完善人大代表聯系群眾制度芻議*

鐘本強劉少華

（1.郴州市人大常委會，湖南 郴州423000；2.中共郴州市委黨校，湖南 郴州423000）

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人大代表由人民選舉產生，對人民負責，受人民監督。人大代表依法履職的前提便是密切聯系群眾。完善人大代表聯系群眾制度有利于激發各級人大代表密切聯系群眾的積極性，促使人大代表經常傾聽民聲、集中民智、整合民利，保證人民當家作主，促進發展社會主義民主政治，提高全社會堅持中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信。

目前，各地對完善人大代表聯系群眾制度進行了有益地探索。如湖南省郴州市人大在工作上圍繞主題活動有針對地聯系群眾、開展接待日活動、建立代表聯系戶；保障上設立“代表之家”、定點聯系、增加活動經費；監督上嘗試代表述職制、考核制。制度上形成了資源摸底、代表提名、資格審查等規范性的文件。本文作者（課題組）經過對郴州市的調查表明，當前，人大代表聯系群眾有制度，但不完善；人大代表與群眾有聯系，但不夠緊密；人大代表聯系群眾制度頂層設計尚需深入研究、進一步完善。本文旨在通過對人大代表聯系群眾制度的研究，進一步完善人大代表聯系群眾制度，以推動代表更好地依法為民履行代表職責。

一、當前人大代表聯系群眾制度存在的問題

中華人民共和國成立以來，我國的人民代表大會制度不斷進步，人大代表聯系群眾制度逐步完善，人大代表聯系群眾工作取得明顯實效。但我們調研發現，人大代表聯系群眾工作仍然存在動力不足、能力不夠、效果不好等問題，究其原因主要是法律制度不夠系統、組織制度不夠健全、工作制度不夠細化、保障制度不夠給力、監督制度可操作性不強。

1.法律制度不夠系統。涉及人大代表聯系群眾的法律主要有憲法、代表法、選舉法和地方組織法等。但現有的法律對人大代表聯系群眾的具體規定較少，且不系統。不同法律條文對人大代表聯系群眾的主體和對象規定不統一，規定的聯系方式單一、內容不夠具體。

2.組織制度不夠健全。一是代表候選人的確定程序難以實現組織推薦與群眾意愿的真正統一。法律上對人大代表候選人的產生規定不明確，操作性不強，特別是間接選舉的代表候選人名單以政黨提名為主，選民缺少發言權，代表缺乏聯系群眾的根本動力。二是缺少代表聯絡群眾的專門機構。目前各級人大常委會、鄉鎮人大主席承擔了人大代表聯系群眾的組織責任，還沒有專門的代表聯絡機構對人大代表聯系群眾進行組織、指導、培訓與考核。縣級以上人大常委會一般由聯工委履行代表聯絡職責，但機構名稱不統一、人員少、時間精力不足、工作到位難。

3.工作制度不夠細化。一是以集體活動為主的活動形式，難以保證代表聯系群眾的經常性。調查發現，50.5%的群眾最愿意接受“個人走訪”。二是人大代表聯系群眾的內容不明確。代表法等法律制度對于聯系群眾的內容沒有明確規定，現實中代表關注民生問題多，推進民主法制建設少；為民幫扶解困多，監督權力運行和政府官員少；一些基層代表把生活上的聯系當作履職聯系。三是代表督辦建議、批評和意見的手段少、強制性差。人大代表對處理建議、批評和意見效果不理想、反饋不及時，對職能部門難以制約，并且制度規定相關職能部門辦理建議、批評和意見的周期長，影響了代表在群眾中的威信，挫傷了代表聯系群眾的積極性。

4.保障制度不夠給力。代表法規定人大代表履職要有保障，實際上代表聯系群眾的專項活動經費少，鄉鎮人大活動經費到位難。無固定收入代表的誤工補償僅限于代表大會期間且補償標準低。調查發現，91.9%的代表反映經費不足，67.6%的反映時間和精力不足，56.8%的反映專業知識不夠，29.7%的反映沒有固定接待場地。

5.監督制度可操作性不強。按代表法規定，代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾的意見、接受監督。但法律中既沒有明確規定聽取意見和接受監督的具體方式，也沒有明確規定由誰來組織群眾聽取意見和監督人大代表。調查顯示，64.2%的群眾沒有聽過人大代表述職，8.6%的群眾不清楚述職是怎么回事。

二、完善人大代表聯系群眾制度的建議

完善人大代表聯系群眾制度必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，遵循在堅持中完善、在改革中發展的原則，從代表聯系群眾的組織制度、工作制度、保障制度、監督制度等方面著力。

