)揮地方金融立法的功能、完成新階段社會(huì)主義法律體系提出的任務(wù)、最終完成對(duì)地方金融立法的創(chuàng)新等成為我們目前亟須解決的問(wèn)題。

一、地方金融立法概念的界定

國(guó)內(nèi)外學(xué)界雖然對(duì)于金融立法的內(nèi)容和范圍達(dá)成了共識(shí)，但是沒(méi)有對(duì)金融立法概念進(jìn)行明確的界定。一般意義上認(rèn)為的地方金融立法是指地方為了調(diào)整金融關(guān)系和金融監(jiān)管關(guān)系而制定的地方性法規(guī)。“金融業(yè)地方立法，主要是指省級(jí)和大中城市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)所制定的有關(guān)金融立法的地方性法規(guī)。包括地方政府所制定的有關(guān)金融方面的規(guī)范性規(guī)定。”[1]金融法律關(guān)系包括金融交易關(guān)系和金融監(jiān)管關(guān)系。金融立法屬于地方立法的一部分，地方立法是我國(guó)立法的一個(gè)重要組成部分，2011年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的正式形成，使地方立法邁入一個(gè)新的歷史進(jìn)程，同時(shí)也要求地方立法能夠進(jìn)一步加強(qiáng)自身功能。地方實(shí)施性立法作為地方立法的一種重要類型，對(duì)地方立法的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。而金融立法正是以地方實(shí)施性法規(guī)的形式來(lái)調(diào)整金融交易和規(guī)范行政監(jiān)管的立法活動(dòng)。地方金融立法的完善也是促進(jìn)地區(qū)金融穩(wěn)定的法律保障。社會(huì)主義法律體系的形成，不僅推動(dòng)了中國(guó)法治建設(shè)，同時(shí)也對(duì)地方立法提出了新的任務(wù)和要求，對(duì)我國(guó)地方金融立法同樣提出了新目標(biāo)。

地方立法機(jī)關(guān)在制定地方金融立法的過(guò)程中始終堅(jiān)持地方金融立法的指導(dǎo)思想。關(guān)于怎樣加強(qiáng)地方金融立法、如何通過(guò)加強(qiáng)地方金融立法工作解決地方實(shí)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題等都屬于指導(dǎo)思想的范疇。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中由于金融業(yè)的發(fā)展起著先導(dǎo)作用，因而地方立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行地方金融立法的過(guò)程中要始終堅(jiān)持以下幾個(gè)指導(dǎo)原則：第一，堅(jiān)持從地方實(shí)際出發(fā)的原則，通過(guò)法律來(lái)規(guī)制地方金融市場(chǎng)秩序，嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)管，最終促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如上海于2009年通過(guò)的《上海市推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例》就是地方金融立法指導(dǎo)思想的體現(xiàn)。上海主要依托長(zhǎng)三角的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，與國(guó)際接軌，對(duì)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)制定地方性法規(guī)。溫州和成為第三個(gè)金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)的泉州在進(jìn)行地方金融立法的過(guò)程中，也都堅(jiān)持這樣一種指導(dǎo)思想。第二，明確地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。如何準(zhǔn)確界定地方立法權(quán)限是地方性法規(guī)能否發(fā)揮功能的一個(gè)前提性問(wèn)題。依據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，在中央沒(méi)有制定基本法律的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)可以制定法規(guī)來(lái)加以調(diào)整。“目前我國(guó)金融領(lǐng)域的基本法律寥寥，只有《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《票據(jù)法》等幾部；而且在這為數(shù)不多的幾部法律中，又規(guī)定涉外方面的相關(guān)領(lǐng)域，不僅特別制定的基本法律可以排除其適用，行政法規(guī)也具此效力。”[2]

地方金融立法的發(fā)展對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法律體系的完善具有重要意義。因此，完善地方金融立法是非常有必要的，表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，地方金融立法是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融市場(chǎng)穩(wěn)定的法律保障。金融市場(chǎng)具有自身的優(yōu)缺點(diǎn)，僅僅靠市場(chǎng)自身來(lái)調(diào)節(jié)的話，會(huì)使得金融市場(chǎng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，需要法律來(lái)進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控。第二，地方金融立法屬于地方實(shí)施性法規(guī)的一種，完善金融立法同時(shí)也是提高地方立法水平的重要體現(xiàn)。社會(huì)主義法律體系形成之后，意味著地方立法的重要性提高了。提高地方立法水平首先要從地方立法的三種類型出發(fā)，地方金融立法以實(shí)施性法規(guī)的形式體現(xiàn)出來(lái)，存在著許多需要改正的問(wèn)題。第三，完善地方金融立法對(duì)加強(qiáng)地方金融監(jiān)管有重要作用。中央政府對(duì)地方政府金融監(jiān)管的職能有一定政策安排，但是這些都沒(méi)有上升到國(guó)家法律層面，依然屬于政府部門規(guī)章和規(guī)范性文件的范疇。要進(jìn)一步明確界定地方政府金融監(jiān)管的職責(zé)，在立法層面作出規(guī)定，依法設(shè)定地方政府金融管理責(zé)任。

