水電工程“先移民后建設”的實踐及認識

蔣曉明

（華電金沙江上游水電開發有限公司，四川 成都 610000）

0 引 言

以往許多大中型水電工程移民安置工作從一開始就滯后于主體工程的建設進度，成為電站截流、下閘蓄水階段性目標完成的制約因素。為此，2008年底，國家發展改革委同意四川省木里河卡基娃、立洲水電站建設試行 “先移民后建設”的水電開發新方針。面對這一嶄新課題，中國華電集團公司（以下簡稱 “華電集團”）高度重視，積極響應，全力參與，在各級政府的大力支持下，“先移民后建設”試點工作有序開展。探索編制了 “先移民后建設”試點實施方案，并經四川省發改委核準兩電站前期移民試點工程項目。 “先移民后建設”方案的落實，為電站在項目核準前，合法開展移民搬遷安置工作提供了政策支撐。前期移民試點工程先行核準，項目業主可以辦理先行用地和臨時用地手續，解決了施工籌建及準備工程土地、林地提前合法占用的問題。前期移民試點工程先行核準，核定了前期移民工程投資，為先期移民工作順利開展提供了資金保障。這一舉措極大地加快了電站前期移民搬遷，至2010年6月，在不到10個月的時間，完成電站樞紐工程建設區及圍堰水位以下移民的搬遷入住，并同時啟動了庫區移民搬遷和相關專項設施復建工作，2010年7月 “先移民后建設”試點順利通過驗收，有效推動了電站的順利建設，取得了良好的社會經濟效益。

1 高度重視移民工作，始終堅持移民先行

華電集團歷來高度重視水電開發移民工作，堅持科學發展觀，堅持以人為本、科學規劃、依法移民的原則，徹底摒棄 “先工程后移民”、“重工程輕移民”的思想，把移民安置作為水電工程的首要任務來抓，全面統籌水電開發建設與移民搬遷安置的關系；牢固樹立 “先移民后建設”的理念，真正把幫助移民脫貧致富、促進地方經濟發展作為水電開發的重要目標。針對不同時期、不同項目移民工作的實際，緊緊依靠各級政府，積極探索、不斷創新移民安置工作新思路、新方法，把做好移民工作作為水電開發的前提，切實履行社會責任，樹立良好的企業形象。

2 加強組織、制度保障，確保移民優先

華電集團不斷加強內部水電工程移民工作體制機制的建設，健立健全管理制度，大力加強隊伍建設，為切實做好水電開發移民工作提供了強有力的保證。具體措施如下:一，在集團公司總部、水電開發二級機構和項目單位均成立了移民工作部門，配足、配強工作人員，為移民工作順利開展提供人力資源保障；每年定期組織召開系統征地移民工作座談會，分管領導親自出席會議并部署安排工作，同時邀請國內知名專家蒞會指導，這對提高集團公司移民工作起到了重要作用。二，根據國家法律法規、行業規程規范和相關要求，結合自身移民工作實際，編制了 《中國華電集團公司水電工程移民工作管理辦法》，同時編寫 《中國華電集團公司水電項目征地移民管理文件匯編》、《中國華電集團公司水電項目征地移民管理工作手冊》、《中國華電集團公司水電項目建設征地移民工作應用文手冊》，舉辦了不同類型的征地移民工作培訓班，實現了征地移民工作的規范管理。三，建立健全高效的協調管理機制，針對個別項目征地移民工作的重大問題，組織成立由集團公司總部主管部門和二級機構共同參加的督導組或督辦工作組，充分發揮集團優勢和區域公司力量，上下一心、形成合力，及時協調解決移民工作的各類問題；通過分區域召開協調會和移民安置規劃內審會議等措施，基本做到了同一區域內征地移民工作標準一致。