（一）完善代表聯系群眾的組織制度

1.設立代表聯絡機構。個體只有通過組織，才能形成有效的能量。設立代表聯絡機構對于各級人大不可或缺。因此，黨的十八大提出“設立代表聯絡機構”，十八屆三中全會又提出“建立健全代表聯絡機構”。目前，全國人大常委會的代表聯絡局只是全國人大常委會辦公廳的內設機構，不是和專門委員會平級的正式機構。地方各級人大常委會代表聯絡機構的設置工作進展不一、名稱不一、級別不一。我們建議：通過立法加強各級人大常委會代表聯絡機構的規范化、制度化建設，統一機構名稱，明確責權、規定編制、保障經費等，充分發揮其為代表履職服務的功能。

2.嘗試人大代表團制度。人大代表團作為人大會前及會議期間代表履行職權的載體，承擔著重要的功能，目前，一些地方已在探索閉會期間引入代表團制度，嘗試用人大代表團進行分組，這種做法在代表聯系群眾方面能起到便于組織、利于活動、富于成效的作用，也有利于選民對代表的監督。我們建議：從法律上，明確代表團是地方人大的一個機構，明確閉會期間代表團的職責，理順與地方人大常委會的關系；拓寬閉會期間代表團活動的渠道，逐步健全代表團活動、匯報、考核制度。

3.健全人大代表聯系群眾的組織網絡。發達的組織網絡能提高信息采集的廣度和信息傳輸的敏捷度。密切人大代表與群眾的聯系，必須健全組織網絡。我們建議：縱向可分級設立四級代表工作站，規范代表工作站的運行制度，加強代表與選民的聯系，加大財政對代表工作站的投入力度，為代表工作站發揮好作用提供保障；橫向可形成常委會統一負責、各工作機構綜合協調、各工作委員會發揮作用、各代表組根據自身特點開展活動的人大代表工作格局。

4.完善代表選舉制度。完善代表選舉制度最根本是要選出真正代表人民群眾、愿意聯系群眾的代表。因此，我們認為要進一步完善代表選舉制度：一應逐步擴大直接選舉的范圍，從縣鄉兩級擴大到地州市級。二應完善候選人的提名制度，對“組織提名”和“聯名提名”規定適當的比例，引入候選人自薦程序并規定自薦的條件、時間、內容和組織工作等；由人大常務會、組織部、統戰部聯合成立人大代表候選人提名委員會，召開協商會議，保證所有參加協商的成員平等表達意見。三應完善候選人的宣傳介紹方式，增加對其履職能力、內在素質、基本政見、供職主張等介紹；并從程序、內容以及條件保障等方面規范候選人的宣傳。四應進一步完善差額選舉制度，提高差額比例，用立法規定差額選舉的原則、范圍、程序等，加大代表候選人的資格審查力度，建立候選人負面條件清單。五應建立健全體制內競選制度。在遵循《中華人民共和國憲法》、《選舉法》和《地方組織法》的前提下，改革選舉程序，激活競爭性選舉。六應建立選舉觀察制度，允許社會團體和研究機構派觀察員全程觀察選舉活動，嚴格禁止拉票賄選行為。

（二）完善代表聯系群眾的工作制度

良好的工作制度是任何組織有效運行的有力保證。完善代表聯系群眾的工作制度可在三個方面著力。

1.豐富代表聯系群眾的形式。代表聯系群眾需要實現代表與群眾的雙向互動，形成代表與群眾聯系的“雙主動”。我們建議：一是規范代表主動聯系群眾的方式。明確調研、視察、檢查等各級人大及其常委會組織代表活動的方式、內容。將代表建議出現頻率較高的、群眾反映較多的、來信來訪比較集中的問題，列入視察、檢查和專項調研的內容。重大調研要向同級黨委書面報告調研成果，為黨委決策提供參考，向“一府兩院”通報，為改進“一府兩院”的工作提供依據。同時，建立基層代表走訪選區選民的制度，規定人大代表走訪選區選民的時間、方式、內容和頻率。走訪方式既可集體走訪也可代表個人持證走訪，每次走訪必須有主題、有記錄、有匯報。二是拓展群眾主動聯系代表的方式。完善代表公示制度，將人大代表的基本情況和聯系群眾的時間、地點向本選區的群眾和社會公布，讓本選區群眾可以隨時與人大代表聯系。建立代表接待日制度，規定代表聯系群眾工作是法定職責，對代表聯系本選區群眾接待次數、時間、地點、接待人統一規定，建立代表反映社情民意“月報”制度。郴州市縣鄉兩級已經全面建成代表活動室，并實現了“六有”（即有房子、有牌子、有人員、有制度、有臺賬、有建議辦理回復記錄），實效好。