二、地方金融立法的發(fā)展趨勢(shì)

加強(qiáng)地方金融法律能夠?qū)鹑谑袌?chǎng)的發(fā)展起到促進(jìn)和保障作用。由于金融市場(chǎng)發(fā)展瞬息萬(wàn)變，所以金融立法要及時(shí)修訂以保障地方金融市場(chǎng)的發(fā)展。隨著我國(guó)金融業(yè)的不斷繁榮發(fā)展，新的金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品等不斷涌現(xiàn)，國(guó)家和地方金融立法也逐步發(fā)展起來(lái)，表現(xiàn)為以下幾個(gè)趨勢(shì)：

第一個(gè)趨勢(shì)主要表現(xiàn)在指導(dǎo)思想方面上更加致力于立法理念的創(chuàng)新。地方金融立法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系決定了在地方金融立法的制定理念上要追求創(chuàng)新，與社會(huì)金融發(fā)展相適應(yīng)。金融法律是調(diào)整金融市場(chǎng)各主體間利益關(guān)系的法律規(guī)范，金融市場(chǎng)的各個(gè)主體包括消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)以及金融監(jiān)管部門。由于消費(fèi)者是金融市場(chǎng)中的弱勢(shì)群體，同時(shí)又是金融市場(chǎng)賴以生存的基礎(chǔ)，因而金融法律要以保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益為核心理念。但是在改革開(kāi)放之前，我國(guó)金融立法的特點(diǎn)大多表現(xiàn)為規(guī)范管理，創(chuàng)新性體現(xiàn)得不明顯。然而近年來(lái)世界經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，國(guó)際金融一體化進(jìn)程加快，各國(guó)紛紛對(duì)金融業(yè)進(jìn)行整頓和改革。我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)在制定金融立法的過(guò)程中要突出立法理念的創(chuàng)新，與金融市場(chǎng)發(fā)展相適應(yīng)，改變?cè)械墓苤疲扇∽杂苫拇胧?/p>

第二個(gè)趨勢(shì)主要表現(xiàn)在法律實(shí)施方面上更加致力于不同層面的組織的能動(dòng)性的發(fā)揮。地方性法規(guī)要發(fā)揮自有的功能只有通過(guò)實(shí)踐才可以實(shí)現(xiàn)，地方金融性法規(guī)要發(fā)揮功能，就要努力在實(shí)踐中得到貫徹執(zhí)行。地方金融性法規(guī)需要金融機(jī)構(gòu)自身以及政府等不同層面的組織來(lái)共同參與，只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)地方金融立法的功能。“不同程度上發(fā)揮金融行業(yè)協(xié)會(huì)以及金融交易所等自律組織的作用，是許多國(guó)家和地區(qū)維護(hù)金融安全、防范和控制金融風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。金融行業(yè)自律在監(jiān)管的全面性、高效性、自覺(jué)性、靈活性、預(yù)防性等方面具有政府監(jiān)管所不可替代的優(yōu)勢(shì)，它們?cè)谡疅o(wú)力管、無(wú)法管、不便管的諸多領(lǐng)域發(fā)揮著重要功能。”[3]金融行業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織充分發(fā)揮各自的能動(dòng)性，在促進(jìn)地方金融市場(chǎng)的發(fā)展中起到重要作用。政府在地方金融發(fā)展中起到了巨大的推動(dòng)作用，政府作為金融市場(chǎng)秩序的維護(hù)者、金融行業(yè)的監(jiān)管者，要與社會(huì)多方力量共同整合、彼此協(xié)調(diào)，共同推動(dòng)地方金融市場(chǎng)的發(fā)展。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要制定合理的監(jiān)管制度，加強(qiáng)自身的有效約束。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府、金融行業(yè)協(xié)會(huì)以及金融交易所等自律組織共同協(xié)調(diào)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。