3 認真貫徹執行“先移民后建設”新方針

國家發展改革委確定了 “先移民后建設”方針后，華電集團公司認真貫徹落實。在流域規劃階段，創新編制怒江流域移民安置總體規劃，超前謀劃怒江移民脫貧致富之策，尋找突破怒江水電開發的瓶頸之略，對破解怒江水電移民安置的難題起到了積極作用；在金沙江上游水電開發前期工作中，爭取成立了國家層面的移民安置協調機制，組織編制了金沙江上游移民安置總體規劃，協調統一了兩省六縣移民安置補償補助標準，為各流域的水電開發起到了巨大的推動作用。

在移民安置規劃設計階段，全程參與建設征地實物指標調查，廣泛征求移民群眾和地方政府意見，科學制訂移民安置規劃方案；在移民安置規劃上報審查前，集團組織內部咨詢，較好地發揮了對移民安置規劃編制的主導作用；結合西南地區水電開發均處于高山峽谷、人地矛盾突出、民族區域性強等實際，華電集團為破解移民安置難題，積極配合創新移民補償安置方式，從烏江沙沱水電站到金沙江中游阿海、梨園、魯地拉水電站經過近10年的探索和實踐，取得了一系列成功經驗，對全國水電移民安置工作產生了巨大影響。此后在2011年國家發展改革委對 “四川大渡河兩河口水電站”核準文件中，首次明確批準對移民實行 “長效逐年補償”。2012年1月，在華電集團的大力推薦下，金沙江中游水電開發有限公司實施 “16118移民補償安置方式”受到中宣部高度關注，將其納入 “走基層、轉作風、改文風·國有企業改革發展”系列報道；2012年12月，被聯合國授予 “聯合國2012全球契約促進社會發展最佳實踐獎”，這也是我國水電移民工作獲得的最高獎項。

在移民安置實施階段，按照經政府審批的移民安置年度計劃，采取 “統規代建”、“以獎代補”等有效措施，積極配合、協助地方政府完成移民搬遷安置任務。為保障移民工程的實施，集團創新探索建設管理模式，編制了統規代建 “5+1”指導文件。云南魯地拉水電站、四川瀘定水電站按照 “政府管民生、企業管工程”的思想，對庫區復建項目實施統規代建，充分發揮地方政府的組織優勢及電站業主的工程建設優勢，建立有效的協同工作機構，魯地拉水電站8個月完成了兩萬多移民的順利搬遷，確保了電站按期下閘蓄水，實現了移民和電站建設的共贏。

4 對“先移民后建設”新方針的思考

（1）進一步規范 “先移民后建設”實施程序。國家發展改革委推行 “先移民后建設”水電開發新方針后，各地均在探索，迫切需要規范實施程序。建議在編制移民安置規劃大綱的同時，編制 “先移民后建設”的實施方案，一并報省級人民政府審批，作為 “先移民后建設”的實施依據。水電工程項目法人依據省人民政府批準的 “先移民后建設”文件，先行編制樞紐工程建設區移民安置規劃。省級移民主管部門先行審查、批準樞紐工程建設區移民安置規劃。地方人民政府依據經過審批的樞紐工程建設區移民安置規劃，與水電工程建設項目法人簽訂移民安置工作協議。

（2）完善土地征占用相關配套政策。為確保水電工程 “先移民后建設”方針的貫徹落實，按照國家現行法律法規，建議妥善處理樞紐工程建設與移民安置用地問題。一是對農村移民采取調整、流轉和開墾等方式解決生產生活用地問題，不辦理國家建設用地手續，只辦理農村宅基地建設手續和農用地承包手續。二是對樞紐工程建設區用地，由省級人民政府依據國土資源部 《關于水利水電工程建設用地有關問題的通知》 （國土資發 〔2001〕355號），辦理先行用地手續，也可以按 《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》 （國務院令第471號）第二十三條規定，由縣級國土資源部門辦理臨時用地手續。三是移民專業項目復建工程用地，按原土地使用產權辦理用地手續。產權屬國有或者國有控股性質的，由地方政府或原產權單位依據國土資源部 《關于水利水電工程建設用地有關問題的通知》 （國土資發 〔2001〕355號）辦理先行用地手續；產權屬農村集體經濟組織的，由國土資源部門辦理農村集體建設用地手續。