2.創新代表聯系群眾的方式。在充分發揮訪談、座談、聽取會議報告、慰問等傳統聯系方式作用的基礎上，利用國家準備實施的“網絡中國”戰略，發揮網絡優勢，建立網絡平臺，讓代表快捷、廣泛、有效地聯系群眾。浙江省開通的“人大代表專用工作網”，郴州市永興、安仁等縣人大常委會按照“便于組織、便于活動”的原則指導代表小組成立的代表QQ 群，為代表提供了優質服務，實現了代表與代表、代表與選民的高效溝通。

3.完善代表建議意見辦理反饋制度。完善代表建議、意見辦理反饋制度，既有利于代表建議意見的落實，解民之困，取信于民，又有利于激發人大代表聯系群眾的積極性。完善反饋制度的核心就是建立一條嚴格有效的反饋路線，形成末端對始端的影響和作用。我們建議：采用湖南省人大的做法，建立常委會與選民之間“金字塔”型網絡，形成“選民→代表→聯絡員→召集人→常委會”的批評建議反饋線路，有效督促意見建議的辦復。

（三）完善代表聯系群眾的保障制度

必要的保障是任何組織良好運行的基礎。人大代表聯系群眾是一項涉及多方面、多層次、多領域的工作，需要人財物多方面的保障。

1.提高專職委員的比例。黨的十八大報告提出“提高專職委員比例”。目前，各級人大代表專職化的程度較低。我們建議：可將專職常委會委員的比例提高到總數的2/3 以上，并擴大非住會專職委員的比例，使人大代表更有時間精力聯系選民、履行職責。

2.落實人大代表的履職保障。當前，人大代表履職有一定的保障，但不充分。我們建議：一要規范工資、補貼及其他待遇。規定代表參加本級人大及其常委會安排的活動，享受所在單位的工資和其他待遇。無固定工資收入的代表執行代表職務過程中發生的交通費、食宿費、通訊費、打印費等實額報銷；誤工費按照本地區上年度人均日工資的標準發放；對提交高質量調研報告、意見、建議和提案的代表，同級人大予以獎勵，對不積極履行職責的代表按比例減少補貼，履職差的代表不發補貼。二要保證活動經費。代表活動經費，列入本級財政預算，專款專用，并隨著經濟和社會發展逐年相應增加。三要改善代表工作條件。保證代表履行職務的時間、改善代表的辦公條件，建立發達的服務、輔助機構，如法律顧問、代表助理等。

（四）完善代表聯系群眾的監督制度

權力需要制約，履職應當監督。建立人大代表聯系群眾的監督制度，才能促進代表有效聯系群眾。

1.規范考核制度。斯金納的強化理論認為：當一個行為受到獎勵時,將會強化重復這個行為的動機；當一個行為受到懲罰時，將會弱化行為的動機。因此，要對人大代表進行考核，從外部約束他們的行為。我們建議：一是明確考核主體是本級人大常委會，同時在考核過程中應該重視原選區群眾的意見。二是考核定期化，規定每年年末考核一次。三是增加對人大代表主動聯系群眾的考核和處理，尤其要看是否提出了高質量的議案、建議和意見。四是對考核結果進行定等定級，獎優罰劣。郴州市人大常委會向每位代表發放了《人大代表履職手冊》，其中聯系選民部分設定了聯系選民日期、聯系選民的地點和內容、聯系選民人數、代表小組聯絡員和代表組召集人簽字等欄目，并作為考核的采信依據。對考核優秀者擬定優先提名為下屆人大代表提名候選人。

2.完善代表述職制度。監督產生壓力，監督產生動力。群眾對代表的監督，能直接促使代表密切聯系群眾。目前，監督代表的普遍做法是組織代表定期向群眾述職,接受群眾評議。我們建議：一是實行全部代表述職制。二是規定述職的內容和重點，包括提出議案、建議、批評和意見的情況，參加本級人大常委會及選舉單位組織的學習、視察、執法檢查、評議、接訪、代表小組活動的情況，重點是代表與選舉單位和群眾聯系的情況等。三是述職形式以當面述職為主。

3.明確終止代表資格的條件。對代表述職評議結果要有處理，將沒有履行“反映選民意愿和要求”的列為代表罷免的情形。規定代表自當選之日起二年內沒有反映本選區選民的意愿和要求的，可暫行停止其代表資格，三年內沒有反映本選區選民的意愿和要求的終止其代表資格。

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