第三個(gè)趨勢(shì)體現(xiàn)在立法技術(shù)方面上更加致力于突破。“為了維護(hù)市場(chǎng)的公平和統(tǒng)一，需要金融立法立足金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品，按照功能監(jiān)管的思路，用統(tǒng)一的規(guī)則去規(guī)范不同金融機(jī)構(gòu)的組織創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新行為，對(duì)于提供同質(zhì)金融產(chǎn)品的不同金融機(jī)構(gòu)應(yīng)接受相同的監(jiān)管規(guī)則，保證不同的市場(chǎng)在規(guī)則方面的基本統(tǒng)一。”[3]在地方金融立法的過(guò)程中，多多少少不可避免地會(huì)涉及其他已經(jīng)出臺(tái)的法律，對(duì)于這些法律不便于迅速修改，所以只能在立法技術(shù)上進(jìn)行突破。地方立法機(jī)關(guān)要立足于地方金融市場(chǎng)的實(shí)際，在技術(shù)上進(jìn)行綜合立法和專業(yè)立法。我國(guó)的金融立法數(shù)量不多，可供地方借鑒的也較少。通過(guò)綜合性的立法技術(shù)來(lái)進(jìn)行金融立法，能夠盡可能減少立法成本，簡(jiǎn)化法律程序，加快立法和改革的進(jìn)程。對(duì)于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，主要是明確地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管權(quán)。正確行使金融監(jiān)管權(quán)對(duì)金融立法的完善具有重要作用。如果行使不當(dāng)，就會(huì)減少金融市場(chǎng)主體的活力，造成效率低下，最終會(huì)損害整個(gè)金融業(yè)的發(fā)展。所以要對(duì)金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督，防止權(quán)力濫用。

三、地方金融立法的現(xiàn)狀及實(shí)證分析

“我國(guó)金融立法仍然處于起步階段，尚未形成完整的法律體系。”[4]主要表現(xiàn)在我國(guó)沒(méi)有直接用金融法來(lái)單獨(dú)命名的金融法規(guī)，大多是以具體的行業(yè)名稱來(lái)命名該金融法規(guī)。改革開(kāi)放以后，我國(guó)加快了對(duì)金融法律體制建設(shè)的進(jìn)程，接連出臺(tái)多部金融法律用以調(diào)整金融市場(chǎng)關(guān)系。例如：全國(guó)人大先后頒布的金融法律規(guī)范有《中華人民共和國(guó)人民銀行法》《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》《中華人民共和國(guó)票據(jù)法》等；國(guó)務(wù)院頒布的金融法律規(guī)范有《中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)條例》《中華人民共和國(guó)人民幣管理?xiàng)l例》《保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例》《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》《金銀管理?xiàng)l例》等共計(jì)145部；國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)也頒布了金融法律規(guī)范。這些法律規(guī)范的制定，使我國(guó)金融法律體系逐步完善起來(lái)。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在實(shí)踐中現(xiàn)行金融法律規(guī)范的許多缺陷逐漸顯露出來(lái)，進(jìn)而限制了地方金融市場(chǎng)的發(fā)展。

自十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。我國(guó)金融立法也逐步開(kāi)始擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架，與國(guó)際接軌。地方金融立法體現(xiàn)得較為明顯。例如，上海市自1993年至今共頒布了經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)124部，其中有關(guān)地方金融立法的有以下幾部：1996年《上海市外商投資企業(yè)審批條例》、2002年《上海市外商投資企業(yè)享受技術(shù)密集型、知識(shí)密集型項(xiàng)目?jī)?yōu)惠待遇的辦法》(已經(jīng)失效)、2002年《上海推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易中心建設(shè)條例》、2012年《上海市臨港地區(qū)管理辦法》、2013年《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》。由此能夠看出，上海市在進(jìn)行地方立法的過(guò)程中已經(jīng)逐步與國(guó)際接軌，并且開(kāi)始注重吸引國(guó)內(nèi)外的金融機(jī)構(gòu)，完善上海的信用環(huán)境。我國(guó)加入WTO后，對(duì)金融監(jiān)管也進(jìn)行了一系列改革。但是在實(shí)踐中仍然存在著一些缺陷，諸如地方金融立法內(nèi)容存在盲區(qū)，地方金融監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)限沒(méi)有具體規(guī)定，在進(jìn)行監(jiān)管過(guò)程中缺乏合法性的依據(jù)，造成監(jiān)管積極性下降等。

四、地方金融立法的創(chuàng)新

1.明確中央與地方的立法權(quán)劃分，確立地方金融立法權(quán)

“金融立法權(quán)主要賦予省級(jí)人民代表大會(huì)制定符合地方小微金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律，明確地方金融管理部門管理地方金融的職責(zé)權(quán)限。”[5]中央要賦予地方立法機(jī)關(guān)明確的金融立法權(quán)，要明確地方政府在金融業(yè)發(fā)展中所扮演的角色，使地方監(jiān)管部門在進(jìn)行監(jiān)管過(guò)程中做到有法有據(jù)。同時(shí)要堅(jiān)持以地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為原則，提高地方立法機(jī)關(guān)的積極性，使其正確行使地方金融立法權(quán)。“建立分層有序的金融管理體系是對(duì)分業(yè)垂直監(jiān)管體系的有益補(bǔ)充，促使地方落實(shí)好差異化的貨幣信貸、金融監(jiān)管、財(cái)政稅收等政策。”[5]

2.加強(qiáng)地方金融立法的創(chuàng)新

第一，地方金融立法的創(chuàng)新要求立法人員不斷更新立法觀念，立足于當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)。第二，加快完善地方金融立法，對(duì)現(xiàn)有金融法律法規(guī)進(jìn)行修訂，提高金融宏觀調(diào)控的能力。堅(jiān)持我國(guó)地方金融立法的指導(dǎo)思想，既要注重本地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，也要與國(guó)際接軌，在制定地方金融立法的過(guò)程中要充分保證我國(guó)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。第三，提高地方金融立法的質(zhì)量，規(guī)范地方金融立法，擴(kuò)大立法創(chuàng)新的空間。“地方立法者在制定地方金融法規(guī)的過(guò)程中，要注意加強(qiáng)不同地區(qū)對(duì)地方金融立法的立法技術(shù)的研究與交流，取其精華，去其糟粕。地方立法者同時(shí)也要注重研究和借鑒國(guó)外關(guān)于提高立法技術(shù)的方法和措施，提高自身素質(zhì)，進(jìn)而提高立法技術(shù)。”[6]

3.加強(qiáng)執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)

在對(duì)地方金融立法進(jìn)行創(chuàng)新的過(guò)程中，要充分重視執(zhí)法人員的素質(zhì)問(wèn)題。我國(guó)自加入WTO后，金融法律體制的執(zhí)法問(wèn)題凸顯。《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第六條第二款要求各成員方應(yīng)該建立司法、仲裁或行政的法庭及有關(guān)程序，使受影響的服務(wù)提供者能及時(shí)地獲得司法或行政的救濟(jì)。由此能夠看出，必須培養(yǎng)一批專業(yè)素質(zhì)較高的執(zhí)法人員，同時(shí)還要提供多方面的救濟(jì)，不僅有司法救濟(jì)，也要有行政救濟(jì)等救濟(jì)手段。加強(qiáng)執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)可以從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮：第一，提高執(zhí)法者的法律意識(shí)，進(jìn)而提高金融監(jiān)管部門的執(zhí)法水平。第二，完善司法救濟(jì)途徑。應(yīng)該建立較為完備的救濟(jì)體系，在利益受損時(shí)能夠迅速獲得司法或是行政的救濟(jì)。第三，要加強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

4.加快地方金融管理體系的創(chuàng)新步伐，同時(shí)建立有序的金融監(jiān)管體系

第一，地方在履行對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管職能時(shí)，要避免過(guò)度濫用權(quán)力。金融主管部門在進(jìn)行金融市場(chǎng)的調(diào)整時(shí)要堅(jiān)持民主性原則。在進(jìn)行金融立法時(shí)，要聽(tīng)取各金融機(jī)構(gòu)、金融專業(yè)人士以及不同階層人員的意見(jiàn)。第二，地方在進(jìn)行金融立法時(shí)，要堅(jiān)持以中央監(jiān)管為主的原則。針對(duì)民間借貸、高利貸等金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，地方政府金融管理部門要在自己的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行解決。建立起有序的地方監(jiān)管系統(tǒng)，使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠共同發(fā)展，共同促進(jìn)本地區(qū)金融交易市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)地方金融經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[1]任廣玉.加快地方金融立法工作[J].福建金融管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),1994(4)：39-42.

[2]王傳輝,厲詠.試析我國(guó)金融立法的指導(dǎo)原則[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2000(3)：54-59，64.

[3]張忠軍.金融立法的趨勢(shì)與前瞻[J].法學(xué)，2006(10)：41-52.

[4]郭群萍.我國(guó)金融立法的趨勢(shì)和基本原則[J].河北法學(xué),1993(1)：32-34.

[5]劉光溪.完善地方金融管理體系[J].中國(guó)金融,2012(15)：80-81.

[6]阮榮祥.地方立法的理論與實(shí)踐[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：78.